Общая характеристика административного процесса

Реферат

по административному праву

Специальность: государственное и

муниципальное управление

Екатеринбург

2009

Оглавление

Введение 3

§ 1. Концепции административного процесса 5

§ 2 Понятие признаки и структура административного процесса 10

§ 3. Правовое регулирование административного процесса 15

Заключение 18

Список используемой литературы 19

Целью данной работы является выяснение понятия и сущности административного процесса, а также выявление его основных принципов. Актуальность темы определяется тем, что понятие административного процесса и определение его содержания ни в науке, ни на практике не имеют своего однозначного решения. Пожалуй, из всей совокупности различных институтов административного регулирования именно административный процесс был наиболее подвержен идеологическому воздействию. Его содержание в советский период было далеким от содержания судебного процесса. Но по-другому быть и не могло, ведь в советском государстве конфликт между властью и управляемой стороной исключался. Поэтому, когда изменилась идеологическая ориентация нашего государства и Россия стала на путь построения правового государства, определение содержания административного процесса вновь оказалось дискуссионным. Объект исследования – теория административного права, предметом же исследования является административный процесс. Задачами нашей работы являются:

рассмотрение концепций административного процесса;

выявление понятия, признаков, принципов и структуры административного процесса;

выяснение правового регулирования административного процесса.

В формировании представления об административном процессе и административно-процессуальном праве могут быть использованы различные методологические подходы и концептуальные конструкции. Современные представления об административном процессе и административно-процессуальном праве основаны на выводе о том, что предмет административного права должен увязываться с правоотношениями, возникающими в связи с реализацией функции исполнительной власти любым из субъектов государственной власти.1

Следует согласиться с позицией Ю.Н. Старилова, что «новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сфере исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти».2

В методологическом плане следует указать также на необходимость однозначного использования терминологии при формировании представления об административном процессе, что не всегда выдерживается в исследованиях.

Административный процесс принято понимать как административно-процессуальную деятельность в отличие от административно-процессуального права, представляющего собой систему норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность. Анализ сущности и особенностей административного процесса есть предпосылка формирования правильного и всестороннего представления об административно-процессуальном праве.

Административный процесс — особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой юридического содержания, уникальной структурой. Понятие административного процесса в российской административно-правовой науке относится к числу дискуссионных. Эта дискуссия стимулировала развитие не только материального и процессуального административного права, но и ряда базовых общетеоретических категорий. В юридической литературе представлены разнообразные взгляды ученых на понятие административного процесса. Но все они принадлежат к одной из двух научных концепций — «юрисдикционной» и «управленческой».1

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР».2 Книга вызвала большой резонанс в научном мире и послужила источником «юрисдикционной» концепции административного процесса, наиболее яркой особенностью которой является применение к предмету исследования метода аналогии. Автор предлагает полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.3

Принципиально важен вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. Сторонники юрисдикционной концепции считают совокупность указанных норм институтом материального административного права. В такой интерпретации административный процесс воспринимается как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения «юридических конфликтов» в сфере государственного управления, что не позволяет, с нашей точки зрения, полностью раскрыть его сущность.

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода является Ю. Н. Старилов, научные работы которого представляют существенный интерес для исследователей проблем административного права. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий административный процесс и административное судопроизводство. Научные взгляды Ю. Н. Старилова разделяет С. Н. Махина, которая выдвинула тезис о раздельном существовании «управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов». Причем последний понимается автором в качестве формы правосудия по административным делам.1

Обладая несомненной научной ценностью, «юрисдикционная» концепция, тем не менее, не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими отечественными учеными, что вызвало к жизни принципиально иной подход к проблеме — «управленческую» концепцию. Так был инициирован интенсивный научный поиск, ведущий к стремительному прорыву научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера.2

Научные предпосылки «управленческой» концепции административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 1940‑х годов. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс». Г. И. Петров затрагивал вопрос о системе норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства. По мнению А. Е. Лунева «административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов». Высказанные в то время суждения ученых представляют существенный научный интерес, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса имеет фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В. Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной по сей день концепции послужила монография В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения. Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). Административный процесс понимается как осуществляемая во внесудебном порядке государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов исполнительной власти облекаются в юридическую форму (индивидуальные и нормативные правовые акты), другими словами, как юридическая форма реализации исполнительной власти.1

«Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».2

Следовательно, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти). «Юрисдикционный» же подход ограничивает административный процесс небольшой частью правоприменения — рассмотрением споров и применением мер принуждения.

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная — только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть — в административном процессе.3

Анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственно-управленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка.1

Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве осложняют задачу определения понятия административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.

Обладая всеми признаками юридических процессов (среди которых властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах), административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.1

Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс – нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности – административно-правотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правонаделительный (принятие и исполнение оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).

Административный процесс – это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти.

Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс – такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, т.к. первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.

Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. Это процессуальные действия и группы действий, объединённые по каким-либо общим основаниям и признакам. В административном праве нет единства мнений относительно структуры административного процесса. Критериев построения структуры несколько:

в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий;

в зависимости от содержания процессуальных действий и юридических дел;

в зависимости от последовательности совершения действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности.

В административном процессе нет единой процессуальной формы, в которой бы могли осуществляться все составляющие его виды деятельности. Существенные отличия правотворческой, правонаделительной и юридической деятельности находят выражение в различном порядке ведения юридических дел, особенностях процедур и совокупности требований, предъявляемых к действиям участников процесса. И это вполне обоснованно, поскольку речь идет о разных способах осуществления публичной власти. Поэтому, административные дела, разрешаемые в рамках единого административного процесса отличаются и по содержанию, целям, результатам, и по процессуальным правилам ведения дела. Сходные по своим характеристикам дела относятся к конкретному виду производства.

Административное производство – нормативно урегулированная система процессуальных действий, используемая уполномоченными субъектами разрешения административных дел, имеющих единый предмет и содержание.

В настоящее время в структуру административного процесса входят производства, имеющие определенное законодательное закрепление, а именно:

производство по принятию нормативных актов государственного управления;

производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

производство по административно-правовым жалобам и спорам;

производство по делам о поощрениях;

производство по делам об административных правонарушениях;

производство по дисциплинарным делам;

регистрационное производство;

лицензионное производство;

исполнительное производство.1

Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел. Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в результате обращения гражданина определенные правовые последствия.

В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;

б) ряд правонаделительных производств;

в) несколько правоохранительных производств.

Административный процесс представляет собой определенную законодательством логическую последовательность действий участников процесса. Действия объединены очередностью совершения, ближайшей целью, общим промежуточным результатом, имеющим значение для разрешения административного дела. Поэтому в административных производствах и административном процессе различают стадии, а в отдельных производствах и этапы стадий. Таким образом, административный процесс состоит из административных производств, имеющих многоуровневую структуру: действия – этапы – стадии.

Стадия – относительно обособленная часть административного производства, состоящая из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, результаты которой имеют значение для решения по административному делу в целом и оформлены соответствующим процессуальным документов.

Анализ административных производств позволяет сделать вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:

возбуждение производств по административному делу;

установление фактических обстоятельств дела;

рассмотрение дела;

принятие решения по делу;

пересмотр решения по делу;

исполнение решения по делу.

Три из названных являются обязательным стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями.

Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов называет административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционное закрепление.

Некоторые авторы утверждают, что административно-процессуальное право является самостоятельной отраслью системы национального права.1 Есть также мнение, что административно-процессуальное право подотрасль административного права.

Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, но не как реальное состояние административно-процессуального права.2

Сейчас административно-процессуальное право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Первая особенность административно-процессуального права – это то, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но ограниченно включены в рамки отдельных административно-правовых институтов.

Вторая особенность – вторичность процессуальных норм, т.к. они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли.

Третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов РФ и в других источниках. Существует немало источников, в которых содержаться только административно-процессуальные нормы.

Чаще всего и материально-правовые, и административно-процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РФ, ТК РФ, в законах о воинской службе, лицензировании.

Четвертая особенность административно-процессуального права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.

Административно-процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. По содержанию административно-процессуальные нормы делятся на несколько групп:

обеспечивающие административное правотворчество;

обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность;

обеспечивающие административную юрисдикцию;

не относящиеся ни к одному из административных процессов.

Последняя группа норм существует потому, что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не модет быть названа процессуальной.

В целом административно-процессуальное право обеспечивает осуществление трех разновидностей административно-процессуальной деятельности – правотворческой, оперативно-распорядительной, юрисдикционной – и, кроме того, правосудия по ряду административных дел.

Правосудие по делам об административных правонарушениях и иным делам – это административное судопроизводство, а не самостоятельный административный процесс.

Необходимо особо подчеркнуть эту яркую особенность административно-процессуального права: оно регулирует не только административную деятельность, но и особую разновидность судопроизводства – административное судопроизводство. Иными словами, административно-процессуальное право закрепляет процедуры деятельности публичной исполнительной и частично судебной власти.

В настоящее время объективно назрела потребность в развитии как системы административно-процессуального законодательства Российской Федерации в целом, так и его отдельных подотраслей и институтов.

Однако сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности теоретических вопросов административного процесса. Существующие различные позиции учёных-административистов и практиков по вопросам толкования самого понятия «административный процесс», усложняют проблему систематизации административного процессуального законодательства и организации системы административного судопроизводства.

Нет единства мнений в вопросе с административно-процессуальным правом. Является ли оно самостоятельной отраслью системы национального права или же административно-процессуальное право – это подотрасль административного права. Существует мнение, что административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права.

В работе мы рассмотрели две концепции административного процесса – «юрисдикционную» и «управленческую». Дискуссия между двумя этими подходами продолжается до сих пор. Однако достижение объективной истины в понимании административного процесса может основываться только на глубоком исследовании разнообразных научных концепций, разработанных учеными-юристами. Каждый из авторов по-своему трактует вопросы административного процесса, но, в конечном счете, все они выражают одну общую мысль о том, что административный процесс — важное средство правового регулирования деятельности административного аппарата, гарантирующее законность и охраняющее интересы государства, общества и гражданина.

Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, Закон и право, 2004. 399 с.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. 768с.

Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

Панова И.В. Административный процесс в РФ: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2.

Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. – М.: Юрид. лит., 1964. 108 с.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. – СПб.: Издательство Юридического института. 2002. 474 с.

Сорокин В. Д. Административный процесс. Лекции. Учеб. пос. СПб., 2000.

Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4.

Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства. – Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003.

Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. №6.

1 Административно-процессуальное право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, Закон и право, 2004. – С. 5-6.

2 Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003. – С. 9-10.

1 Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. №6. С. 91

2 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

3 Там же. С. 11, 16.

1 Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4 - 7.

2 Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. №6. С. 92

1 Сорокин В. Д. Административный процесс. Лекции. Учеб. пос. СПб., 2000. С. 12.

2 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. – СПб.: Издательство Юридического института. 2002.. С. 28.

3 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С. 168–169

1 Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. №6. С. 93

1 Панова И.В. Административный процесс в РФ: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2. С.27

1 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Издательство Юридического института. 2002. - С. 207

1 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 343 – 363.

2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. С.550.