Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Рефераты по административному праву » Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

О том кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти мы и можем утверждать

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

 граждан достаточную вообще говоря

для самодовлеющего существования.

(Аристотель “Политика” III 1 8)[1]

А каков жалобник к боярину приидет и ему жалобников

 от себе не отсылати а давати всемъ

жалобником управа в всемъ которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити

и то сказати великому князю или к тому его послати

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III 1497 г. ст.2)[2]

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически что с давних времён в России государ­ст­венная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди воз­лагали надежды часто неоправданные. В лице царя от века видели намест­ника Бога гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь” Гене­раль­ный секретарь теперь - Президент. То что власть “разделилась” хотя бы фор­мально в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого а центром властной системы “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному вос­приятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности весьма распространены взгляды согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей а Президент как “глава госу­дарства” имеет совершенно особый статус возвышающий его над всеми вет­вями власти. Естественно отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря “воеводам”) боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в Москве” то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом мы видим что главным центром к которому обращены народные чаяния являются органы исполнительной власти притом прежде всего федеральные и особенно - Прези­дент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение достаточно взгля­нуть на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Прези­дента РФ и Аппарата Правительства РФ за 2000 г. на имя Президента посту­пило порядка 300 тыс. обращений граждан в Правительство РФ - 94 тыс. а в самое “популярное” из федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3] притом даже исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни цифры говорят сами за себя. Следует также отме­тить что судебная власть основной “защитник” гражданских прав в развитых странах в России даже юридически находится в большой зависимости от вла­сти исполнительной. В последние годы существенно возросло количество гра­жданских исков но - и на это необходимо обратить внимание - эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав возмещению ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вы­нес суд оно должно быть исполнено судебными приставами не входящими в систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчи­нены Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто су­дебные решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек допускае­мых судебными приставами.

Итак мы видим что исполнительная власть остаётся главным гарантом гра­жданских прав и единственным “центром” к которому обращены надежды по­давляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении властей необходимости построения сильной и независимой судебной системы и т.п. подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго и народное сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому насколько успешно будут функциониро­вать административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граж­дан насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан исполнительная власть будут судить об эффективности и состоятельности го­сударства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства на съездах промышленников и банкиров на Гражданском форуме на различных научных конференциях. Так в докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России” проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года отмечалось что “восстановление доверия” является основным условием роста инвестиций[4]. И это отмечают не только экономисты но и политологи юристы действующие политики и управленцы. Притом не только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что мешает построить систему основанную на доверии людей к власти?” - спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О том что “велик дефицит доверия народа к власти” говорил даже нынешний Президент[6]. И в самом деле получа­ется парадоксальная и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть но при этом не доверяет ей. Значит народ лишён внешней опоры и не имеет веры в то что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать меха­низмы реализации и защиты гражданских прав прежде всего администра­тивно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обрат­ной связи” т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия учёта и рассмотрения обращений граждан нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими по­скольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной власти) год от года растёт механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной кстати весьма низкой. Например из поступивших в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде всего что уровень ожиданий граждан растёт но действия власти остаются прежними следовательно всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит нужно прини­мать меры к тому чтобы работа с обращениями граждан стала более эффектив­ной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение за­креплённое в Конституции. Но для того чтобы принимать какие-либо меры необходимо изучить сущность проблемы рассмотреть возможные пути её ре­шения и только потом приступать к разработке конкретной программы дейст­вий. Однако последнее - задача политиков а наша цель - изучить становление развитие и современное состояние института обращений граждан выявить при­чины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и по возможности предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государствен­ному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт т.е. действие сознательно направленное на создание юриди­ческих последст­вий[7]. Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом обращением можно считать только такое послание из смысла которого явно следует жела­ние автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юри­дически значи­мым действиям. Следовательно со всей очевидностью можно утверждать что не являются обращениями поздравления благодарности рас­сказы о своей не­лёгкой судьбе* без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущ­ности три важнейшие функции. Во-первых обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой защита административная прояв­ляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер есть важнейшее средство охраны чело­века его прав и свобод. Во-вторых обращение гражданина - это форма реали­зации его конституционного права на участие в управлении государством и следовательно одна из форм выражения народовластия. Посредством обраще­ний гражданин может воздействовать на принятие решений органами государ­ственной власти внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих обращения граждан - это средство об­ратной связи выражения реакции народа масс на решения принимаемые госу­дарственной властью. В условиях демократического государства и общества от­работанные механизмы обратной связи необходимы как воздух притом в первую очередь самой власти. Кроме того обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему возможно указать пути её разре­шения и способствовать таким образом совершенствованию системы государ­ственного управления улучшению социальной действительности в целом. Так что изучая обращения граждан внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном обществе что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой дей­ствительности занимает одно из важнейших мест.

Далее следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то что само понятие “обращение” в на­шей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не су­ществует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы де­тально рассмотреть сущность обращения возможные виды обращений дабы чётко определить что же понимается под обращением и различными его разно­видностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений граждан. Вообще в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке поэтому опыт работы с обра­щениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется что без обзора хотя бы краткого всего этого анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности будет не­полноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно по­святить историческому обзору становления института обращений в России и по возможности зарубежных стран дабы существовал хотя бы какой-то мате­риал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с обращениями граждан существующие правила и нормы регулирующие во­просы связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан следует базируясь на Конституции действующих нормативно-правовых актах в том числе ведомственных попы­таться вывести основные принципы работы с обращениями. И конечно особое внимание следует уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном порядке поскольку объектом исследования в данной работе являются не все обращения а только в федеральные органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить как реализуются все изучен­ные правила и принципы на практике как строится работа с обращениями “по ту сторону” в самих федеральных органах исполнительной власти рассмотреть как проблемы и недостатки в работе так и положительный опыт. Эта часть ис­следования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны особенно сложно ознакомиться именно с “живой” практикой в силу действующих и по сей день старинных оставшихся с тоталитарной эпохи запретов. Автору удалось во время стажировок в Мини­стерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые сведе­ния о деятельности их подразделений отвечающих за работу с обращениями граждан и не воспользоваться этим хотя и бедным материалом было бы на мой взгляд неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации который уда­лось изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы позво­лит сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения однако тем не менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае обрисовать основные проблемы возникающие на пути дальнейшего со­вершенствования института обращений и попытаться указать на пути их реше­ния - это на наш взгляд достойная цель для завершающей части данного ис­следования.

Завершая вводную часть хотелось бы отметить что сейчас происходит фор­мирование нового демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость а обязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными” они должны превратиться в форму механизм взаимодействия равноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов регулирова­ния работы с обращениями граждан становление новых форм обращений есть важная часть становления самого демократического правового государства.


ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее законода­тельство такого термина вообще не знает разве только в Конституции РФ гово­рится что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять инди­видуальные и коллективные обращения в государственные органы..” притом не поясняется что под обращением понимать. Однозначного определения обра­щения нет не только в законодательстве но и доктрине. Так Большой юриди­ческий словарь выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан” седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение  определя­ется всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложе­ние заявление ходатайство или жалоба гражданина” т.е. лишь опосредованно через отдельные его виды. И кроме того указанные виды далеко не исчерпы­вают всего разнообразия обращений что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным что понимать под “обращением” не в философ­ском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения) а строго в формально-юридическом смысле остаётся неясным. Проще говоря непо­нятно что может считаться обращением имеющим определённую силу подле­жащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном регулиро­вании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно го­воря попытка сформулировать общее определение обращения возможное для закрепления в законе и выявить его главные необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыден­ном так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения через которые выражается право граждан на об­ращения являются предметом регулирования различных отраслей отечест­вен­ного права: административного гражданско-процессуального уго­ловно-процессуального и некоторых других. Однако основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного само­управления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых в подавляющем большинстве случаев причиной обращения граж­данина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц действия которых обжалуются. При этом как справедливо отмечает М.Д. За­гряцков "воля государства может быть выражена только волей физических лиц но именно соблюдение закона (его буквы цели или предписанных форм) пре­образует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государ­ства"[8]. Иными словами обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт вступивший в за­конную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом несмотря на то что целью обращения как правило является част­ный интерес гражданина последствия его обращения в подавляющем боль­шинстве случаев имеют публично-правовое значение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых право обращения превращается в один из способов контроля за действиями государственных и органов местного самоуправления. Во-вторых отмена неправомерного акта или осуждения действия должностного лица явля­ется одним из элементов системы обеспечения законности. В-третьих восста­новление законности и справедливости в результате рассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногда неосознанно) госу­дарственно-властных отношений значительная часть которых является предме­том конституционно-правового регулирования.

Таким образом с точки зрения содержания право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права.

Страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11