Муниципальное право

Земское и городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

 

 

В российском законодательстве вплоть до законода­тельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие по­пытки установить в России местное управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских при­вилегий в общегражданские права а крепостнические нра­вы пропитывали всю общественную атмосферу выращи­вали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы кре­постной неволи разрушились переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года для многих ее участ­ников и организаторов становилось ясным что они послу­жат началом обновления всего политического быта России одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений проектировала местное само­управление исходя первоначально из самых прогрессив­ных демократических идей. В материалах комиссии со­держится утверждение что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами как показывает опыт не принесет полезных результатов. Поэтому обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за законностью состояв­шихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике претерпели существенные изменения. Земские уч­реждения как и городские органы самоуправления пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в гра­ницах административно-территориальных единиц - уезда губернии и отдельно города. Логично и демократично бы­ло бы приблизить самоуправление к волости основу кото­рой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сослов­ной единицей. Поэтому самоуправление на первом дере­венском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии губерниях царства Польского и в прибалтий­ских губерниях. В Финляндии например учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины которые впрочем по замечанию некоторых госу-дарствоведов были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года представляв­шим собой даже в подробностях сколок со шведского об­щинного устава 1862 года.

Далее земские и городские самоуправленческие уч­реждения были образованы наряду с правительственными не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление ока­залось поэтому проникнуто дуализмом базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

Некоторые наши современные исследователи ратую­щие за использование в организации современного россий­ского местного самоуправления земского опыта видят в дуализме земства уникальность его организации рассуж­дая при этом о параллельности систем управления - госу­дарственной и представительной избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно если бы обе системы управления действуя рядом не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений в кото­ром обеспечивалась самостоятельность действий каждого то можно было бы говорить об открытии Россией еще од­ной системы местного самоуправления никем не испытан­ной но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело что дуализм местного самоуправления сочетался с неже­ланием царского правительства выпускать местное само­управление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и го­родское управление ограничивалось то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократиче­ский надзор за выборными органами местного самоуправ­ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж­дений в организации народных школ больниц библиотек то должны отметить что все это делалось не благодаря "дуализму" земства а вопреки ему вопреки нажиму ко­торый постоянно испытывали земские учреждения со сто­роны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным он был запрограммирован в законодательных актах посвященных сельскому и городскому местному са­моуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя безусловно в этой сфере есть моменты интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов) основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладания определенным числом земельных деся­тин и немалым другим недвижимым имуществом. По По­ложению 1864 года выборы в уездные земские представи­тельные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев городских избирате­лей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выбор­щиков по куриям где немалое значение имел имуществен­ный ценз оказалось недостаточным для обеспечения пре­имущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян потомственных и личных; другое из лиц принадлежащих к одному из городских со­стояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже от­дельно но не в избирательных собраниях а на волостных сходах. Как и прежде к избранию гласных крестьян при­менялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных а кандидатов в гласные по одному от каждой во­лости но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа вы­борности при таком порядке очевидно. Смысл его в том чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Если в Положении 1864 года для избирательных съез­дов крестьян была сделана оговорка о том что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев и священнослужителей то Положение 1890 г. стремясь по­следовательно провести в организации земских выборов сословное начало исключило эту оговорку. Крестьяне мог­ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще­ние духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предста­вительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления что как в 1864 так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя а равно права участвовать в избирательных съезда лица "подвергшиеся суду за преступные деяния влекущие за собой лишение или ограничение права состояния либо ис­ключение из службы а равно за кражу мошенничество присвоение вверенного имущества укрывательство похи­щенного покупку и принятие в заклад заведомо краденно­го или полученного через обман имущества и ростовщиче­ство когда они судейскими приговорами не оправданы хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво­бождены от наказания за Давностью примирением силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж­ности - в течение трех лет со времени отрешения хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высо­чайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях означенных выше или влекущие за собой отрешение от должности; подверг­шиеся несостоятельности впредь до определения свойства ее а из лиц которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные кроме признанных не­счастными; лишенные духовного сана или звания за поро­ки или исключенные из среды обществ и дворянских со­браний по приговорам тех сословий к которым они при­надлежат; состоящие под негласным надзором полиции"1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними зако­нодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить что они обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления ог­раждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения те­перь когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосу­дарственными законодательными актами но и в междуна­родных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях когда криминальные элементы не только открыто участву­ют в выборах но и избираются в представительные орга­ны всех уровней особенно в органы местного самоуправле­ния бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах которые применялись прежде а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года устано­вило податный (налоговый) ценз и группировку избирате­лей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каж­дым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться во-первых собственники или пожизненные владельцы недви­жимого имущества находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения превы­шающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских областных и образующих градоначальство и более значи­тельных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не ме­нее 300 р.; во-вторых содержатели торгово-промышленных предприятий заведений требующих выборки гильдейского свидетельства причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных подлежавших избранию от каждого участка определялось пропорционально числу избирате­лей.

Поначалу и в городах хотели группировать избирате­лей по сословному принципу но затем это было признано невозможным поскольку нет никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от при­надлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому что избиратели имеющие одинаковые интересы окажутся разделенными а ничего общего между собой не имеющие - соединенными и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию никакой связи с городом и город­ским хозяйством не устанавливающей.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же что и для земских но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограни­чения лишающие права выбора: во-первых содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и во-вторых лиц за которыми числятся недоимки по город­ским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года гласные городских дум - на четыре. В состав уездного зем­ского собрания кроме гласных входят представители ве­домства государственных имуществ и удельного (по одно­му от каждого) назначаемые начальником местного управ­ления земледелия и государственных имуществ и соответ­ствующим министром если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства если епархиальное начальство признает полезным его назначе­ние; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы хотя бы они и не состояли глас­ными. Кроме того в заседании земского собрания участву­ют инспектор сельского хозяйства по приглашению пред­седателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улуч­шения - представитель главного управления землеуст­ройства и земледелия по назначению главного управляю­щего землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими ду­мами из числа их гласных и кроме того из всех уездных представителей дворянства местных управляющих госу­дарственным имуществом и удельным управлением депу­татов от духовного ведомства а также председателя и членов губернской земской управы хотя бы они и не со­стояли губернскими гласными и некоторые другие губерн­ские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1864 года про­ектировалось избирать гласных губернских как и гласных уездных дум собраниями избирателей чем было бы обес­печено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе как предупреждали некоторые члены комиссий готовившие проект Положения губернские со­брания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то что губернские гласные бу­дучи избранными членами уездного собрания которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения будут точно так представлять населе­ние как если бы они были избраны непосредственно съез­дами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284 из них дворян и чи­новников 1682 то есть 81%[2].

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных избираемых на четыре года. Кроме того в собраниях думы участвовали с правом ре­шающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства если епархи­альное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года существенно сократило чис­ленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 глас­ных[3].

Составители Городового положения находя что много­людность состава думы препятствует эффективности ее работы предполагали установить минимум в 15 и макси­мум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские так и городские могли пригла­шать лиц не состоящих гласными для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями а также для исполнения таких обязанностей которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские служащие в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений управ директора школ училищ медицинских учреждений библиотек домов для престарелых и сирот врачи учителя библиотекари статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции" так много сделавшей для улучшения жизни и развития пользуясь современным термином со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали руководствуясь не толь­ко решениями земских и городских собраний и управ но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады размер которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именно благодаря этим людям в памяти по­томков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции когда в ней вопреки от­жившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации благоустроенного существования жи­телей городов и сел.

Очередные земские собрания на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местной жизни собирались один раз в год уездные - на десять дней губернские - на двадцать но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным живущим бок о бок в одном городе не трудно собираться каждый раз когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено что если назначенные дела не будут окончены в один день то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные непрерывные. При этом гласные городских дум как и земские гласные выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы как и земские собрания могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей.

Страницы: 1 2 3