I ВСТУПЛЕНИЕ

.

22 ОКТЯБРЯ 1721 года Петербург торжественно праздновал заключе­ние Ништадтского мира подведшего черту под Северной войной.Дошедшие до нас подробные описания этого события и гравюры петровского времени позволяют представить этот день.

Действо развернулось в Троицком соборе где в присутствии высше­го дворянства чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвое­нии Петру титулов "Император" "Отец Отечества" и "Великий". После праздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирного договора.Запели трубы загремели литавры и барабаны густым пушечным дымом салюта окутались бастионы Петропавлоской Адмиралтейской кре­постей и стоящих на Неве 125 судов русского флота.И когда затихли эхо салюта и крики "виват" Петр обратился к присутствующим с речью ко­торую тщательно подготовил заранее.Запись в "Реляции... торжества о заключении с короною Швецкою вечного мира" передает нам ее смысл:

"Потом же изволил е.и.в. в кратких но зело сильных словах гос­подам сенаторам на речь их ответствовал которой ответ в следующем состоял: 1. Благодарствовал им яко своим верным подданным за такое от них признание его о них имеющаго попечения и явленную горячность и что он то приемлет по их усильному прошению милостиво но при том ре­комендует им что за полученное миротворением благополучие благодари­ли Вышняго и всегда милось его божественную дарованную им помнили и тщились чтоб то и у потомства их в непрстанной памяти было дабы и оные признавали что бог к России показал.

2.Напоминает он им о их благополучии что хотя ныне толь славной и полезной мир божиею милостию и храбростию своего оружия получили однакож бы и во время того мира роскошми и сладостию покоя себя усы­пить бы не допустили экзерцецию или употребления оружия на воде и на земле из рук выпустить но оное б всегда в добром порядке содержали и в том не ослабевали смотря на примеры других государств которые че­рез такое нерачительство весьма разорились междо которыми приклад Греческого государства яко собой единоверных ради своей осторожнос­ти перед очами б имели которое государство от того и под турецкое иго пришло; також бы и прежния времена и состояния своего собственно­го отечества пред очами имели в котором издревле храбрые люди были но потом нерадением и слабостью весьма от обучения воинского было от­стали.

3.Что надлежит им стораться о начатых разпорядках в государстве дабы оные в совершенство привесть и чрез дарованной божею милостию мир являемые авантажи которые им через отворение купечества с чюжест­ранными землями вне и внутрь предоставляются пользоваться тщилися да­бы народ чрез то облегчение иметь мог" (1)

Как мы видим Петр поблагодорив Сенат за признание его заслуг и сославшись по принятым тогда нормам на особое благоволение бога к России как бы напоминает присутствующим известное выражение: "Упо­вайте на бога но порох держите сухим".Предупреждая о нобходимости крепить вооруженные силы он обращается за примером к прошлому и упо­минает павшую под натиском турок Византию причину гибели которой ус­матривает в забвении нужд обороны.

Для нас особо важен третий пункт речи Петра где говорится о "на­чатых распорядках в государстве" которые необходимо завершить ("дабы оные в совершенство привесть") чтобы потом пользуясь предоставлен­ные миром возможностями ("авантажами") торговать с другим странами "дабы народ через то облегчение иметь мог".

Что же имел в виду Петр говоря о "начатых распорядках"? Несом­ненно речь шла о целом комплексе преобразований и прежде всего об осуществляемых в последние годы Северной войны податной церковной и государственной реформах о выработке новых принципов внутренней и внешней политики.

Еще за три года до этой торжественной речи в указе от 19 декаб­ря 1718 года Петр писал о себе (в третьем лице как было принято):

"Аднакож е.в. несмотря на такие свои несносные труды в сей тяж­кой войне в которой не только что войну весть но все внофь людей во оной обучать правы и уставы воинския делать принужден был и сие с помощью божею в такой добрый порядок привел что такое ныне пред прежним войском стало и какой плод принесло всем есть известно.

Ныне управя оное и оземском правлении не пренебрег но трудитца и сие в такой же порядок привесть как и воинское дело.Чего ради учи­нены калегии то есть собрании многих персон вместо приказоф в кото­рых президенты или председатели не такую мочь имеют как старые судьи - делали что хотели..." (2)

Гордое сознание масштаба достигнутого в войне и в военных преоб­разованиях звучит в этих словах - ведь когда они писались на Аланд-

---------------------------------------------------------------------

1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский. с.159

2.Там же с.65-66

ских островах велись переговоры со шведами и война вот-вот должна бы­ла закончится для России вожделенной победой.Но еще до завершения войны Петр публично заявляет что уже взялся за реформу государствен­ного аппарата - сложнейшую задачу - и даже знает как и с помощью ка­ких инструментов можно добиться справедливости и порядка.Вообще же на языке Петра-реформатора привести что-либо "в порядок" означало орга­низовать крутую ломку старого порядка и в данном случае преобразова­ние "земского правления" означало серьезную перестройку управления страной на новых принципах.Приводимый указ позволяет нам понять логи­ку мышления реформатора:создав сильную своей регулярностью армию он используя успешный опыт военный реформы приступает к созданию такого же сильного регулярного государства.

II.ОСНОВА РЕФОРМЫ.

В основе перестройки государственного аппарата лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства.Их суть заключалась в следующем:так как государство является творение создан­ное человеком то человек может превратить его в идеальный институт с помощью которого можно достичь "всеобщего блага".Бесперебойная работа государственного механизма достигается с помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I полностью разделял эти идеи отсюда и становится понятным то значение которое он придавал реформе государственного аппарата.

Петр I исходя из традиционных представлений о роли самодержца в России придавал огромное значение писанному законодательству.Он счи­тал что "правильный" закон вовремя изданный и последовательно осу­ществленный в жизни может все начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов.Великий реформатор России мечтал создать совершенное и всеобъемлющее законадательство которым была бы охвачена и регламентирована вся жизнь подданых.Он мечтал о точной идеальной государственной структуре через которую это законадательство могло бы реализоваться.

Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вына­шивал давно но только когда сомнений в победе над Швецией не остава­лось он решился приступить к осуществлению своей мечты.Именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с по­мощью бюрократической машины.Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство.

Рассматривая эту реформу как и многие другие преобразования Пет­ра нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноев­ропейского опыта.Зачастую в исторической литературе эта проблема ре­шается альтернативно: либо оригинальность - либо плагиат. Одни историки считают что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия адаптировав ее другие же исходят из полной оригинальности преобразований исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".

Представляется что когда речь идет о взаимовлиянии подобная альтернативная постановка вопроса в принципе далека от научной.Су­щественней знать как и в какой степени взятое из других культур спо­собствовало упрочению политической социальной и экономической струк­туры общества которое что-дибо заимствовало.Забегая вперед отметим что несомненное заимствование западноевропейского точнее шведского государственного опыта в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи. Вообще же обращение Петра I к опыту западноевропейских стран бы ло обычным в его реформаторской де­ятельности.Почему все же шведский опыт использовался шире чем опыт какой-либо другой страны? Это было связано не столько с некоторыми элементами сходства социально-экономических условий обеих стран сколько с личными пристрастиями Петра I. Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию Петр стремился превзойти Шве­цию используя ее опыт в мирной жизни.

Всем памятны слова произнесенные им в день Полтавской победы в честь шведов-учителей побежденных превзошедшим их учеником.Допуская что это лишь красивая легенда нельзя все же пройти мимо несомненно достоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комис­сион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме в Стокгольм Прейс вспоминал как однажды Петр "сказал что тому что научился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан не кому иному как его величеству [Карлу XII]".(1)

Неудивительно что достигнув военной победы над столь "регуляр­ным народом как шведы Петр поставил задачу реорганизации российской

---------------------------------------------------------------------

1. журнал "Чтения Общества истории и древностей российских при Мос­ковском университете" 1877 г. т.2 с. 4-5

государственности с помощью той же "регулярности".

Шведская государственная система бала построена на принципах ка­мерализма - учения о бюракратическом управлении получившего распространение в Европе XVI - XVII веков.Камерализм содержал ряд черт привлекавших Петра.Во-первых это функциональный принцип управле­ния который предусматривал создание учреждений специализировавшихся в какой-либо сфере.Во-вторых это устройство учреждения на началах кол­легиальности четкой регламентации обязанностей чиновников специализа­ции канцелярского труда установление единообразных штатов и жало­ванья.

Используя шведский административный опыт и беря за основу шведс­кие образцы Петр как правило вносил в них обусловленные особеннос­тями России структурные изменения.Иногда же изменения не касались су­ти дела а носили лишь косметический характер.Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последо­вательно примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем ко­легиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам а которыя пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению.И поставя об оных докладывать так ли их быть".(1)

III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - в начале 1718 года когда Петр I составил своеобразную программу предс-

тоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий наз­начил в них президентов обязал их выбрать подручных.Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года озаглавленный: "Ре­естр коллегиям.О должности что в которой управляти надлежит." Он поз­валяет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата:

" 1) Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иност­ранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными го­сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;

---------------------------------------------------------------------

1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенс-

кий.М.;Л. 1945 г. с.60

2) Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение

доходов денежных всего государства;

3) Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судные и розыск­ныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;

4) Ревизион. Счет всех государственных приходов и расхо­дов;

5) Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем госу­дарстве;

6) Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители к тому принадлежащими морскими делами и управлении;

7) Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;

8) Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов;

9) Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия и заводы оных и размножение притом же и артиле­рия." (1).

Военная Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел зани­мали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодоря тому огромному значению которое придавал Петр армии флоту дипломатии а также благодоря той огромной роли которую играли в уп­равлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: ге­нерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков генерал-адмирал граф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возникли не на пустом месте так как в начале Северной войны создание новой армии флота активная дипломатия потребовали иных отличных от старых форм организации аппарата.Военный и Адмиралтейский приказы и Посоль­ская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на спе­циализацию.Именно в них быстрее чем где бы то ни было прижились кол­легиальные методы ведения дел.Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной системы.Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия ведавшая всем приходом денег и бюджетным планирова­нием поступлений.Расход на нужды государства осуществлялся через Штат

---------------------------------------------------------------------

1.Полное собрание законов Российской империи СПб 1838 т.5; с.601

-контор-коллегию игравшую роль центральной кассы а наблюдение и конт­роль за расходами за работой финансовых органов поручался независи­мой от других коллегий Ревизион-коллегии.Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом при­казном аппарате эти три финансовые функции - приход расход и контроль

- осуществлял практически каждый приказ.Как правило приказ сам обла­гал население налогами часто шедшими на его нужды и под его собствен­ным контролем.Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она заменила сразу несколько судных приказов отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля.Произошла резкая унификация централиза­ция юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смеше­ние управленческих и судебных функций.Теперь с образованием Юс­тиц-коллегии произошла резкая перемена но ее значение не следует переоценивать так как по мере уточнения компетенции новой коллегии из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения:горожане про­мышленники и работные - отошли в ведение Коммерц- Берг-Мануфак­тур-коллегий Главного магистрата военными занимались Военная и Адми­ралтейская коллегии монастырскими - Синод и так далее.Все это были издержки сословного строя существовавшего в России в рамках феодализ­ма.

Особое место в системе управления заняли коллегии ведавшие тор­говлей и промышленностью - Коммерц-коллегия Берг-Мануфактур-колле­гия.В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магист­рат основной обязанностью которого было управление городами включая как судебную так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал сущест­венные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Си­нод который был выведен из подчинения Сената.В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове для лучшего управления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной.Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената.Всего в 1721 году было 11 а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии стали основой центральной системы управления хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учрежде­ний:Дворцовая Ямская Печатная Медицинская Полицеймейстерская канцеля­рии Преображенский приказ и некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой" ха­рактерной для деятельности приказов Петр пришел к выводу что макси­мальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каж­дого должностного лица и учреждений.Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе деятельность которой была бы невозможна без де­тально разработанного документа - регламента фиксировавшего все необ­ходимое для существования бюракратического учреждения: его функ­ции обязанности чиновников режим работы делопроизводство оплату труда и так далее.Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиков камерализма.Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан документ своеобразный регламент регламен­тов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.).Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата всех государственных учреждений. Каждое из них кроме того имело собственный регламент в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения.Обя-

занности каждого чиновника были в свою очередь записаны в "долж­ность" - инструкцию включенную в коллежский регламент.Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения.В этот регламент входило 56 должностей начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: "Должен смот­реть чтоб в Адмиралтействе никто кроме определеных мест не испраж­нялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться того бить кош­ками и велеть вычестить".(1)

Регламенты как замысливал их Петр отнюдь не были просто инс­трукциями.Тут важно заметить что для Петра - реформатора государства

- было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни государственного управления.Это

Страницы: 1 2 3