Конституційне право зарубіжних країн

Рефераты по государству и праву » Конституційне право зарубіжних країн

А.З. Георгіца
Конституційне право зарубіжних країн
Чернівці
?Рута?, 2000
2
ББК 67. 9 (4) Укр.8/300
Г-363
УДК 342 (=87 – 075.8)
Друкується за ухвалою редакційно-видавничої ради
Чернівецького національного університету ім. Юрія Федьковича
Рецензенти: В.Ф. Погорілко – чл. кор. АПрНУкраїни, д.ю.н., проф., завідувач відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України; О.В. Горун – к.ю.н., доцент (Чернівецький національний університет ім.. Юрія Федьковича);
Георгіца Аурел Зиновійович
Г-363 Конституційне право зарубіжних країн: Навчальний
посібник. – Чернівці: ?Рута?, 2000. – 424 с.
ISBN 966-568-343-8
Посібник підготовлений відповідно до навчальної програми дисциплі-
ни. Його особливістю є те, що в ньому висвітлюються нові моменти кон- ституційно-правової теорії та практики держав світу.
Для студентів, аспірантів, викладачів юридичних вузів.
Пособие подготовлено в сответствии с учебной программой дисципли-
ны. Его особенностью является то, что в нем освещаются новые моменты конституционно-правовой теории и практики государств мира.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. The manual contains the material of the general part of the course accordingly to
the syllabus of the subject. The peculiarity of it is in the fact that it elucidates new as- pects of constitutional Law theory and practice of the countries of the world. It is in- tented for the students majoring in Law, may be in use for everybody interested in constitutional problems.
УДК 342(=87-075.8)
ББК 67.9/4/8/300
ISBN 966-568-343-8 © Георгіца А.З., 2000
© Видавництво ?Рута? Чернівецького націо-
нального університету, 2000
3
125-річчю Чернівецького університету
та 10-річчю відновлення його
юридичного факультету присвячується
П ЕРЕДМОВА
Запропонована книга є логічним продовженням посібника,
який вийшов друком у 1994 р. 1 З того часу сталися суттєві зміни
в гуманітарній сфері суспільства, в тому числі у праві. Зокрема,
утворилися більш сприятливі умови для розвитку науки консти-
туційного права: потоком іде інформація про стан конституцій-
ного права в зарубіжних країнах, з’явилося чимало грунтовних
праць вітчизняних учених, які засвідчили, що і наша власна тео-
рія та практика державотворення ?вже не перебуває у стані ста-
ранного учня?. З іншого боку, намагання значних авторитетних
політичних сил спрямувати рух України у демократичне русло
суттєво вплинуло на юридичну науку – стала очевидною потреба
в знаннях і досвіді у галузі зарубіжного конституційно-правового
регулювання. Саме обізнаність із теорією і практикою світового
конституціоналізму дасть змогу нам точніше коригувати свої ві-
дповідні наміри, прогнозувати перспективи.
Нарешті, з дидактичних міркувань не повинні бути упущені
нові можливості отримання інформації, вільної від ідеологічного
контролю, оскільки вони значно розширюють площину неупере-
дженого засвоєння знань студентами із зарубіжної юриспруден-
ції та державознавства.
У цьому навчальному посібнику подається системний ви-
клад матеріалу згідно з програмою курсу ?Конституційне право
зарубіжних країн?, який вивчається у вузах України. Компону-
вання навчального матеріалу побудовано на кращих світових
традиціях, властивих для підручників із цієї дисципліни, і, зви-
чайно, на особистих уявленнях автора. Звісна річ, такий підхід
передбачає використання елементів дискусійності, у першу
чергу при викладі основних положень теорії конституціоналіз-
1 Див.: Георгіца А.З. Конституційно-правові інститути зарубіжних країн. –
Чернівці: Рута, 1994. – 138 с.
4
му. Тому елементи незгоди з окремими висловлюваннями і по-
глядами потрібно сприймати як авторське розуміння природи і
сутності конституційно-правових явищ і феноменів.
Грунтовне вивчення конституційного права країн світу (а їх
понад 190) неодмінно вимагає застосування порівняльно-
правового методу до його аналізу. ?Правові дослідження набу-
вають по-справжньому наукового характеру тільки тоді, - пи-
шуть німецькі державознавці К.Цвайгерт і Х.Кетц, - коли вони
підносяться вище дослідження будь-якої національної систе-
ми?(Тут і далі переклад наш. – А.Г.) 1 .
До того ж в сучасних умовах взаємозв’язаного світу від-
бувається зближення правових систем, у тому числі й у сфері кон-
ституційного права, яке пов’язане із взаємовпливом Заходу і Сходу,
Півночі та Півдня. Концепції західного права, наприклад, уже давно
проникли у законодавство багатьох мусульманських держав (Єги-
пет, Пакистан, Сирія та ін.), у цих же країнах проголошені загально-
визнані права людини, існують парламенти, вибори, визнається
принцип розподілу влад тощо. З іншого боку, не виключений вплив
окремих інститутів Сходу на конституційне право Заходу. Так, ідеї
консенсусу (а не більшості голосів, при прийнятті деяких рішень),
яке поєднується з принципами іджми у мусульманському праві
(особливе значення одноголосно прийнявтих постанов), принцип
аш-шура (розгляд принципових ухвал до їхнього прийняття прави-
телем у дорадчій установі), ідея включення деякої кількості видатних
громадян до законодавчого органу шляхом їх призначення главою
держави та деякі інші інститути Сходу впливають на західне право.
Накопичені знання, звичайно ж, вимагають підготовки грун-
товної праці, яка би висвітлила багатий світовий досвід у сфері
конституційно-правових відносин. Для цього вимагаються зусил-
ля великого колективу вчених. У даній книзі ми зробили спробу
розглянути тільки деякі його найважливіші аспекти. Автор споді-
вається, що можливості, які дає нам зарубіжна наука конститу-
ційного права, можна буде використати для пояснення багатьох
явищ, пов’язаних із процесом державотворення в Україні.
1 Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере ча-
5
Розділ І
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. Д ЕЯКІ ТЕРМІНОЛОГІЧНІ УТОЧНЕННЯ
Словосполучення ?конституційне право зарубіжних
країн” у правознавстві використовується для позначення від-
повідної галузі права іноземних держав в узагальненому пла-
ні, однойменної науки та навчальної дисципліни в системі
вищої юридичної освіти.
Використання терміну конституційне право зарубіжних
країн у плані характеристики галузі діючого права не означає
наявності особливої інтегруючої галузі права – такої галузі не-
має. Існує конституційне право кожної окремої країни – авст-
рійське, індійське, російське та ін. Незважаючи на те, що у різ-
них країнах обсяг конституційно-правового регулювання та
конкретний зміст його може помітно різнитися, все ж структу-
ра цієї галузі, її інститути в принципі однакові, подібні, анало-
гічні. Саме це дозволяє аналізувати, вивчати у порівняльному
плані основи конституційного права багатьох держав.
Певний інтерес викликає використання в літературі тер-
мінів ''конституційне право'' і ''державне право''. Нерідко під- креслюється при цьому, що ці терміни практично майже іден- тичні , що вони є синонімами. Свідчення такого підходу – ви- користання деякими авторами словосполучення ?конститу- ційне (державне) право зарубіжних країн?. Можливо, таке твердження і близьке до реалії Німеччини, германомовної Швейцарії або Скандинавських країн, в яких еволюція дер- жавного права як галузі і як наука у цілому призвела до того, що існуюча у минулому відмінність між поняттями консти- туційне право і державне право втратила колишнє значен- ня. Водночас при більш ретельному розгляді питання можна виявити, що різниця термінології відображає сутнісну від- мінність між відповідними поняттями.
6
Історично склалося так, що в країнах, де провідну роль у
формуванні даної галузі права відіграли конституційно-
правові акти, акцентували увагу на правах і свободах людини
та їх закріплення в конституції – Основному законі країни, або
в законах, які мали конституційне значення, сама галузь стала
іменуватися конституційним правом (Великобританія,
США, Франція). В країнах же, в яких правова наука надавала
основоположне значення розвитку держави, її інститутів та їх
юридичному оформленню та закріпленню, як, наприклад, у
Німеччині, відповідна галузь отримала назву державне право.
Деякі автори пояснюють вибір того чи іншого терміна на-
ціональною традицією слововживання. Якщо, на їх думку, анг-
лосаксонська і романська правові системи традиційно користу-
ються терміном конституційне право, то для германської сис-
теми характерним є вживання терміну державне право. 1
У літературі можна зустріти й інше розуміння відмінності
між конституційним і державним правом. Так, німецький кон-
ституціоналіст К.Хессе вважає, що остільки конституція не об-
межується встановленням державного ладу, а охоплює також
засади недержавного життя (шлюб, власність та ін.), оскільки
конституційне право більш об’ємніше, ніж право державне,
яке за значенням і змістом означає тільки право держави. З ін-
шого боку, конституційне право обмежене порівняно з дер-
жавним у тому плані, що державне право містить у собі, на-
приклад, адміністративне і процесуальне право… 2
До недавнього часу навчальний курс (і галузь) конститу-
ційного права зарубіжних країн у російськомовній літературі
іменувалася державним правом зарубіжних країн. Тепер, ко-
ли у постсоціалістичних країнах іде процес розбудови держа-
вного ладу на справжніх демократичних засадах, коли у но-
вих державах змінилося співвідношення двох головних скла-
дових конституційного права – людини, її прав і свобод, з од-
ного боку, і держави та здійснення публічної влади, з іншого,
однією з формальних ознак цього процесу виступає перейме-
нування галузі державного на конституційне. До того ж сьо-
1 Див: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Учебник. В 4-х томах. Тома 1-2. – М., 1995. – С.1.
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С.29.
7
годні тільки невелика група країн користується терміном
державне право, а їх більшість позначає провідну галузь
свого національного права терміном конституційне право.
Використання ж терміну державне право правомірне, коли
мова йде про вивчення конкретної галузі права тих країн сві-
ту (ФРН, Скандинавські країни та ін.), де її офіційна назва
продовжує залишатися державне право. З метою ж полег-
шення розуміння тексту у навчальному посібнику, як прави-
ло, використовується тільки термін конституційне право за-
рубіжних країн.
§ 2. В ИНИКНЕННЯ ТА ЕВОЛЮЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Загальноприйняті педагогічні традиції пов’язують вини-
кнення конституційної ери з появою перших писаних консти-
туцій (США у 1787 р., Польщі та Франції – в 1791 р.). Відпо-
відно формування конституційного права як самостійної й
автономної галузі національного права розпочалося на зламі
ХVIII і ХІХ століть.
Дещо запізніле оформлення галузі пов’язане насамперед
зі специфікою та соціальним призначенням конституційного
права, якому належало убезпечувати і захистити інтереси лю-
дини та посадових осіб. Звісна річ, що в умовах панування
абсолютизму можливість формування особливої системи
норм, які мали обмежити цю владу, була майже виключена.
Сказане не означає, що ті чи інші інститути конститу-
ційного права не могли з’явитися у далекому минулому. Зок-
рема, Стародавній Греції та Стародавньому Риму були відомі
такі поняття, як демократія, конституція, фундаменталь-
ний закон, а також низка інших. У Великобританії до числа
основоположних актів конституційного значення відносять
Велику хартію вольностей, прийняту в 1215 р., Хабеас корпус
акт, прийнятий у 1679 р. і ряд інших нормативно-правових
актів, виданих ще в епоху середньовіччя. Але тільки пова-
лення абсолютизму та ліквідація деспотичних режимів ство-
рили реальні умови і передумови для формування конститу-
8
ційного права. Ці політичні передумови сприяли появі особ-
ливої системи правових норм, які були покликані стверджу-
вати як найвищі цінності свободу індивіда, права і свободи
людини і підпорядкувати цим цінностям порядок формуван-
ня, організацію та здійснення державної влади. Отже, можна
говорити про те, що саме епоха антифеодальних революцій
стала періодом утвердження конституційного права в якості
самостійної та провідної галузі національного права в усіх
передових державах світу.
Основні принципи та інститути конституційного права
виникали і формувалися не на голому місці. Адже ще в епоху,
що передувала визвольним революціям, існували концепції,
які мали важливе значення для формування конституційного
права. У Великобританії утвердження Хабеас корпус акта
призвело до виникнення одного з таких провідних принципів
сучасного конституційного права, як гарантія особистої сво-
боди. В цій же країні сформувалися концепція верховенства
парламенту як органу народного представництва і концеп-
ція панування права.
Варто особливо виділити видатне значення двох подій
всесвітньо-історичного масштабу у формуванні конституцій-
но-правових засад – боротьбу північноамериканських колоній
за свою незалежність, що призвела до появи Декларації не-
залежності 1776 р. і французьку буржуазну революцію кінця
XVІІІ ст., маніфестом якої стала Декларація прав людини і
громадянина 1789 р. В Американській Декларації уперше на
рівні нормативного правового акта зафіксовано положення
про те, що тільки народ є джерелом влади і що сама держава
й уряд мають право на існування тільки у тому випадку, якщо
вони служать людині та захищають її інтереси. У французькій
Декларації містилася спеціальна стаття, що стверджувала: на-
род, який не знає гарантій основних прав і свобод і принципу
розподілу влад, не має конституції. На формування націона-
льного конституційного права у зарубіжних країнах впливало
багато факторів: історичні, національні та культурні особли-
вості тієї чи іншої країни, демографічні та природні умови,
політична боротьба класів та інших соціальних груп за воло-
діння державною владою, за закріплення своїх інтересів у ві-
дповідних нормах права.
9
Історична ретроспектива дозволяє говорити про те, що
головною тенденцією в еволюції національного конституцій-
ного права у зарубіжних країнах була і залишається всезрос-
таюча демократизація, розширення сфери дії та кола
суб’єктів, які користуються захистом з боку конституційно-
правових норм та інститутів. Наприклад, не відразу найваж-
ливіші політичні права набули такі демографічні та соціальні
групи населення, як жінки, молодь, незаможні. Тільки в сере-
дині ХХ ст. виборче право дійсно стало загальним у переваж-
ній більшості держав світу. На сучасному етапі на перший
план висуваються проблеми, пов’язані з гарантією захисту та
реалізацією прав і свобод особи. Якщо до недавнього часу
основне призначення конституційного права вбачалося в ре-
гулюванні здійснення публічної влади, то віднині соціальне
призначення цієї галузі трактується інакше. Відповідно уточ-
нюється питання про предмет конституційного права.
§ 3. П РЕДМЕТ І МЕТОД КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Автономність і самостійність конституційного права у
правовій системі будь-якої країни зумовлюється передусім
його особливим предметом регулювання. Ще у дореволюцій-
ні часи у вітчизняній літературі, яка базувалась на вивченні
конституційного права західних країн, сфера регулювання га-
лузі обмежувалась традиціями, що склалися. Провідні держа-
вознавці визначали предмет конституційного права через по-
няття свободи, порядку (впорядкування), правової держави,
парламентаризму. Зокрема, М.І.Свєшников писав, що основ-
ний зміст конституційного права (він вживав термін держав-
не право) – це ?юридичні відносини, які визначають основні
засади, на яких грунтується порядок і свобода у даному полі-
тичному союзі?. 1 І далі він указував, що предмет державного
права – це держава, а право розглядає її з юридичної точки
зору, хоча не виключаються економічні, політичні і моральні
1 Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. – СПб,
1896. – С.112.
10
аспекти. Пізніше у наукових працях, підготовлених російсь-
кими вченими, до предмета регулювання державного права
віднесли питання прав особи. 1
У зарубіжних країнах окреслились два підходи до визна-
чення предмета конституційного права: традиційний і но-
вий. У першій половині ХХ ст. у розвинутих країнах Заходу
домінував традиційний підхід. Так, у Великобританії зміст
навчальних курсів із конституційного права зводився до ана-
лізу систем державних органів, їх взаємовідносин, правового
становища особи. 2 У США предмет конституційного права
складали гарантії ?забезпечення в суспільстві? фундамента-
льної свободи?, яка передбачає розмежування сфер індивіда і
меж дії державної влади. 3 Для французьких учених предмет
конституційного права – це, насамперед, політична влада. Зо-
крема, М.Прело писав: ?Діючі в нашій країні норми, що сто-
суються встановлення, передавання та здійснення політичної
влади, складають предмет нашого національного конститу-
ційного права?. 4
Але останнім часом окреслився новий і більш широкий
підхід щодо визначення предмета конституційного права. Ан-
глійські вчені Д. Дальтон, Р.Декстєр та інші відносять до ньо-
го вивчення головних функцій держави (законодавства,
управління та захисту держави від зовнішніх і внутрішніх во-
рогів). А у виданому в США ?Букварі з конституційного пра-
ва? закріплена теза про те, що конституційне право має спра-
ву з ?цінностями… суспільства?. Такі відомі французькі вче-
ні, як Б.Шантебу, К.Леклєрк, Б.Жанно, Ф.Ардан роблять ста-
вку на політичний режим, причому вони відносять до цього
поняття багатьох інститутів суспільства, зокрема політичні
партії, громадську думку, пропаганду, пресу, групи тиску то-
1 Див.: Гамбаров Ю.С. Свобода и ее гарантии. – СПБ, 1910.- С.19.
2 Див.: Стефанкин В.А. Основы конституционного права Англии. – М.,
1984. – С.8.
3 Див.: Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. –
М., 1987. – С.17.
4 Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С.23.
11
що. 1 Аналогічних поглядів дотримуються іспанські та італій-
ські вчені-конституціоналісти. Натомість для мусульмансь-
ких юристів предмет конституційного права пов’язаний, зок-
рема, з відносинами Аллаха й окремих мусульман, з відноси-
нами у мусульманській громаді (?умми?).
Повертаючись до питання про визначення предмета кон-
ституційного права у вітчизняній літературі, нам видається най-
більш сприйнятною позиція проф. В.М.Шаповала, який вказує,
що предметом конституційного права мають бути тільки ті від-
носини безпосередньо політичного характеру, які виникають у
процесі організації та здійснення влади у структурі зв’язків між
людиною, суспільством і державою (їх ще інколи називають
державно-політичними відносинами владарювання). Ці відно-
сини поділяються на три групи: 1) відносини, безпосередньо
пов’язані з економічною і політичною організацією суспільства;
2) ті, що виникають у процесі встановлення і функціонування
публічних, державних інститутів; 3) ті, що характеризують ос-
нови взаємозв’язків держави та особи. 2
Із аналізу текстів конституцій зарубіжних країн можна
зробити висновок, що національне конституційне право будь-
якої держави орієнтується на ці зв’язки і все повніше і точніше
відображає їх. Підкреслимо у цьому контексті, що для консти-
туційного права головним у цих відносинах є не економічні пи-
тання (це предмет політичної економії і конкретних економік),
не духовні відносини (зокрема, сфера релігієзнавства), не полі-
тичні комбінації партій, їх союзів (це справа політології), а ви-
значення способів і меж участі різних колективів (соціальних,
національних, громадських об’єднань та ін.), а також осіб у
державній владі, тиску на неї різних зацікавлених груп, боро-
тьба за державну владу мирними, конституційними метода-
ми. ?У цьому суть, вважає В.Є.Чиркін, - владних відносин, які
регулюються конституційним правом?. 3
Отже, конституційне право має свій особливий пред-
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С.21-23.
2 Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. – К.,
1997. – С.8-9.
3 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.,
1998. – С.19.
12
мет, яким виступають насамперед і переважно суспільно-
політичні відносини, які складаються в ході взаємодії індиві-
да, колективу або суспільства у цілому з державою, з публіч-
ною владою.
Конституційне право відрізняється від інших галузей
права і методом впливу на своїх суб’єктів. Ідеться про сукуп-
ність способів впливу норм галузі на поведінку людей, на регу-
льовані суспільні відносини.Завдяки їх застосуванню консти-
туційно-правові відносини впорядковуються, розвиваються.
На відміну від галузей приватного права, де використо-
вується, як правило, диспозитивний метод регулювання (сто-
ронам надається можливість вибору того чи іншого варіанту
поведінки), у конституційному праві домінує імперативний
(владний, наказовий) метод. Переважна більшість норм кон-
ституційного права, будучи пов’язаними з владними відноси-
нами, мають характер приписів, побудованих на заборонах,
зобов’язаннях і дозволеннях.
Передусім у конституційно-правовому регулюванні сус-
пільних відносин чи не найчастіше застосовується метод зо-
бов’язання. Наприклад, Основний закон ФРН у ч. 3 ст. 39 пок-
ладає на голову Бундестагу обов’язок скликати його ?на вимо-
гу третини членів Бундестагу, Федерального президента або
Федерального канцлера?. А ст. 85 Конституції Куби 1978р. мі-
стить припис: ?Усі органи і державні підприємства зобов'язані
сприяти депутатам у виконанні ними своїх обов'язків?.
Конституційному праву притаманний і метод дозволен-
ня, який застосовується у першу чергу при регулюванні ста-
тусу людини та громадянина, що само собою зрозуміло, але
також іноді при визначенні повноважень державних органів.
Наприклад, ч.1 ст. 44 Конституції Болгарії проголошує:
?Громадяни можуть вільно утворювати об’єднання?, ?Кабінет
може прийняти рішення про скликання надзвичайної сесії
Парламенту? (ст. 53 Конституції Японії).
У конституційно-правовому регулюванні нерідко засто-
совується і метод заборони. Так, у ч. 5 ст. 13 Конституції Ро-
сійської Федерації сказано: ?Забороняється створення і діяль-
ність громадських об’єднань, цілі та дії яких спрямовані на
насильницьку зміну основ конституційного ладу і порушення
цілісності Російської Федерації, підрив безпеки держави,
13
створення збройних формувань, розпалювання соціального,
расового, національного та релігійного розбрату?, ?Цензуру
заборонено? (ст. 38 Конституції Хорватії). Приписи у даному
випадку забороняють суб’єктам конституційного права здій-
снювати названі дії.
Водночас у конституційному праві, хоча і рідко, засто-
совується і диспозитивний метод регулювання суспільних
відносин. Наприклад, ст. 94 Конституції Італії 1947 р. устано-
влює, що кожна палата парламенту може висловити довіру
урядові або відмовити в ній шляхом поіменного голосування.
В останньому випадку президент республіки може відправи-
ти уряд у відставку або розпустити парламент із призначен-
ням дати нових виборів, тобто вирішення питання про колізії
парламенту та уряду віддається на розсуд виборців. Застосо-
вуючи названі методи регулювання, конституційне право за-
безпечує здійснення народовладдя, нормальне функціонуван-
ня інститутів державної влади, а також гарантує основні пра-
ва і свободи людини та громадянина.
§ 4. Д ЕФІНІЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Практично неможливо дати якесь узагальнене визначення
цьому поняттю через існування багатьох значень і нюансів, які
надаються цьому терміну різними народами і в різні історичні
епохи. Але у кожному конкретному випадку від визначення
цього поняття залежить концепція організації суспільства, регу-
лювання відносин між індивідами, між державою і приватними
особами. Тому про визначення поняття конституційного права
як галузі можна говорити тільки стосовно кожної окремої краї-
ни. З іншого боку, звернемо увагу на деякі існуючі точки зору з
цього питання, що представляють особливий науковий інтерес.
Так, англійські вчені-конституціоналісти Уейд і Філліпс
визначають конституційне право як ?сукупність норм права
(включаючи обов’язкові конституційні звичаї), які встановлю-
ють структуру головних органів управління та їх взаємовідно-
сини, а також визначають їхні функції?. 1 Приблизно з таких же
1 Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М., 1950. – С.4.
14
позицій визначає це поняття французький учений М.Прело,
який писав: ?Діючі в нашій країні правові норми стосовно вста-
новлення, передавання та здійснення політичної влади склада-
ють предмет нашого національного конституційного права, тоб-
то французького національного права.? 1 Нарешті румунський
проф. І.Мурару визначає конституційне право як галузь єдиного
права, що складається з юридичних норм, які регламентують
фундаментальні соціальні відносини, що з’являються у процесі
встановлення, підтримання та здійснення державної влади?. 2
Синтезуючи точки зору, висловлені в юридичній літера-
турі згаданих та інших зарубіжних країн, зауважимо, що кон-
ституційне право визначається як таке, що складається з
юридичних норм, які регламентують форму держави, органі-
зацію, функціонування та взаємовідносини між публічними
владами, обмеження публічних влад, політичну організацію
держави тощо. Наведені дефініції мають як спільні елементи,
так і певні специфічні особливості. У такому контексті варто
підкреслити, що наведені дефініції виключають з переліку
предмета конституційного регулювання такий важливий блок
відносин, яким є права і свободи людини і громадянина.
Уявляється, що конституційне право конкретної краї-
ни можна було би визначити як сукупність норм, які регулю-
ють фундаментальні відносини, що складаються в процесі
взаємодії індивіда, суспільства і держави, пов’язані із здійс-
ненням публічної влади, і які покликані забезпечити і гаран-
тувати реалізацію та захист основних прав і свобод людини,
а також легітимність цієї влади.
§ 5. С ИСТЕМА ГАЛУЗІ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Конституційне право як галузь національного права конк-
ретної країни – це складна система, що складається з різних
структурних частин, елементів, субсистем. Головними його
складовими є: принципи, норми та інститути, які характеризу-
ють внутрішню побудову галузі.
1 Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С.23.
2 Muraru I. Drept constitu?ional si institu?ii politice. – Bucure?ti, 1998. – P.16.
15
Принципи конституційного права – це загальні засади,
в яких знаходять правове відображення найбільш важливі
демократичні цінності людської цивілізації, відповідно до
яких будується вся система юридичних норм, а також здійс-
нюється конституційно-правове регулювання суспільних від-
носин. Загальні принципи утворюють нібито кістяк, каркас
цієї системи. Їх особливістю є те, що вони регулюють відпо-
відні суспільні відносини не безпосередньо, а через конкретні
конституційно-правові норми.
Зазначимо, що за останні роки була зроблена спроба
більш чіткого визначення поняття загальних принципів кон-
ституційного права. Зокрема, ?Договір про Європейський со-
юз? 1992 року містить спеціальну статтю ?F?, яка декларує в
якості основних принципів європейського права і свободи лю-
дини, які: по-перше, містяться в Європейській конвенції про за-
хист прав людини та основних свобод 1950 р.; по-друге, випли-
вають із конституційних традицій, загальних для держав-
членів, по-третє, виводяться із загальних принципів права. 1
Оскільки сфера дії цього правового акта розповсюджу-
ється сьогодні на 15 держав Європи, можна говорити про на-
явність певних принципів, притаманних конституційному
праву багатьох держав. Так, конституціями держав проголо-
шуються такі принципи: народного суверенітету (ст.1 Кон-
ституції Італії, ст. 3 Конституції Франції та ін.); народного
представництва (ст. 50 Конституції Нідерландів, § 2 Форми
правління Фінляндії, § 1 Форми правління Швеції та ін.); роз-
поділу влад (§ 3 Конституції Данії, §3 Форми правління Фін-
ляндії, ст. 20 Основного Закону ФРН та ін.); рівноправності
(ст. 3 Конституції Італії); невідчуженості прав (ст. 1 Основ-
ного закону ФРН та ін.) тощо. Також можна знайти принци-
пи, які мають чітку юридичну форму вираження та безпосе-
редньо застосовується у державній діяльності :незалежність
депутатів від виборців (ст.27 Конституції Франції), судового
захисту конституційних прав (ст.53 Конституції Іспанії), не-
відповідальності глави держави(ст.56 Конституції Іспанії, §
13 Конституції Данії).
1 Див.: Топорнин Б.Н. Европейское право. Учебник. – М., 1998. – С.161-
162.
16
Водночас у країнах, де в конституціях проголошені соці-
алістичні ідеї, можна знайти принципи, які суперечать демок-
ратичним цінностям: керівна роль марксистсько-ленінської
партії, соціалістичний інтернаціоналізм (ст.ст. 5, 12, 19 Кон-
ституції Куби). Вони є ніщо інше, як ідеологічними міфами,
які не можуть бути реалізованими ніякими юридичними або
політичними засобами. Наприклад, принцип керівної ролі од-
нієї партії підриває принципи народного суверенітету і на-
родного представництва і взагалі є несумісним ні з яким
принципом демократії.
Важливим елементом структури конституційного права
є його норми. Конституційно-правові норми – це встанов-
лені чи санкціоновані правила, які визначають поведінку уча-
сників конституційно-правових відносин.
У порівнянні з нормами інших галузей вони відрізня-
ються: а) своїм змістом, сферою регульованих суспільних від-
носин; б) джерелами, в яких вони містяться, оскільки най-
важливіші норми закріплені в Конституції, і в силу цього ма-
ють найвищу юридичну силу; в) установчим характером
своїх приписів, оскільки конституційно-правові норми, визна-
чають форми правових актів, порядок їх прийняття і опублі-
кування, компетенцію державних органів; г) особливостями
внутрішньої структури.
Чи не найважливішою специфічною якістю конституцій-
но-правових норм є те, що вони пов’язані з відносинами влада-
рювання, тому у переважній більшості своїй є нормами загаль-
норегулюючого характеру. До таких у першу чергу належать
норми-принципи (наприклад, ст. 10 Конституції Російської Фе-
дерації оповіщає: ?Державна влада в Російській Федерації здій-
снюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу й судо-
ву?); норми-поняття (ст. 2 Конституції Португалії має таке
формулювання: ?Португальська Республіка – демократична
правова держава, що заснована на народному суверенітеті, на
багатоманітності демократичних думок і демократичному по-
літичному плюралізмі, на повазі та на гарантіях здійснення ос-
новних прав і свобод, і які мають метою перетворення демок-
ратичних принципів у економічному, соціальному та культур-
ному житті та поглиблення демократії участі?); норми-завдання
(ч.2 ст. 3 Конституції Італії містить таке положення: ?Завдання
17
Республіки – усувати перепони економічного і соціального ха-
рактеру, які, фактично обмежуючи свободу і рівність громадян,
перешкоджають повному розвиткові людської особистості та
ефективній участі усіх трудящих у політичній, економічній і
соціальній організації країни?).
Конституційно-правові норми різняться від норм інших
галузей своєю внутрішньою структурою. Є норми, які мають
тільки диспозицію: ?Президент Республіки є регулятором
державного ладу (п. 1 ст. 30 Конституції Греції); є також но-
рми, що складаються з гіпотези і диспозиції: ?Якщо до дня
виборів Президента Республіки не будуть утворені всі облас-
ні ради, то у виборах беруть участь тільки члени обох палат?
( ч. ІІ ст. 139 Конституції Італії). В окремих випадках консти-
туційно-правові норми набувають класичної форми тобто
мають у своєму складі всі три елементи: гіпотезу, диспозицію
і санкцію.
За призначенням у механізмі правового регулювання но-
рми конституційного права поділяються на матеріальні
(?Парламент складається з Національної асамблеї і Сенату –
ст. 24 Конституції Франції; ?Риксдаг збирається на сесії що-
річно? - § 1 розділу IV Форми правління Швеції) та процесуа-
льні (?Вимога про народне голосування стосовно питання про
Основний закон або пропозиція про резолюцію недовіри по-
винні знаходитись на столі палати до початку другого засі-
дання після засідання, на якому була висунута вимога, і ви-
рішуватися не пізніше наступного засідання? - §2 розділу V
?Акта про Ригсдаг?).
За функціональною спрямованістю конституційно-
правові норми можна класифікувати як регулятивні й охорон-
ні. Переважають регулятивні норми, які безпосередньо спря-
мовані на регулювання суспільних відносин. Наприклад:
?Ініціатива щодо прийняття законів Скупщиною може вихо-
дити від Уряду, від окремих депутатів Скупщини, та не менш
ніж від п’яти тисяч виборців? (ст. 88 Конституції Словенії).
Охоронні конституційно-правові норми являють собою забо-
рони до будь-якої участі у релігійних актах і обрядах і до до-
тримання релігійних днів відпочинку? – встановлює ст. 20
Конституції Люксембургу).
Кожна конституційно-правова норма діє не ізольовано.
18
Для регулювання відповідної сфери суспільних відносин не-
обхідна їх сукупність. Єдність певної групи правових норм за
змістом дозволяє об’єднати їх у відповідні інститути. Кон-
ституційно-правові інститути являють собою певну систе-
му норм конституційного права, що регулюють однорідні і
взаємопов’язані суспільні відносини і які утворюють відносно
самостійну групу.
У вітчизняній літературі з конституційного права зару-
біжних країн виділяються три різновиди таких інститутів: а)
загальні; б) головні, що входять до складу загальних;
в) початкові, які містять декілька правових норм. 1
Загальні конституційно-правові інститути – це нормативні
формування, як правило, комплексного змісту. До них, напри-
клад, належить інститут засад організації та діяльності держав-
ного інституту кожного з вищих органів держави, основ органі-
зації місцевого управління (із певними застереженнями) самов-
рядування та деякі інші (залежно від змісту галузі конституцій-
ного права конкретної держави). До загальних конституційно-
правових інститутів слід віднести інститут конституційного ста-
тусу особи, який включає такі головні інститути як громадянст-
во, та основні права і свободи особи. До початкових конститу-
ційно-правових інститутів можна віднести інститут депутатсь-
кого запиту, інститут імпічменту та інші.
Постійний динамізм розвитку суспільних відносин є
об’єктивною основою зміни, удосконалення системи націо-
нального конституційного права будь-якої держави. У такій
значній за обсягом і складною за структурою галузі, яким є
конституційне право, поряд із названими компонентами
структури доцільно виділити і такий, як підгалузі права. Ро-
сійський вчений А.С.Піголкін, з позицією якого збігається й
наша, дає цьому компоненту таке визначення. Підгалузь
права – це цілісне за складом і предметом регулювання
утворення, яке регламентує особливу сферу відносин у ме-
жах більш широкого комплексу тієї чи іншої галузі права. 2
1 Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. – К.,
1997. – С.12.
2 Пиголкин А.С. Отрасль права //Российская юридическая энциклопедия. –
М., 1999. – С.674.
19
У межах конституційного права окремих зарубіжних країн
виділяють, наприклад, такі важливі підгалузі права, як парламе-
нтське право, муніципальне право, виборче право і виборчий
процес (Російська Федерація). На увагу заслуговує і пропозиція
німецьких учених-юристів Е.Бенди і Е. Кляйна, які говорять про
наявність підгалузі конституційно-процесуального права, під
якого вони розуміють ?усі правові норми, що регулюють прова-
дження конституційних судів і в конституційних судах, в яких
повинно вирішуватися матеріальні конституційні питання. 1
Нарешті, структуру галузі конституційного права зару-
біжних країн можна розглядати ще на одному рівні. Як і в бі-
льшості галузей права, і в конституційному праві потрібно
виділяти загальну й особливу частини. До загальної частини
доцільно відносити основи теорії конституції, конституційно-
правовий статус людини і громадянина, конституційно-
правовий статус політичних інститутів, форми правління, ор-
ганізація виборів і референдумів, статус законодавчих, вико-
навчих і судових органів, територіальну організацію публіч-
ної влади. Інакше кажучи, у загальній часині формулюються
нормативні приписи, основоположні для конкретних норм га-
лузі, які нібито ?обслуговують? їх і які розповсюджують
свою дію на усе коло відносин, що регулюються галуззю. За-
гальна частина містить і галузеві принципи права, визначає
предмет і завдання галузі, її обсяг. Вона покликана об’єднати,
цементувати зміст галузі.
Норми ж загальної частини розвиваються і конкретизу-
ються в особливій частині на прикладах із конституційного
права окремих зарубіжних країн. Саме така структура дозво-
ляє компактно викласти нормативний матеріал, виключити
повтори, полегшити тлумачення і застосування норм галузі.
§ 6. К ОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ ТА ЇХ СУБ ’ ЄКТИ
Суспільні відносини, врегульовані нормами конститу-
ційного права, стають за своєю формою конституційно-
правовими відносинами. Вони є своєрідними містками між
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В
4-х томах. Тома 1-2 – М., 1995. – С.9.
20
нормами конституційного права і фактичними суспільними
відносинами. Як і всім іншим правовідносинам, їм властиві
як загальні риси, так і специфіка. Відмінності від інших пра-
вовідносин пов’язані передусім з їхнім змістом і складом
суб’єктів. Конституційно-правові відносини характеризують-
ся також більшою, ніж в інших сферах різноманітністю.
За змістом конституційно-правові відносини можна по-
ділити на чотири групи.
1. Відносини, які виникають при закріпленні та захисті
засад суспільного і державного ладу, суспільного життя (від-
носини народовладдя та основні форми його здійснення, ста-
тус держави, суспільства, становище особи).
2. Відносини, які виникають при закріпленні та захисті
конституційно-правового статусу людини та громадянина
(рівноправність, громадянство, конституційні права і свободи
громадян, механізм їх дії).
3. Відносини, які виникають при закріпленні та захисті
форми держави (форма правління, форма державного устрою,
державний (політичний) режим.
4. Відносини, які виникають при закріпленні та захисті
організації та функціонування державної влади, а також міс-
цевого самоврядування (механізм розподілу влад, статус ор-
ганів державної влади і місцевого самоврядування).
Залежно від характеру взаємовідносин сторін у конститу-
ційно-правових відносинах їх можна поділити на такі, що ма-
ють загальний або конкретний характер. У конституційно-
правових відносинах загального характеру немає конкретних
суб’єктів, не визначені права й обов’язки сторін. Загальні кон-
ституційні правовідносини окреслюють контури державності,
суспільного ладу, статусу особи. Їх можна охарактеризувати як
рамкові правовідносини, у межах яких можливі суттєві відмін-
ності фактичної поведінки. Наприклад, задекларовані Консти-
туцією Словаччини якості Словацької Республіки як суверен-
ної, демократичної і правової держави (ст. 1 ) породжують за-
гальні конституційні правовідносини, в яких беруть участь як
мінімум усі державні органи і посадові особи, зобов’язані вести
себе так, щоб забезпечити вказані якості держави. Не визначе-
но, які права й обов’язки виникають у державних органів і по-
садових осіб, яка їхня відповідальність. Відповіді на ці запи-
21
тання повинні дати поточне законодавство і конкретні право-
відносини. Отже, загальні конституційні правовідносини - це
певні філософсько-політичні цінності, перенесені у право і реа-
льне життя. І хоча їх прямий регулятивний вплив на учасників
конкретних правовідносин незначний, та все ж вони визнача-
ють загальний вектор конституційно-правового розвитку.
До загальних конституційно-правових відносин частково
примикає правове становище. Тут також не визначені конкрет-
ні права й обов’язки учасників правовідносин. Але самі ці
суб’єкти визначені чітко. Прикладами правовідносин такого
виду є становище громадян, іноземців, осіб без громадянства у
будь-якій державі, становище суверенітету народу та ін. Те чи
інше правове становище справляє значний вплив на правове і
фактичне становище відповідного суб’єкта конституційного
права, будучи елементом його статусу. Зокрема, проголошений
у конституціях багатьох держав принцип розподілу влад поро-
джує правове становище, яке не можна не враховувати при ха-
рактеристиці статусу вищих органів державної влади.
Для виникнення конкретних конституційно-правових ві-
дносин, крім наявності конституційно-правової норми, необ-
хідно мати також певний юридичний факт, який спричиняє
дію цієї норми. Як і в інших галузях права, юридичними фа-
ктами є події або дії, що тягнуть за собою виникнення, змі-
нювання або припинення правовідносин. Розвиток правовід-
носин спонукається у більшості випадків цілою системою
юридичних фактів. Наприклад, виникнення правовідношення
щодо реалізації права обирати передують такі факти: досяг-
нення певного віку (звичайно, 18 р.), призначення дня вибо-
рів, утворення виборчих комісій, округів, дільниць, складання
списків виборців, участь у голосуванні тощо.
Крім указаних елементів, необхідні ще носії прав і
обов’язків, тобто суб’єкти конституційного права. Тільки за
цих умов і виникають правовідносини. Суб’єкт конститу-
ційного права – це особа, організація або інше утворення, за
якими законом визнається здатність бути носіями
суб’єктивних прав і юридичних обов’язків. Слід наголосити
на тому, що тільки закон може встановлювати і визнавати ту
особливу юридичну якість або властивість, яка дозволяє особі
або організації стати суб’єктом правовідносин. Ця якість або
22
властивість зветься правосуб’єктністю. Для того, щоб особа
мала право бути учасником правовідносин, вона обов’язково
повинна володіти крім правоздатності ще і дієздатністю, тоб-
то здатністю своїми діями набувати права і створювати для
себе юридичні обов’язки, а також нести відповідальність за
здійсненні правопорушення (т. зв. деліктоздатністю).
Суб’єкти конституційного права поділяються на дві групи:
а) фізичні особи; б) суспільні утворення. До першої групи
суб’єктів відносяться громадяни, іноземці, групи громадян, ви-
борці і депутати як особи за спеціальною правоздатністю та їх
групи ( в Італії та Словенії, наприклад, групи виборців є
суб’єктами права законодавчої ініціативи). Фізичні особи відріз-
няються за своїм статусом. Обсяг прав, наданих національним
конституційним правом, є різним і залежить від того чи знахо-
диться дана фізична особа у громадянстві цієї держави, є інозем-
цем або особою без громадянства. Відповідно, національне кон-
ституційне право кожної держави містить певну сукупність пра-
вових норм, які регулюють порядок набуття і втрати громадянст-
ва, його статус, правовий режим іноземців, правовий статус осіб
без громадянства. Вони визначають найбільш загальні сторони
правосуб’єктності індивідів, установлюючи їхні основні права й
обов’язки. Якщо політичні права, як правило, належать громадя-
нам (хоча і цей постулат конституційного права сьогодні підда-
ється перегляду в країнах Європейського Союзу), то особисті
права і свободи закріплюються за усіма особами незалежно від
відмінностей в їхньому правовому статусі.
З-поміж цієї групи суб’єктів особливий характер має кон-
ституційна правосуб’єктність депутатів, насамперед депутатів
парламентів. Їхня правосуб’єктність, звичайно, пов’язана з ком-
петенцією органа народного представництва. Депутати не є по-
садовими особами, і вони представляють націю і в якості її ре-
презентантів є органічною частиною представницького органу.
Окремі конституції наділяють члена парламенту спеціальною
правосуб’єктністю. Так, згідно зі ст. 69 Конституції Греції допо-
віді до парламенту ?подаються через відповідного депутата або
передаються голові?. Ст. 70 конституції Італії наділяє законодав-
чою ініціативою будь-якого члена палат. А з ч.1 ст. 77 Конститу-
ції Іспанії випливає, що петиції від демонстрації громадян прий-
маються через депутатів.
23
До другої групи суб’єктів конституційного права нале-
жить населення держави у цілому, органи держави (парла-
мент, глава держави, уряд та ін.), іноді їхні відокремлені час-
тини (наприклад, палати, комісії, партійні групи в парламен-
тах), окремі соціальні спільноти (територіальні колективи са-
моврядування та їх органи), громадські об’єднання (профспі-
лки, об’єднання осіб вільних професій), політичні партії, в
деяких державах – церква.
Чи не найважливішою специфічною особливістю націона-
льного конституційного права є те, що носієм прав і обов’язків
може виступити населення держави у цілому, тобто народ у фо-
рмі публічної організації в особі держави, а також народ безпосе-
редньо як населення країни, що вирішує багато питань її держав-
но-правового розвитку. Конституційне право переважної біль-
шості держав світу визнає джерелом влади тільки народ у ціло-
му, при цьому конституції нерідко підкреслюють, що ні жодна
особа, ні жодна частина народу не може присвоїти собі здійснен-
ня державної влади. Своє повновладдя народ здійснює за допо-
могою певних юридичних процедур: загального виборчого пра-
ва, референдуму, т.зв. народної ініціативи та ін. Щодо держави у
цілому як суб’єкта конституційного права, то вона є учасником
правовідносин, які безпосередньо виражають її суверенітет. Так,
держава у цілому є учасником конституційно-правових відносин
у сфері судочинства. З цим пов’язані, зокрема, процесуальні га-
рантії прав і свобод особи, реалізація яких забезпечується авто-
ритетом держави. У таких правовідносинах державні органи і
посадові особи виступають як представники держави в цілому.
Прикладом, коли держава у цілому є суб’єктом конституційного
права, є правовідносини, пов’язані з громадянством у зв’язку з
його набуттям і припиненням. У даному випадку відповідні дер-
жавні органи і посадові особи, здійснюючи свої повноваження,
виступають не як самостійні учасники правовідносин, а як пред-
ставники держави у цілому. Держава знаходиться в тих же умо-
вах, які передбачені нормами конституційного права для інших
учасників правовідносин, і тоді, коли йде мова про відносини
федеративної держави із суб’єктами федерації. Вона діє або че-
рез державні органи, або за допомогою референдуму.
Найбільш динамічними суб’єктами конституційного
права є державні органи. Як суб’єкти правовідносин вони на-
24
діляються певною компетенцією згідно з покладеними на них
завданнями (видання законів, контроль за діяльністю інших
органів, виконання законів тощо).
Нерідко конституційною правосуб’єктністю наділяються
групи депутатів. Наприклад, ст. 183 Конституції Португалії
закріплює за парламентськими групами такі права: а) брати
участь у роботі комісій Асамблеї; б) висловлюватися при
складанні порядку денного і звертання до пленарного засі-
дання для перегляду підготовленого порядку денного;
в) ініціювати шляхом надання інтерпеляції Урядові відкриття
двох дискусій на кожній парламентській сесії зі загальних або
галузевих політичних питань; г) вимагати у Постійній комісії
сприяння у скликанні Асамблеї; д) вимагати створення слід-
чих парламентських комісій; е) здійснювати законодавчу іні-
ціативу; є) вносити резолюцію про відхилення програми Уря-
ду; ж) вносити резолюцію недовіру Урядові; з) отримати ін-
формацію регулярно і безпосередньо від Уряду про прохо-
дження принципових питань, які являють суспільний інтерес.
У деяких країнах суб’єктами конституційного права ви-
ступають групи виборців, будучи наділеними правом т. зв.
народної законодавчої ініціативи.
У конституційно-правовій сфері діють суб’єкти права, які
властиві саме цій галузі правовідносин. Так, майже в усіх сучас-
них державах існують територіальні самоврядні колективи, які
мають у своєму розпорядженні власні виборні представницькі
органи, власні адміністративні органи, що утворюють у цілому
муніципальні влади. Ці територіальні самоврядні колективи во-
лодіють досить широким колом повноважень у сфері ведення
переважно місцевих справ. Вони реалізують свої права через свої
органи або безпосередньо за допомогою референдуму.
До числа суб’єктів конституційного права відносять також
і політичні партії, які відіграють винятково важливу роль у фо-
рмуванні та практичному функціонуванні деяких держав навіть
визначений їхній правовий статус (наприклад, ст. 4 Конституції
Франції). У конституціях деяких держав (ст. 39 Конституції Іта-
лії, ст. 28 Конституції Японії) визначається правосуб’єктність
профспілок. Зазначимо, що в деяких державах суб’єктом кон-
ституційного права є церква (Великобританія, Швеція).
Характерною особливістю конкретних конституційно-
25
правових відносин є те, що їхні суб’єкти - сторони нерівноправні.
У цих відносинах діє принцип владування підпорядкування. При
цьому один і той же суб’єкт конституційного права у різних від-
носинах може мати як владу, так і бути стороною підпорядкова-
ною. Так, внесення депутатом Державної Думи РФ до палати
проекту закону тягне за собою виникнення між ними конститу-
ційно-правових відносин, а прибуття виборця на виборчу діль-
ницю у день виборів породжує конституційно-правові відносини
між ним і дільничною виборчою комісією.
Конституційно-правові відносини утворюють основу пра-
вового регулювання у сфері політико-державного владарюван-
ня у суспільстві. Саме на рівні правового регулювання норми
конституційного права втілюються у суспільну практику.
§ 7. К ОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ :
ПОНЯТТЯ , СПОСОБИ І ФОРМИ
Конституційно-правове регулювання - це нормативно-
організаційний вплив на певні суспільні відносини з метою їх
упорядкування, захисту й розвитку. Воно здійснюється за до-
помогою певної системи правових засобів (конституційно-
правових норм, правовідносин та ін.), специфічного методу
правового регулювання, що забезпечують досягнення бажа-
них результатів.
Найчастіше конституційно-правове регулювання здійсню-
ється за допомогою субординації, тобто юридичного впливу на
основі владно-імперативних засад: зобов’язання і заборони.
Значно рідше зустрічаються в конституційному праві
метод координації, який полягає в тому, що суб’єктам нада-
ється право на власні активні дії, зумовлені необхідністю уз-
годження воль. Наприклад, ?протягом двадцяти днів із моме-
нту отримання будь-якого декрета Асамблеї Республіки для
промульгації його в якості закону або з моменту публікації
рішення Конституційного суду, в якому норми, що містяться
в цьому декреті, не визнаються неконституційними, Прези-
дент Республіки повинен промольгувати його або здійснити
своє право вето, грунтовно запропонувавши у своєму послан-
ні розглянути цей акт знову? (ст. 139 Конституції Португалії).
Водночас даний приклад указує спосіб вирішення конфлікту
26
між Президентом і Парламентом з приводу змісту закону.
Але головними засобами впливу конституційного права
на суспільні відносини були і залишаються: а) встановлення
правоздатності; б)визначення правового статусу; в) реалізація
прав і обов’язків за допомогою правовідносин.
Національне конституційне право будь-якої держави пе-
редовсім надає фізичним особам (індивідам) і суспільним
утворенням загальні права. Інакше кажучи, встановлює їхню
правоздатність і дієздатність, які, до речі, у даній галузі права
часто збігаються. Зміст правоздатності – це загальні права, які
визначають становище суб’єктів даного права у суспільстві.
Щодо конституційно-правової правоздатності фізичних
осіб, то вона визначається нормами конституцій. Її елемента-
ми є конституційні права і свободи (право обирати і бути об-
раним, свобода слова та ін.).
Конституційно-правова правоздатність державних орга-
нів – це, звичайно, їхні завдання і функції. Наприклад, Кон-
ституція Греції у такий спосіб визначає правоздатність глави
держави: ?Президент Республіки є регулятором державного
ладу…? (п.1 ст. 30); ?Президент Республіки очолює збройні
сили країни…? (ст. 45). Зауважимо, що правоздатність дер-
жавних органів і організацій є спеціальною для кожного їх-
нього виду, тобто визначається цілями і завданнями, для до-
сягнення яких ці органи або організації утворені.
Правовий статус ( від лат. Status – стан, становище)
суб’єктів конституційного права – це встановлене нормами
права становище учасників конституційно-правових відно-
син, сукупність їх прав і обов’язків.
З точки зору потреб та інтересів індивіда у практичному
плані правовий статус розуміється як система гарантованих
державою прав, свобод і обов’язків особи, які виступають в
якості суми юридичних можливостей, умов (а при нормаль-
ному розвиткові суспільства у цілому і правової дійсності,
зокрема, це в значній мірі реальні, наявні можливості та фак-
тичні умови) для задоволення тих чи інших домагань особи.
Характерною рисою правового статусу особи, в основі
якого лежать конституційні права, свободи й обов’язки гро-
мадян, є його відносна стабільність, незмінність. Адже саме
ця якість правового статусу дозволяє йому відігравати неаби-
27
яку роль особливо у тих випадках, коли в суспільстві відбу-
ваються негативні, репресивні процеси. Залишаючись не-
змінним і уособлюючи у собі певний рівень суспільного роз-
витку, правовий статус може перешкодити розвиткові нега-
тивних тенденцій у соціальному становищі людей, оскільки
встановлений ним мінімум соціально-економічних і політич-
них можливостей повинні бути забезпечені державою неза-
лежно від особливостей, які вона має на тому чи іншому етапі
своєї діяльності.
Що ж до прав і обов’язків, тобто повноважень держав-
них органів як частини їхнього правового статусу, то вони
визначаються конституціями та законами. Так, на додаток до
наведених вище положень ст. 30, 45 Конституції Греції, що
визначають правоздатність Президента Республіки, Основний
закон цієї держави встановлює такі його повноваження, як
призначення прем’єр-міністра і за його пропозицією інших
членів Уряду, скликання Парламенту та його розпуск за про-
позицією Уряду, промульгація законів і повернення їх до Па-
рламенту (право вето) та ін.
Отже, конституційне право встановлює специфічний
правовий стан – правосуб’єктність учасників певних суспіль-
них відносин і цим самим активно впливає на них.
Конституційно-правове регулювання завершується ак-
тами реалізації права. На стадії реалізації суб’єктивних прав
і юридичних обов’язків відбувається ?переведення? приписів
норм конституційного права у фактичному справжню поведі-
нку учасників суспільних відносин. У цьому зв’язку важли-
вим компонентом конституційно-правового регулювання є
акти застосування норм конституційного права. Під ними
звичайно розуміють владну діяльність органів держави, яка
виражається у виданні у межах їхньої компетенції актів інди-
відуального значення (наприклад, глава держави видає акт
про надання особі громадянства). Застосування права конкре-
тизує владні приписи окремих норм конституційного права.
При цьому треба брати до уваги, що реалізація норм консти-
туційного права виражається не тільки в актах його застосу-
вання, але і в його дотриманні, виконанні, використанні, які
можуть і не мати владного характеру.
Нарешті доцільно зауважити, що механізм конституцій-
28
но-правового регулювання діє у будь-якій державі не ізольо-
вано, а в сукупності з іншими елементами правового регулю-
вання: правосвідомістю, правовою психологією, правовою
культурою.
§ 8. Ф ОРМИ ( ДЖЕРЕЛА ) КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
У реальному житті норми будь-якої галузі права, вклю-
чаючи конституційне, повинні мати зовнішній вираз. Вітчиз-
няна і зарубіжна юридична література цей ?зовнішній вираз
права? в одних випадках називають формою або формами
права, в інших – джерелами, а в третіх – їх іменують одноча-
сно і формами, і джерелами права.
Визначаючи своє ставлення, автор у даному навчально-
му посібнику буде розглядати поняття форма права як сино-
нім поняття джерела права. При цьому слід звернути увагу
на такі моменти. По-перше, ще Г.Ф.Шершеневич, визнаючи
той факт, що ?різні форми?, в яких виражається право, з дав-
ніх-давен мали назву ?джерел права? , але вважав останній
термін ?малопридатним, зважаючи на його багатоздатність?,
а тому пропонував замінити іншим виразом ?форма права?,
під яким розумів різні види права, які відрізнялися за спосо-
бом вироблення змісту норм?. 1 По-друге, поняття форма міс-
тить понад 20 різних смислових значень і відтінків, які став-
лять під сумнів використання терміну форма права замість
терміна джерело права.
З урахуванням сказаного, а також виходячи з того, що фор-
му права (закон, декрет, указ тощо) також можна розглядати в
якості юридичного джерела права, найбільш логічним і доці-
льним є, на наш погляд, їх використання як синонімів, як іденти-
чних термінів і понять. Як зазначає відомий російський теоретик
права М.М. Марченко, саме в цьому ?юридичному розумінні?
Римський історик Тіт Лівій, а також і римський політичний діяч
М.Т. Ціцерон називали закони XII таблиць ?джерелами усього публічного і приватного права?.
1 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. – Вып. 2. – М., 1911. – С.368, 369.
29
форма права і джерело права застосовуються державознавцями і
правознавцями, як тотожні поняття (курсив наш – А.Г.) у всіх
випадках, коли вони розглядаються у вигляді ?способу виразу
державної волі?, ?способа встановлення правових приписів? або
?способу, яким правилові поведінки надається державною вла-
дою загальнообов’язкову силу?. 1
Можна запропонувати таку дефініцію. Форми (джерела)
конституційного права будь-якої держави – це засоби виразу
правил поведінки учасників конституційно-правових відносин і
надання їм обов’язкової сили.З нашої точки зору, таке визна-
чення даного терміна дозволяє полегшити завдання визначення
форм (джерел) конституційного права тих норм цієї галузі, що
не мають безпосередньої сили правових норм (наприклад, кон-
ституційні звичаї, доктрини, традиції – у мусульманських краї-
нах тощо).
На основі аналізу юридичної літератури і державно-
правового життя різних країн світу ми пропонуємо таку класифі-
кацію форм (джерел) конституційного права зарубіжних країн.
Перша група – нормативно-правові акти. Це основна і
найбільш досконала форма сучасного конституційного права.
Порівняно з іншими формами (джерелами) ця група має до-
сить велику питому вагу і водночас є свідченням підвищення
ролі держави в регулюванні конституційно-правових відно-
син. Крім того, невпинному зростанню їхньої кількості ?до-
помагають? такі якості, як здатність швидко реагувати на
зміни у суспільному розвитку, чіткість і допустимість викла-
ду приписів, документально-письмова форма закріплення
правових норм, яка дозволяє безпосередньо й оперативно
ознайомити з їх змістом суб’єктів конституційно-правових
відносин. Нормативно-правові акти конституційного права
прийнято поділяти на закони, нормативні акти виконавчої
влади, нормативні акти органів конституційного контролю
(нагляду), парламентські регламенти, акти органів місцевого
самоврядування.
Закони, як правило, приймаються парламентами, інко-
1 Див.: Марченко М.Н. Теория государства и права. – Учебник. – М., 1996.
– С. 286-287.
30
ли – іншими вищими органами влади ( монархами в абсолют-
них монархіях; вузькими постійно діючими колегіальними
органами в деяких соціалістичних країнах – у КНР, напри-
клад, Постійним Комітетом Всекитайських зборів Народних
Представників; народом на референдумах – у Швейцарії). За
ступенем важливості і характером регульованих суспільних
відносин закони поділяються на такі різновиди.
Перший різновид - конституція. Конституція у будь-
якій державі – це основний закон, який має особливу форму,
зміст, це основне джерело конституційного права і в силу
цього заслуговує окремого вивчення.
Другий різновид – конституційні закони. Як джерело
права вони мають різне значення у різних країнах. Насампе-
ред, під конституційними розуміють ті закони, які вносять
зміни до тексту конституції або суттєво доповнюють його,
змінюють якісь усталені відносини. Класичним прикладом
цих конституційних законів є т.зв. ?поправки? до Конституції
США. Їх, як відомо, 27, і кожна з них – це суттєве доповнення
тексту американської конституції, суспільних відносин, урегу-
льованих нею, або закріплення необхідних змін у сфері особ-
ливо важливих суспільних відносин (наприклад, права і сво-
боди громадян, закріплені у перших десяти доповненнях, які
отримали назву ?Білль про права?). У деяких країнах консти-
туційними законами офіційно називають складові частини
конституції, які не являють собою єдиний нормативний акт
вищої юридичної сили, а становлять певну сукупність таких
актів (наприклад, в Австрії – це Конституційний закон 1920 р.,
а також Конституційний закон про нейтралітет 1955 р. та деякі
акти, прийняті у попередні роки). В Італії же конституційними
визнаються закони, що змінюють саму конституцію, ухвалю-
ють статути областей спеціальної автономії або змінюють те-
риторію областей, регулюють діяльність конституційного суду
і ті, які розширюють коло суб’єктів законодавчої ініціативи.
Третій різновид – т. зв. органічні закони. Це особливе
джерело конституційного права, яке має низку специфічних
рис. Передусім, прийняття органічних законів прямо перед-
бачено в конституції на основі т. зв. бланкетних норм остан-
ньої. Такі норми лише визначають коло питань, що мають бу-
ти врегульовані органічними законами. Ні відміну від кон-
31
ституційних законів, суть органічних законів полягає у тому,
що вони доповнюють конституцію, не змінюючи її основних
принципів. Так, ст. 63 Конституції Франції встановлює: ?Ор-
ганічний закон визначає порядок організації та функціону-
вання Конституційної ради та її процедуру?. Цікаво, що в
Конституції цієї країни ще 12 статей передбачають прийняття
органічних законів із питань, віднесених до сфери організації
та діяльності виконавчої і судової влади. Ще конкретнішими
виглядають відповідні положення Конституції Іспанії. Так, у
ст. 81 сказано, що ?органічні закони – це закони, які стосу-
ються основних прав і свобод, схвалюють статути про авто-
номію, встановлюють порядок загальних виборів, а також
інші спеціально передбаченні Конституцією закони?. Органі-
чні закони є характерними для конституційного права ще та-
ких держав, як Грузія, Естонія, Іспанія, Молдова, Португалія,
США та інших.
Четвертий різновид – звичайні закони. Вони регулю-
ють окремі питання державного або суспільного життя. Від
інших звичайних законів закони, віднесені до форм (джерел)
конституційного права, відрізняються лише своїм предметом.
До числа таких законів можна віднести, наприклад, закон
ФРН 1965 р. про порядок зміни території земель, або закон
Франції про надання виборчого права громадянам, які досяг-
ли 18 р. (1974 р.).
П’ятий різновид – нормативні акти, які мають силу за-
кону. Іноді ці акти називають делегованим законодавством.
Формально вони не іменуються законами, а завжди мають
якусь особливу назву, за якою їх можна відрізняти від інших
актів (наприклад, у Франції – це ордонанси; у Великобрита-
нії – накази королеви у Таємній раді; на Кубі—декрети-
закони Державної ради; у В’єтнамі – частина указів Держав-
ної ради; в Іспанії – законодавчі декрети і декрети-закони
Уряду тощо). Частенько вони підлягають наступному затвер-
дженню парламентом і є джерелами конституційного права,
якщо містять відповідні норми. Будучи актами виконавчої
влади, вони водночас регулюють дуже важливі питання, які
відносяться, як правило, до сфери законодавчого регулюван-
ня. Прикладом можуть служити Указ президента Індії про
націоналізацію ряду банків або акт уряду Нігерії, що скасував
32
федеративний устрій держави (1966 р.), а потім той же орган
(уряд) відновив і реорганізував федерацію (1970-1976 рр.)
Друга група – судові прецеденти тобто рішення автори-
тетних судів (вищих судових органів у конкретних справах,
обов’язкові при вирішенні аналогічних справ у подальшому
для цих же судів (судових органів, нижчих або рівних за ран-
гом судових установ. Судові прецеденти у якості форми
(джерела) конституційного права є найбільш характерними
для Великобританії, США, Австралії, Канади, Північної Ірла-
ндії, Нової Зеландії, а також 36 колишніх колоній Британсь-
кої імперії – нині членів Співдружності).
Стосовно конституційно-правових положень, установле-
них судовими прецедентами, то у більшості своїй правові но-
рми визначають правове становище громадян і громадських
об’єднань, а також взаємовідносин між органами держави.
Так, у Великобританії немає законодавчого закріплення права
на проведення мітингів, походів і демонстрацій. Але ще на
початку ХІХ ст. рішенням одного із судів із конкретної спра-
ви послужили нормою для закріплення такого права.
Судові ж прецеденти мають своїми джерелами: а) власне
загальне право (common law) – сукупність усіх діючих судо-
вих прецедентів, починаючи із ХІV ст., тобто з норм і звичаїв,
які отримали судове визнання; б) тлумачення норм статутно-
го права, при цьому завдання судді теоретично обмежується
з’ясуванням змісту норми закону. В юридичній літературі у
цьому зв’язку слушно підкреслюється думка, що судді за до-
помогою тлумачення створюють нові норми права. В США та
Індії, наприклад, особливе значення мають рішення Верхов-
них судів щодо тлумачення конституції. Але у значній кіль-
кості країн загальні суди не мають права давати будь-які
обов’язкове тлумачення конституції або законів. Тому фор-
мами (джерелами) конституційного права можуть бути тільки
рішення спеціальних, конституційних судів чи органів, які
виконують функції конституційного суду.
Третя група джерел – конституційні звичаї (інші назви
цього джерела – конституційні угоди або конвенційні норми) –
це правила і приписи, які регулюють поведінку основних
суб’єктів конституційного права, що не мають офіційної писа-
ної форми, але протягом тривалого часу застосовані та мовча-
33
зно санкціоновані державою. А.Дайсі, який перший увів в обіг
цей термін, писав: ?Конституційні звичаї – це правила, які визна-
чають спосіб, яким належить здійснювати дискреційні повнова-
ження корони (або міністрів як слуг корони). За його словами
призначенням конституційних звичаїв було ?гарантувати остато-
чне верховенство виборців у якості справжнього політичного су-
верена держави?. 1 Так, багато положень британської конституції
існують і дотепер завдяки т.зв. ?конституційним угодам?: ?Ко-
роль повинен погодитись із біллем, який пройшов через обидві
палати Парламенту?, ?Лідер партії більшості – Прем’єр-міністр?,
?Палаті лордів не належить ініціатива фінансових біллів? та ін.
Отже, конституційні звичаї зобов’язані своїм існуванням потребі
у нормах, які доповнюють правову основу конституції.
Четверта група форм (джерел) – міжнародні та внут-
рішньодержавні договори, тобто угоди суб’єктів конститу-
ційного права. Міжнародні договори служать джерелами кон-
ституційного права тільки у випадках, коли регулюють кон-
ституційні проблеми і передбачено їх безпосереднє застосу-
вання. Так, у Конституції Австрії є спеціальний підрозділ ?Б.
Європейський Союз?, який містить норми (ст. 23а, 23 б, 23в,
23г, 23д, 23е), що визначають порядок проведення виборів до
Європарламенту, правовий статус депутатів від Австрії,
участь країни у керівних органах Європейського Союзу,
обов’язки уповноваженого члена Федерального уряду, в цій
інституції, участь країни у спільній зовнішній політиці та по-
літиці щодо забезпечення безпеки Євросоюзу відповідно до
Розділу V Договору про Європейський Союз.
Така тенденція характерна і для інших країн. У Консти-
туції Ірландії, наприклад, відповідна ст. 29, що має назву
?міжнародні відносини?, у Конституції Іспанії цій проблемі
присвячені ст. 93-96 (?Про міжнародні договори?) та ін.
Щодо внутрішньодержавних договорів, то вони є джере-
лами конституційного права тільки у тому випадку, якщо ре-
гулюють конституційні проблеми, коли на це суб’єкти упов-
новажені їх укладати. Прикладом можуть бути договори, які
укладаються територіальними спільнотами між собою або із
центральною владою (ст. 14 ч. 2 Конституції Іспанії).
1 Цит. за: Уэйд и Филлипс. Указана праця. – С.75.
34
П’ята група форм (джерел) – т.зв. доктринальні джере-
ла, тобто доктрини відомих учених-юристів. З цього приводу
сучасний французький правознавець Р.Давид заявляє:
?…Доктрина в наші дні, також як і у минулому, складає дуже
важливе і досить життєве джерело права?. 1 Мова, звичайно, йде
про витяги із праць учених, які використовуються у тих випад-
ках, коли не вистачає норм права, існує якась правова прогали-
на. Так, у судах Великобританії для посилення аргументації ви-
користовуються праці англійських державознавців У.Блекстона,
А.Дайсі, В.Беджгота та ін. Американці у деяких випадках вико-
ристовують праці т.зв. ?батьків-засновників?, авторів Конститу-
ції США Дж.Медисона, Т.Джефферсона, А.Гамільтона, Д.Джея.
Шоста група форм (джерел) – парламентські регламенти
(статути),які містять норми, що визначають порядок діяльнос-
ті палат та їх внутрішню структуру. Як правило, вони мають ви-
гляд єдиного акта, що вводиться рішенням самої палати і не пот-
ребує промульгації. Нерідко таке ж значення мають парламент-
ські прецеденти – поведінка у конкретних ситуаціях, яка вважа-
ється обов’язковою на випадок повторення таких ситуацій.
Сьома група форм (джерел) – рішення органів конститу-
ційної юстиції(Конституційної ради - у Франції, конституцій-
них судів - в Італії, ФРН, Болгарії, Угорщині, конституційних
трибуналів - у Польщі, Іспанії, Верховних судів - у США, Япо-
нії, Індії тощо). Звичайно, нормативно-правовий характер мають
такі рішення цих органів, які містять конституційно-правові но-
рми – про конституційність законів,про компетенцію державних
органів, про тлумачення конституції та ін.
Восьма група форм (джерел) – нормативно-правові
акти виконавчої влади, до яких відносяться нормативні акти
глав держав (укази, декрети, накази тощо) і нормативні акти
урядів, а іноді і відомств (ордонанси, декрети, постанови то-
що). Зрозуміло, що вказані акти служать джерелами консти-
туційного права тільки в тій частині, в якій містять його нор-
ми. Між ними існує певна субординація. Найбільш широку
сферу дії мають, безперечно, нормативні акти глав держав.
Дев’ята група форм (джерел) – рішення органів місцево-
1 Давид Р.Е. Основные правовые системы современности. – М., 1988. –
С.173.
35
го самоврядування (наприклад, місцеві статути, регламенти) –
є джерелами конституційного права, коли регулюють суспіль-
ні відносини, пов’язані із здійсненням публічної влади.
Десята група форм (джерел) – це звід релігійних правил.
Названі норми є специфічним джерелом конституційного права
в окремих країнах. Наприклад, у конституціях Єгипту 1971 р.,
Сирії 1971 р., Пакистана 1973 р., Ірану 1979 р. шаріат, тобто
норми, які містяться в Корані, проголошуються джерелами за-
конодавства, включаючи і конституційне. При цьому юридична
сила цих норм переважає навіть силу конституційних норм.
Одинадцята група форм (джерел) – політичні декларації
і спільні постанови політичного керівництва правлячих партій
та вищих органів державної влади. У наш час такі акти харак-
терні для ряду країн, що розвиваються (наприклад, для країн
Африки), для КНР, КНДР, Куби. Так, у Лівії прийнята на сесії
Загального народного конгресу у березні 1990 р. ?Хартія рево-
люційної законності? проголошує, що джерелом законності на-
родних зборів і народних комітетів – ?революційна законність
лідера лівійської революції М.Каддафі, притаманне йому одно-
му і яка є набутим правом, що не відбирається?. Директиви лі-
дера обов’язкові для виконання.
36
Розділ ІІ
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ЯК НАУКА І
НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА У ЗАРУБІЖНИХ
КРАЇНАХ
§ 1. П РЕДМЕТ НАУКИ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
Наука зарубіжного конституційного права, будучи складо-
вою частиною загальної науки конституційного права певної
країни, має своїм головним змістом вивчення досвіду інших
держав із метою як виявлення загальних тенденцій і закономір-
ностей розвитку конституційного права у сучасному світі, так і
використання вдалих конституційно-правових рішень, знайде-
них у цих країнах, аби запобігти допущення помилок.
Наука конституційного права, як найчастіше її визна-
чають, - це відображення норм конституційного права, а та-
кож врегульованих ними відносин у працях учених (моногра-
фіях, наукових статтях, коментарях до конституцій, законів
тощо). Предметом вивчення цієї науки у будь-якій державі є:
по-перше, зміст галузі конституційного права, її окремих ін-
ститутів і норм, на основі чого визначаються закономірності
розвитку самої галузі; по-друге, практика реалізації консти-
туційно-правових норм та інститутів, що дає змогу сфор-
мулювати обгрунтовані рекомендації законодавцю і правоза-
стосувачеві щодо вдосконалення і застосування тих чи інших
правових приписів, а окремим посадовим особам – рекомен-
дації до їх застосування; по-третє, теорії і погляди, розроблені
дослідниками конституційного права,тобто сама наука кон-
ституційного права у власному розумінні цього слова. Отже,
предмет науки конституційного права становить не тільки
нормативний матеріал, а й державна практика (конституційне
право в дії), власний шлях розвитку.
Важливе значення має з’ясування співвідношення науки
і галузі конституційного права. Наука конституційного права
хоча і базується на однойменній галузі, але відрізняється від
37
останньої своєю системою, яка збігається з системою галузі
лише в цілому і в головному. Так, у системі науки є розділи,
яких немає і не може бути в системі галузі, зокрема поняття
конституційного права, його предмет, суб’єкти тощо. Ці та
інші питання органічно не входять до змісту конституційного
права як галузі, однак без них практично не існує сама наука
конституційного права.
Водночас це не виключає тісного взаємозв'язку між галу-
ззю і наукою, який на практиці виявляється в тому, що розви-
ток науки, як правило, супроводжує еволюцію галузі. З одного
боку, як показують спостереження, потреби суспільного і
державно-політичного життя спонукають до пошуку в сфері
конституційно-правового регулювання, стимулюють розвиток
науки. А з іншого, наука не тільки коментує характер і зміст
такого регулювання, але й визначає напрямки його розвитку:
чимало ідей, концепцій, доктрин спочатку були сформульова-
ні в теорії і тільки згодом реалізовані на практиці.
Інакше кажучи, наука конституційного права – це не
тільки сучасне, це ще і минуле, і навіть майбутнє. Так, наука
конституційного права вивчає історію створення норм, істо-
рію дії норм, які у даний час, можливо, вже не діють і були
скасовані. Ця історія завжди є частиною науки. Загальновідо-
мо також, що наука завжди дає рекомендації на майбутнє. Ці
рекомендації, що висловлюються вченими у своїх наукових
працях, іноді враховуються, найчастіше не враховуються, але
так чи інакше впливають на діюче право, оскільки рекомен-
дації можуть бути враховані опосередковано. І в цьому плані
конституційно-правова наука завжди має не тільки теоретич-
ний сенс, але й певне практичне значення.
Наука зарубіжного конституційного права є складовою
частиною загальної конституційно-правової науки відповід-
ної країни. Вона вивчає досвід інших країн з метою виявлен-
ня як загальних тенденцій і закономірностей розвитку кон-
ституційного права в сучасному світі, так і в цілях викорис-
тання відповідним чином найбільш вдалих конституційно-
правових рішень, виявлених у цих країнах, або запобігання
допущених там помилок.
У розпорядженні дослідників-конституціоналістів є досить
значний методологічний інструментарій. Подібно до інших юри-
38
дичних наук, у конституційному правознавстві досить широко
використовується метод формально-логічного аналізу, об'єк-
тивно необхідний для з’ясування змісту досліджуваного норма-
тивного матеріалу. Часто застосовується історичний метод,
який передбачає виявлення історичних обставин, що зумовили
конституційно-правові явища, які вивчаються. Наука конститу-
ційного права не може обійтися без застосування статистично-
го і методу соціологічних досліджень, коли мова йде про встано-
влення соціальної ефективності конституційно-правових рішень.
Для аналізу конституційних процесів наука дедалі шир-
ше використовує системний і структурно-функціональний
методи. Зокрема, системний метод дає змогу розглядати сам
предмет конституційного права як цілісну взаємопов’язану
систему. На основі системного аналізу є можливість виявити
роль кожного правового інституту не тільки в системі кон-
ституційного права, а в цілому в правовій системі держави,
так само висвітлити основоположну роль конституційних за-
сад для нормативного регулювання суспільних відносин.
Глибокому вивченню змісту галузі конституційного пра-
ва та її конкретних інститутів значно сприяє використання
структурно-функціонального методу. Відповідна характери-
стика органів державної влади розкриває не лише конститу-
ційні повноваження, а й зміст їх владної діяльності, їхні реа-
льні функції. Тільки за допомогою цього методу можна
з’ясувати фактичне співвідношення органів законодавчої і
виконавчої влади у певній країні, справжню компетенцію
уряду тощо. Інакше кажучи, структурно-функціональний ме-
тод допомагає визначити, наскільки теорія тієї чи іншої кон-
ституційної системи відповідає її практиці.
За умов необхідності вивчення відповідних галузей великої
кількості країн універсального значення набуває порівняльно-
правовий (компаративний) метод аналізу конституційних про-
блем. На практиці він виявляється у порівняльному аналізі від-
повідних конституційних норм та інститутів. Його вміле викори-
стання створює сприятливі можливості як для глибокого і всебі-
чного дослідження галузей конституційного права окремих кра-
їн, так і для визначення загальних закономірностей розвитку тео-
рії і практики зарубіжного конституціоналізму. З іншого боку,
цей метод є важливим інструментом виявлення та використання
39
позитивного досвіду, накопиченого в конституційно-правовій
сфері окремих країн. Зокрема, для України використання зарубі-
жного досвіду дає змогу втілювати у конституційну практику
перевірену досвідом століть систему парламентаризму і, передо-
всім, побудови діяльності парламенту на професійних засадах,
теорію і практику закріплення принципів розподілу влад, полі-
тичного, економічного та ідеологічного плюралізму, досвід оп-
тимального регулювання конституційно-правового статусу гро-
мадян тощо. Усе це враховуються у законотворчому процесі при
виробленні стратегії державотворення. Водночас, незважаючи на
розширення застосування порівняльно-правового методу дослі-
дження, його можливості далеко не вичерпані. Звичайно, згадані
вище методи становлять методологічну основу науки конститу-
ційного права, адже саме вони характеризують цю науку, хоча
вона і не обмежується ними.
§ 2. Н АУКА КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Конституційно-правова наука відгалузилась від філософії,
соціології та інших наук тільки у першій половині ХІХ ст., тоб-
то значно пізніше від інших юридичних наук (цивільного, кри-
мінального, процесуального права). Вона об’єктивно стала мо-
жливою і необхідною лише тоді, коли правове регулювання
форм і способів здійснення влади у державі досягло певного рі-
вня розвитку, зокрема, коли склалась більш-менш розгорнута
система правових норм, які регулювали цю сферу відносин. Як
образно висловився дореволюційний російський державо-
знавець В.М.Гессен ?… до того часу, доки монарх може сказати
про себе ?держава – це я?, науці державного права немає і не
може бути місця?. 1
Наука конституційного права не знайшла у попередньо-
му розвитку юридичної науки будь-якої значної вихідної
опори. У неї був інший плацдарм. Це політична філософія
ХVІІІ століття і в першу чергу праці таких її представників,
1 Гессен В.М. Очерки истории науки государственного права //Известия С-
Петербургского Полтихнического института. Т. ХVI, 1911. – С.206.
40
як Ш.Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локк, Д. Дідро та
Т.Джефферсон. Саме у працях цих мислителів були сформу-
лювати теорії та концепції народного суверенітету, розподілу
влад, природних і невідчужених прав людини, парламентари-
зму, верховенства конституції, що дозволило створити розго-
рнуту конституційно-правову доктрину, яка стала не тільки
самостійною, але й провідною галуззю юриспруденції.
Безспірно, що становлення зарубіжного конституційного
права у великій мірі визначалась її практико-прикладною функці-
єю: викладом і систематизацією норм права, виробленням нових
юридичних понять, конструкцій, технологій (наприклад, вибор-
чих систем, законодавчої техніки, законодавчої процедури та ін.).
У період антифеодальних революцій почали формуватися і
новий державний лад і конституційне право, яке його сформу-
лювало, надавши юридичну форму виробленим теоретиками
демократичним ідеям. Учені-юристи чи не найбільшу увагу
приділяли коментуванню нових конституційно-правових норм
та інститутів. Прикладом можуть служити праці відомого анг-
лійського юриста У.Блекстона, який наприкінці ХVІІІ ст. видав
?Коментарі до англійських законів? у чотирьох томах. У цей пе-
ріод фактично і зароджується наука конституційного права.
Як зазначається в літературі, на першому етапі розвитку
науки конституційного права (остання чверть ХІХ ст. і початок
ХХ ст.) у ній панував напрям, який отримав назву ?юридична
школа?. Її називають також ?класичною?, оскільки цей період
розквіту вказаної науки позначений діяльністю таких славетних
імен, як Г.Єллинек, А.Есмен, А.Дайсі, В.Орландо, Ф.Ф.Кокош-
кін, М.М.Коркунов та інших. Вони розробили основні поняття і
категорії конституційного права, створили значущі юридичні
конструкції, виявивши при цьому оригінальність думок. Вису-
нуті в їх працях ідеї до цього часу або відтворюються в модерні-
зованих творах у сучасних концепціях, або використовуються
як відправні точки для подальших модифікацій. 1
Отже, своє головне завдання її представники вбачали у ро-
зробці основоположних принципів, норм, категорій державного
(конституційного) права, систематизації його норм, що безпере-
1 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Критические
очерки. Кн.1 – М., 1987. – С.10.
41
чно, було особливо важливим у становленні цієї науки. Для об-
грунтування даного наукового підходу використовувалась ме-
тодологія юридичного позитивізму – свідоме обмеження пред-
мета юридичної науки тільки правовою формою суспільних
явищ. Знаний російський правознавець Ф.Ф.Кокошкін у цьому
зв’язку підкреслював, що наука державного права вивчає не су-
купність усіх явищ, пов’язаних із державою, а лише ?той право-
вий зв’язок, який з’єднує людей у такий союз, вона вивчає дер-
жавне життя лише остільки, оскільки вона визначається норма-
ми права. Вивчаючи явища державного життя тільки з одного
боку, юридична наука не намагається дати цим явищам повної,
всебічної, вичерпної характеристики, але намагається тільки
з’ясувати їхню правову сутність, їх юридичну природу?. 1
Центральною тезою в юридичній школі державного (консти-
туційного) права стала концепція держави-суб’єкта права, тобто
держави – юридичної особи або корпорації. Із поняття держави як
суб’єкта права або юридичної особи виводиться статус органів
держави, характер їх взаємовідносин, а також взаємовідносин між
державою і підданими (громадянами). Із такого розуміння поняття
держави робилися такі висновки: держава, будучи юридичною
особою, може діяти тільки через свої органи; останні не є юридич-
ними особами, носіями власних прав і обов’язків, тому їх взаємо-
відносини мають юридичний характер лише в тому розумінні, що
вони регулюються правом. Але це не взаємовідносини самостій-
них юридичних осіб. На таких же засадах будується й теорія пред-
ставництва, згідно з якою представники (виборні особи) не
пов’язані будь-якими юридичними обов’язками стосовно своїх ви-
борців, адже вони також утворюють один із органів держави. Чи не
найважливішим висновком теорії є ствердження про належність
суверенітету самій державі (теорія державного суверенітету), а не
нації, органу, особі або народові. 2
Розвиток науки конституційного права у ХХ ст. можна
умовно поділити на два періоди, межею між якими є Друга сві-
това війна. На початку ХХ ст. прихильники нових орієнтацій
1 Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. – Изд. 2-е. –
М., 1912. – С.166.
2 Див.: Современное буржуазное государственное право. Критические оче-
42
отримали узагальнену назву юридично-соціологічного напрямку
(Л.Дюгі, М.Оріу, Л.Гумплович, Р.Сменд та ін.). Один із провід-
них представників соціологічного напрямку – французький дер-
жавознавець Л.Дюгі відкидав класичну школу за її індивідуаліс-
тичний підхід, за те, що вона бачить окрему людину, але не ба-
чить ?соціальної солідарності?, яка і повинна визначати держав-
но-правові відносини та інститути. Л.Дюгі проголосив ?соціаль-
ну солідарність? вищим принципом суспільної та державної ор-
ганізації. У зв’язку із цим заперечував поняття суб’єктивного
права: члени суспільства мають тільки обов’язки, які полягають
у виконанні певних ?соціальних функцій?. Зокрема, за його сло-
вами, приватна власність – не суб’єктивне право у дусі Кодексу
Наполеона, а ?соціальна функція?, яка зобов’язує. 1
У межах цього ж напрямку у 20-х рр. поточного століття
виникає школа, що отримала назву від термінів інститут або ін-
ституція. Т.зв. інституціоналізм – теорія, згідно з якою у роз-
виненому суспільстві політична влада поділена між державою
та іншими інституціями (партіями, професійними та підприєм-
ницькими союзами тощо).
Представники цієї школи (А.Оріу, Р.Ренар, С.Романо та ін.)
вважали, що держава є тільки один із багатьох інститутів, які бе-
руть участь у процесі здійснення політичної влади. Так само і
право, встановлене державою, є лише одна із багатьох правових
систем, існуючих у суспільстві, адже кожна інституція має і своє
право. 2 Усяка інституція (держава, церква, громада тощо), з точ-
ки зору представників даної школи являє собою певний "юриди-
чний порядок?
На особливу увагу заслуговує сформульоване М.Оріу
?синтетичне? визначення поняття ?держава?: ?держава є
юридичною персоніфікацією даної нації, що є наслідком полі-
Л.Дюгі 14 березня 1925 р. виступив із лекцією ?Ідея держави у працях
Руссо, Канта і Гегеля? перед викладачами юридичного факультету Черні- вецького університету, в якій пропагував свою концепцію ?соціальної со- лідарності? //Чернівецький державний університет. 1875-1995. Сторінки історії. – Чернівці, 1995. – С.93.
1 Див.: Дюги Л. Общие преобразования гражданского права со времени
Кодекса Наполдеона. – М., 1919. – С.19.
2 Див.: Современное буржуазное государственное право. Критические оче-
рки. – Кн.1. – М., 1987. – С.28.
43
тичної, економічної та юридичної централізації елементів
нації і яка має за мету здійснення цивільного життя?. 1 За-
значимо, що деякі тези М.Оріу виявилися більш живучими,
ніж концепція інституціоналізму в цілому (наприклад, роз-
ширення компетенції глави виконавчої влади, заперечення
делегації як принципу функціонування представницької сис-
теми, і особливо ідея інституціоналізму).
Наука конституційного права в зарубіжних країнах на
зламі ХХ і ХХІ століть у цілому може бути охарактеризована
як складний конгломерат політико-соціологічних, юридичних
і релігійних ідей та концепцій, які відображають різні підходи
щодо оцінки правового регулювання конституційно-правових
проблем. Можна виділити три її основні напрямки.
Перший напрямок – політико-соціологічний, який мо-
же розглядатися як продовження соціологічного напрямку.
Сучасні її представники – Ж.Бюрдо, М. Дюверже,
А.Дженнигс, М.Прело, С.Лоу, Т.Маунц та ін. стоять на пози-
ції ?наведення мостів? із політологією. Загальні тенденції
цього напрямку можна коротко сформулювати так. По-
перше, при поділі суспільства на класи, соціальні групи,
прошарки представники цього напрямку використовують те-
орію поділу людей на пануючих та підвладних. По-друге,
держава зображується ними як надкласовий орган, який за-
ймається соціальною допомогою, регулюванням соціальних
відносин. На їхню думку, якщо держава у минулому була ор-
ганом пригноблення, примусу, то тепер – це держава загаль-
ного благоденства. По-третє, представники політико-
соціологічного напрямку по-новому тлумачать поняття суве-
ренітету, верховенства влади, парламентської влади та ін.
Другий напрямок – ?модернізований юридичний?, який
?генетично? у більшій мірі пов’язаний з ?класичною шко-
лою?. Прихильники цього напрямку (наприклад, К.Хессе)
намагаються, як правило, залишатися у рамках конституцій-
ної проблематики; їх основна увага спрямована на конститу-
ційний механізм держави. Основний підхід ?модернізованого
юридичного напрямку? – інституційний, тоді як прихильники
політико-соціологічного напрямку віддають перевагу функці-
1 Ориу М. Основы публичного права. – М., 1929.- С.254.
44
ональному аналізу. 1
Третій напрямок – теологічний є характерним для дер-
жав, які іменують себе ісламськими. Прихильники цього на-
прямку Алі Абдель Разєн (Єгипет), Сулейман Мухаммед ат-
Тамауі (Єгипет), Кахтан Рахман ад-Дурі (Ірак), колишній ке-
рівник Ірану аятолла Рухолла Мусаві Хомейні та інші відс-
тоюють доктрину, побудовану на ісламі і яка обстоює новий
тип державного устрою (т.зв. концепція ?халіфату – справед-
ливого правління?) і правового статусу особи. В цій доктрині
немає місця суверенітету народу, іншим демократичним
принципа та інститута. 2
Аналізуючи сучасну світову науку конституційного пра-
ва із соціально-політичних позицій, безперечно можна її оха-
рактеризувати у цілому як демократичну доктрину. Її голов-
на установча ідея – організація та функціонування державної
влади згідно із принципами правової державності при голов-
ній ролі інституту основних прав і свобод людини та грома-
дянина. Хоча сьогодні і простежується тенденція до нівелю-
вання відмінностей, конституційно-правові доктрини окре-
мих країн зберігає кожна свій стиль і характерні риси, по-
різному розставляючи акценти у висвітленні інститутів дію-
чого права. На нашу думку, зокрема, із цим пов’язана та ве-
лика увага, яка в науці конституційного права багатьох країн
приділяється порівняльно-правовим дослідженням.
§ 3. К ОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
ЯК НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА
Конституційне право як навчальна дисципліна у будь-
якій країні – це частина науки, пристосована для вивчення та
опанування студентами. Безспірно, уся наука – це гігантський
обсяг джерел, а навчальна дисципліна – це завжди, і переду-
сім, підручник, навчальний посібник, відповідна програма,
1 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Кн.1. – М., 1987.
– С.40.
2 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Кн.1. – М., 1987
. - С.293-300.
45
що має досить чітку структуру і, звичайно, певну систему, а
також мінімум сформульованих запитань, відповіді на яких
студент має знати, вивчивши запропонований йому курс.
Як навчальна дисципліна, конституційне право заявила про
себе наприкінці ХVІІІ ст. після прийняття перших писаних кон-
ституцій. Так, перша кафедра конституційного права з’явилася в
Італії у м. Фєрара у 1797 р. У Франції перша кафедра була засно-
вана у 1834 р., в Парижі і першим її професором був Пелегріно
Россі. 1 Але її справжній розвиток був реалізований у ХІХ ст.
У наші дні ця дисципліна в тій чи іншій формі вивчається в
усіх вузах юридичного профілю. Її обсяг і зміст визначається ти-
повою навчальною програмою, на основі якої вузи і факультети
створюють власні, як правило, системи навчальної дисципліни ві-
дповідає структурі конституції, завжди включаючи такі розділи як
конституція, завжди правового становища особи, конституційні
засади суспільного життя, конституційно-правовий статус полі-
тичних інститутів, конституційні інститути форми держави, фор-
ми народовладдя, конституційно-правовий статус вищих органів
державної влади та місцевого самоврядування, засади судової
влади тощо. Але відмінність системи навчальної дисципліни від
будь-якої класичної моделі конституції завжди полягає у тому, що
навчальний курс передбачає спочатку розгляд специфічно навча-
льного матеріалу: предмета, методу, джерел, системи конститу-
ційного права, науки конституційного права. Тільки після цього
висвітлюються матеріал розділів, аналогічних до конституційних.
Із тією системою, яку ми вважаємо найбільш доцільною, можна
ознайомитись, подивившись зміст запропонованої книги.
Щоб мати уявлення про зміст сучасних навчальних курсів
із конституційного права зарубіжних країн, подаємо виклад те-
матики дисципліни у трьох підручниках: А. Шаповал В.М. Кон-
ституційне право зарубіжних країн; Б. Конституционное право
зарубежных стран (Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо,
Л.М.Энтина; В. Конституционное право (Отв. ред. В.В.Лазарев.
Із міркувань зручності застосовуємо такий технічний прийом, як
паралельну презентацію розділів і підрозділів цих книг.
1 Див.: Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С. 25;
Antonie Joorgovan. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Theoria generalâ. – Bucures?i. – 1994. – P. 11.
46
А. (В.М. Шаповал) Б. (М.В. Баглай та ін.) В. (В.В. Лазарєв)
Розділ І. Конститу- Розділ І. Предмет, дже- Розділ І. Конституційне
ційне право: поняття, рела і система консти- право як галузь націо-
сутність, основні ха- туційного права зару- нального права і як на-
рактеристики біжних країн вчальна дисципліна
Розділ ІІ. Джерела Розділ ІІ. Наука кон- Розділ ІІ. Наука консти-
конституційного права ституційного права туційного права
Розділ ІІІ. Конститу- Розділ ІІІ. Конституції РозділІІІ. Конституція
ційне право і суспіль- зарубіжних країн як основне джерело
ство конституційного права.
Інші джерела конститу-
ційного права
Розділ IV. Принцип Розділ IV. Основи пра- Розділ IV. Конституцій-
народного суверені- вового становища осо- не право і суспільна
тету в конституцій- би. Конституційні пра- практика
ному праві ва і свободи громадян
Розділ V. Форма Розділ V. Форми дер- Розділ V.Конституційні
держави в конститу- жави у зарубіжних кра- засади становища лю-
ційному праві їнах дини та громадянина
Розділ VI. Розділ VI. Політичні Розділ VI. Конституцій-
Конституційний ста- партії та партійні сис- ні основи громадянсько-
тус особи теми го суспільства
Розділ VII. Парламент Розділ VII. Виборче Розділ VII. Конституцій-
право і виборчі систе- но-правове становище
ми недержавних організацій
Розділ VIII. Уряд Розділ VIII. Глава дер- Розділ VIII. Конститу-
жави у зарубіжних кра- ційні засади державного
їнах ладу
Розділ ІХ. Глава дер- Розділ ІХ. Парламенти Розділ ІХ. Конституцій-
жави зарубіжних країн ні форми народовладдя
Розділ Х. Органи Розділ Х. Уряд у зару- Розділ Х. Форми прав-
конституційного кон- біжних країнах ління і державний (полі-
тролю тичний) режим
Розділ ХІ. Місцеве са- Розділ ХІ. Державно-
моврядування в зару- територіальний устрій
біжних країнах
Розділ ХІІ. Конститу- Розділ ХІІ.Міждержавні
ційне регулювання зо- союзи
внішньої політики за-
рубіжних країн
Розділ ХІІІ. Конститу- Розділ ХІІІ. Конституцій-
ційні засади судової ний механізм державної
влади влади
47
Розділ ХIV. Основи Розділ ХIV. Виборче
конституційного права право і виборчі системи
США
Розділ ХV. Основи Розділ ХV. Глава дер-
конституційного права жави
Великобританії та Пів-
нічної Ірландії
Розділ ХVI. Основи Розділ ХVI. Парламент
конституційного права
Французької Республі-
ки
Розділ ХVII. Основи Розділ ХVII.Уряд
конституційного права
ФРН
Розділ ХVIII. Основи Розділ ХVIII. Судова
конституційного права система. Прокуратура
Італії
Розділ ХIX. Основи Розділ ХIX. Конститу-
конституційного права ційні засади системи
Японії правоохоронних органів
Розділ ХХ. Основи Розділ ХХ. Конститу-
конституційного права ційно-правові засади мі-
Іспанії сцевого управління і са-
моврядування
Розділ ХХI. Основи Розділ ХХI. Конститу-
конституційного права ційно-правові форми
КНР охорони конституцій
Розділ ХХII. Основи
конституційного права
Індії
Розділ ХХIII. Основи
конституційного права
країн СНД
Розділ ХХIV. Консти-
туційне право країн
Латинської Америки
Розділ ХХV. Консти-
туційне право арабсь-
ких країн та Ізраїлю
Отже, зокрема, в Російській Федерації ця навчальна дисци-
пліна складається із Загальної частини (вивчення в порівняльно-
му плані основних інститутів конституційного права) та Особли-
48
вої частини (вивчення основ конституційного права окремих
країн, які представляють різні правові системи або відіграють
особливу важливу роль у сучасному світі (США, Бразилія, КНР
та ін.). Нагадаємо у зв’язку з цим, що ще дореволюційна російсь-
ка наука виділяла дві частини у конституційному праві: загальну
й особливу. Та і на юридичному факультеті Чернівецького уні-
верситету у 30-х рр. проф. Г.Алексіану викладав конституційне
право за подібною методикою. 1
На жаль, в Україні навчальний курс конституційного пра-
ва зарубіжних країн, який читається на юридичних факульте-
тах, прийнято відносити до загальноосвітніх дисциплін. Вважа-
ється, що для майбутнього фахівця, працівника національних
судових установ, органів прокуратури, внутрішніх справ, а та-
кож адвокатів знання конституційного права зарубіжних країн
не має великого значення. Між тим, не можна не помітити того
незаперечного факту, що знання основ конституційного права
зарубіжних країн є не тільки елементом правової ерудованості,
але і важливою складовою частиною високого правового про-
фесіоналізму. Без таких знань неможливі успіхи на ниві юрис-
пруденції.
1 Див.: G. Alexianu. Curs de drept constitu?ional. Vol. I-III, Bucure?ti, 1930-
1937.
49
Розділ ІІІ
ЗАГАЛЬНА ТЕОРІЯ КОНСТИТУЦІЇ
§ 1. П ОНЯТТЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО РЕЖИМУ
Історичний досвід доводить, що будь-яка держава встановлює
для себе спосіб організації та здійснення влади в Конституції, сті-
льки правлячі, скільки і керовані вбачаючи в цьому політико-
юридичному документі Фундаментальний закон країни, Верховний
закон, Фундаментальну угоду. За класичною теорією конституцій-
ного права, будь-яка держава в обов’язковому порядку має Кон-
ституцію 1 . З цієї точки зору не має значення чи представляє Кон-
ституція певну сукупність традицій або практичних звичаїв або пе-
вний писаний документ, прийнятий за спеціальною процедурою.
Конституційна традиція, однак, набагато давніша, ніж писа-
на Конституція. Історична ретроспектива дозволяє говорити про
те, що кожна держава мала Конституцію у матеріальному розу-
мінні, іншими словами, певну сукупність конституційних звичаїв,
які встановлювали, між іншими, спосіб здійснення влади. Дійсно,
навіть античні держави будували відносини між пірамідою влади
і населенням, наділяючи певні особи або органи владними повно-
важеннями для здійснення публічної влади, відповідно до звичаїв
і традицій, які сьогодні ми називаємо конституційними звичаями.
Звичайно, мав рацію сучасний французький учений-
конституціоналіст М.Прело, який писав, що поняття "конституції"
з’являється в момент "заснування держави" (institution) 2 . Ще кате-
горичніше висловлюється німецький державознавець Й.Ізензеє,
який, підкреслюючи органічний зв’язок держави і конституції, го-
ворить: "… Конституція не може бути зрозуміла без держави. Во-
на є передумовою самого її існування й об’єктом конституційного
1 Burdeau G. Droit constitutionel et instituons politiques. – Paris, 1977. – P. 60;
Ionescu C. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Teoria general? a institu?ilor politice. Vol. 1. – Bucure?ti, 1997. – P. 197.
2 Див.: Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С. 25.
50
регулювання. Саме у державі конституція діє та реалізується" 1 .
Можна сказати, що не існує держави без конкретної консти-
туції. Держава, взята незалежно від своєї конституції, - не більш,
ніж ідеальна конструкція, штучне утворення думки, абстракція в
галузі загальної теорії держави. Усяке конституційне право звер-
нене до реальної держави, а вона неминуче укладається в консти-
туційні рамки 2 . Ф.Лассаль, говорячи про те, що відсутність кон-
ституції означало би анархію, писав: "… справжню конституцію
мали усі країни в усі часи… новітньому часу виключно властиві
не справжні, а писані конституції або аркуші паперу…" 3 .
Загальновідомий також і факт, що ще Аристотель спільно
зі своїми учнями склав збірник конституцій грецьких полісів-
держав та їх колоній, фактично цілісне зібрання традицій, що
стосуються форми державного правління відповідних країн.
Уточнення, зроблені у зв’язку з традицією конституційних
звичаїв та її відносини з конституційними нормами, зібраними
в одному документі, дозволяють окреслити проблематику кон-
цепції конституційного режиму. Ця концепція може бути ви-
значена у двох значеннях: а) матеріальному; б) формальному.
З матеріальної точки зору, конституційний режим відобра-
жає сукупність правил, які регламентують організацію правління в
державі на певному її етапі. З цієї точки зору, як вже було показано
вище, будь-яка держава навіть з факту свого існування, має певну
організацію, конституцію. У матеріальному значенні інституційне
вираження конституційного режиму конкретизується в існуванні
органів управління, незалежно від змісту та виду діяльності, які во-
ни здійснюють (король, уряд, диван, парламент, національні збори
та ін.). Таке розуміння концепції конституційного режиму відпові-
дає тій історичній епосі, в якій правління в державах не здійснюва-
лось згідно з нормами писаних конституцій. З формальної ж точки
зору, конституційний режим — це виявлення або об’єктивізація
сукупності правил, які регламентують організацію та управління у
певній державі, в одному політико-юридичному документі (консти-
туція) 4 . У формальному розумінні конституційний режим відпові-
1 Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 5.
2 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. – С. 5.
3 Лассаль Ф. О сущности Конституции // Соч. – Т. 2. – М., 1925. – С. 17.
4 Див.: Ionescu C. Вказана праця. – С. 108.
51
дає сучасним державам, які управляються згідно з писаними кон-
ституціями.
Отже, сутність конституційного режиму полягає в наявно-
сті правил організації та владування в державі, незалежно від
їхньої форми (звичаєвих або писаних).
§ 2. П ОНЯТТЯ К ОНСТИТУЦІЇ ТА ОСНОВНІ ЕТАПИ
КОНСТИТУЦІЙНОГО РОЗВИТКУ СУЧАСНИХ ДЕРЖАВ
Походження терміну ?конституція? найчастіше відносять
до латинського слова constitutio, що означає встановлення,
устрій. Але семантичне поле слова конституція, на наш погляд,
не може бути обмежене тільки посиланням на іменник constitutio.
Очевидно, треба звернути увагу на дієслово (constitu-ere, -stitui, -
stitutium), яке має декілька значень, зокрема, вирішувати, встанов-
лювати. Він зустрічався ще у Стародавньому світі. Так, у деяких
підручниках з історії держави і права говориться про Конститу-
цію Лікурга ("Лікургів лад") VIII-VII ст.ст. до н.е. та Конституцію
Солона VI до н.е., Конституцію Адріана 117 р. і Конституцію
Юстініана 534 р., Конституцію Сєтоку (Японія) 604 р. Термін
"конституція" застосовувався в законодавстві Стародавнього Ри-
му і означав у ті часи різні акти, видані імператором, які закріп-
лювали устрій держави 1 . Але румунський учений А.Йоргован
вважає спірним питання про те, щоб у Стародавньому світі слово
конституція в техніко-юридичному аспекті означало або закони,
якими були імператорські конституції, або звід окремих законів,
які регламентували різні сфери організації та діяльності держави,
особливо у греків; у останніх закони організації держави мали на-
зву фундаментальні закони 2 .
До того ж окремі феодальні держави встановили у пись-
мових документах певні фундаментальні правила стосовно
відносин між правителями та керованими, що мали значення
керівних політичних принципів до існуючих звичаїв і, які в
подальшому скріплювалися підписами монархів. У такому
1 Див.: Гай. Институции. – М., 1999. — С. 19.
2 Див.: Jorgovan A. Drept constitu?onal si institu?ii politice. Теогіе general?. —
Bucure?ti, 1994. — P. 49.
52
розумінні зішлемося на англійську Велику хартію вольностей
1215 р., угорську Золоту буллу. В деяких державах середньо-
вічного періоду для розмежування подібних правил звичай-
них законів (статутів) використовувалося слово конституція.
Водночас у політичних і юридичних працях, інспіровані
принципами природного права, терміну конституція відда-
валась перевага, натомість термін фундаментальний закон
використовувався переважно для позначення актів державної
влади, наділених вищою юридичною силою. Зауважимо, що в
цілому для духовної історії Європи характерне розуміння
конституції, зорієнтоване на реальність: від "Політеї" Арис-
тотеля і "статутів" Ф.Аквінського, Ж.Бодена і Т.Гоббса до
"реалістичних" конституційних визначень деяких сучасних
учених, зокрема Сменда і Хеллєра розуміння конституції
завжди відображало щось справжнє, а не належне 1 .
Цілком зрозуміло, що ні в античному світі, ні в середні віки
сучасного розуміння поняття конституції не було; не існувало
тоді і таких основних законів, які би розглядалися як закони, що
володіють верховенством, як юридична база поточної правотво-
рчої діяльності, як акти, які закріплюють права людини, його ві-
дносини з державною владою. Як правило, у минулому під кон-
ституцією розуміли тільки устрій держави, форму організації
державної влади. І тільки формаційні перетворення, що відбува-
лися під впливом Великої французької буржуазної (це слово —
етимологічно "житель міста"— не мало тоді того негативного
значення, що йому було надано згодом радикалістськими вчен-
нями) революції кінця XVIII ст., наповнили це поняття принци-
пово новим змістом. У ті часи слово конституція мало свою
символіку та означало ніщо інше як інструмент боротьби проти
абсолютної влади монарха, гарантія індивідуальних і колектив-
них прав, демонстрація незалежності стосовно до колоніальної
влади, утвердження єдності Держава — Нація. Сама ця ідея
уперше була сформульована у французькій Декларації прав лю-
дини і громадянина 1789 p.: "суспільство, де не забезпечена га-
рантія прав і немає розподілу влад не має Конституції".
Саме з того часу слово конституція стало політичним
терміном. Якщо раніше це слово означало державний устрій
1 Див.: Государственное право Германии. — Т. 1. — С. 12.
53
взагалі, то тепер воно стало синонімом тільки певного держа-
вного устрою. Конституція стала законом, який закріплює лад
конституційної держави, в якій влада обмежена сувереніте-
том народу і правами людини і громадянина. З цього моменту
закріплюється сучасне трактування конституції як сукупності
правових норм, які покладені в основу теорії конституційної
держави.
У конституційно-правовій доктрині теоретична розробка
поняття "конституція", як і поява перших писаних конституцій
нового типу аргументовано обґрунтовується в контексті ідей та
теорій, що призвели до буржуазних революцій: природних
прав, національного суверенітету, суспільного договору, роз-
поділу влад. І це цілком слушно. Боротьба проти абсолютизму
вимагала прийняття однієї фундаментальної Хартії, що мала
фіксувати правила поведінки влад. Конституція мала стати ар-
бітром і закріплювати фундаментальні правила функціонуван-
ня держави, яка у такий спосіб становилася правовою держа-
вою. І в майбутньому, незважаючи на відмінність конкретних
підходів і характеристик, під конституцією звичайно розуміли і
розуміють законодавчий акт, яким визначаються організація
вищих органів держави, порядок здійсненнями ними своїх фу-
нкцій, їх взаємовідносини і компетенція, а також засади стано-
вища індивіда стосовно державної влади 1 .
З юридичної точки зору конституція є таким же законом
держави, як і інші, але в практиці сучасного конституціоналі-
зму вона звичайно відрізняється від них за способом прийн-
яття, внесення змін і доповнень до неї. В силу цього в юрис-
пруденції вона визнається ядром правової системи відповід-
ної держави (за винятком деяких мусульманських країн), во-
лодіє вищою юридичною силою, очолює ієрархію національ-
ного законодавства, визначає діяльність законодавчої, вико-
навчої та судової влади. Отже, конституція є основним зако-
ном держави. Але конституція не обмежується лише встанов-
ленням державного ладу. Регулюючи зовнішні межі вільної
діяльності різних соціальних структур (відносини власності,
шлюбу та сім'ї, свободу освіти, творчості та культури і т.ін.),
вона цим установлює юридичні засади організації суспільно-
1 Див.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб, 1908. — С. 371.
54
го життя в деяких найбільш важливих її сферах. З огляду на
це конституція дійсно є основним законом не тільки держави,
але й суспільства.
У сучасному конституційному праві існує безліч визна-
чень поняття конституції. Французький професор Лоран Габіб
з цього приводу закликав бути "поблажливими до конституціо-
налістів, оскільки вони не знають, про що говорять" 1 . Звичайно,
в їх основу покладається одна або декілька ознак, які стосують-
ся предмета конституційного регулювання, місця, що посідає
конституція в ієрархії джерел національної правової системи.
Так, англійські державознавці Є.Уейд і Г.Філліпс писали: "Під
конституцією звичайно розуміють володіючий особливим пра-
вовим значенням документ, у якому визначаються засади орга-
нізації, а також функції органів управління держави і форму-
люються принципи, які визначають діяльність цих органів 2 .
Американський дослідник К.Берд додає до цього таку ознаку,
як "визначення свобод громадян" 3 .
Можна стверджувати, що домінуючим є визначення
конституції за її змістом, тобто за предметом урегульованих
нею суспільних відносин. Виходячи з цього, конституцію ви-
значають як основний закон держави, який закріплює органі-
зацію державної влади, і, який регулює взаємовідносини цієї
влади, суспільства та індивідів 4 .
Важливим для розкриття поняття конституції є питання
про її сутність. Першим, хто сформулював цілісну концепцію
сутності конституції, був німецький політичний діяч
Ф.Лассаль. Він писав, що сутність конституції — це "... фак-
тичні відносини, сили, які існують у даному суспільстві" 5 .
Тотожної думки був і відомий французький учений Ж.Бюрдо,
який, зокрема, говорив, що конституція має на увазі соціаль-
ну структуру, групи (спільноти), або закріплюючи існуючу,
або покладаючу на владу реформаторське завдання у цій га-
1 Habib Laurent. La nоtion de constitution. — Collection francorusse de
documents de information et de presse. — М., 1993. — P. 1.
2 Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право . — М., 1950. — С. 3.
3 Цит. за: Сравнительное конституционное право. — Москва, 1996. –С. 61.
4 Там само.
5 Лассаль Ф. О сущности Конституции // Соч. — Т. 2. — Москва, 1925 —
С. 13.
55
лузі 1 . Немає сумніву в тому, що сутність конституції визнача-
ється силами, що діють усуспільстві, адже і сама конститу-
ція, в тій чи іншій мірі, відбиває їх інтереси і сподівання.
Інший підхід, який існує в конституційному праві, пов'я-
заний із виділенням такої її риси, як її покликанням обмежити
державну владу. М.Оріу, визначаючи конституцію як статут
держави і нації, вказував, що він "повинен поставити переш-
коду намаганням уряду за допомогою всемогутньої сили пра-
ва, що встановлюється" 2 . Ще чіткіше з цього приводу вислов-
лювався дореволюційний державознавець Є.В.Спекторський,
який писав, що конституційна держава — це держава, в якій
влада не тільки організована, але юридично обмежена, і "су-
купність таких обмежень утворює конституцію даної держа-
ви" 3 . Теза про обмеження державної влади є характерною і
для сучасних конституційних доктрин, що і було підтвердже-
но на Міжнародному конгресі з порівняльного права у Токіо
в 1991 p.: "Посилити конституціоналізм — це. значить поси-
лити ефективність обмеження влади держави" 4 .
Зовсім інший підхід щодо визначення сутності конститу-
ції притаманний марксистській доктрині. В його основі ле-
жить класовий аналіз конституції. Так, В.І.Ленін писав: "Сут-
ність конституції в тому, що основні закони держави… вира-
жають справжнє співвідношення у класовій боротьбі" 5 . Зви-
чайно, сьогодні такий підхід піддається справедливій критиці.
Водночас при аналізі та оцінці як конституцій минулого, так
і багатьох сучасних конституцій не можна повністю ігнорувати
значення класових факторів. Безспірно, наприклад, що перші
конституції кінця ХVІІІ — початку ХІХ ст.ст. були продуктом
буржуазних революцій, і виражали вони у першу чергу інтереси
буржуазії. Про злагоду, соціальний консенсус можна говорити
лише стосовно до постіндустріального суспільства, яке склалося
наприкінці ХХ ст. у розвинутих країнах (у соціальній структурі
цього суспільства немає класів у марксистському розумінні).
З позицій сучасного досвіду можна стверджувати, що для
1 Burdean G. Traite de science politique. — V. III. — P., 1957. — P. 103.
2 Див.: Ориу М. Основы публичного права. — Москва, 1929. — С. 583.
3 Спекторский Е. Что такое конституция. — М., 1917. — С. 11.
4 Цит. за: Сравнительное конституционное права. — М., 1996. — С. 64.
5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 17. — С. 345.
56
адекватної оцінки сутності конституції необхідно враховувати
по можливості всі їх прояви як внутрішнього, так і зовнішньо-
го характеру. Насамперед, треба виходити із того, що характе-
рні для цивілізації загальні проблеми і суперечності об'єктив-
но зумовлюють зростання значення загальних для усього на-
роду цінностей та інтересів. А тому сучасні конституції не
можуть не закріплювати притаманних усьому суспільству
цінностей та інтересів. У цьому контексті конституція будь-
якої держави може і повинна виступити в якості юридичне
узаконеного балансу інтересів усіх класів і соціальних проша-
рків суспільства. Отже, сутністю конституції має бути ідея со-
ціального співробітництва. Тільки у такому разі Конституція
є засобом легітимації соціальної злагоди і партнерства, грома-
дянського миру. "Загальне людське призначення держави у
більш широкому розумінні полягає в тому, щоб бути інстру-
ментом соціального компромісу, пом'якшення і подолання су-
перечностей, пошуку злагоди і співробітництва різних верств
населення і суспільних сил: забезпечення загальносоціальної
спрямованості у змісті усіх здійснених нею функцій" 1 .
Саме цьому підходу віддають перевагу творці сучасних
конституцій. Водночас, як нам здається, і цього недостатньо
для розуміння сутності конституції. У цьому зв’язку вважає-
мо продуктивною ідею проф.ДЛ.Златопольського, який при-
вертає увагу дослідників до двох висновків Ф.Лассаля, а саме:
1. Усяка конституція представляє собою основний закон.
Сформулювавши цю тезу, Ф.Лассаль виходив із того, що
це головна властивість будь-якої конституції, яка одночасно, з
одного боку, зближує її з будь-яким звичайним законом, а з ін-
шого – відрізняє від нього, оскільки в кожній державі існує тіль-
ки один основний закон, тоді, як звичайних законів – безліч.
2. Конституція саме тому, що вона є основним законом,
представляє собою юридичну базу для всієї законодавчої діяль-
ності держави 2 .
Ф.Лассаль уперше у світі звернув увагу на те, що основ-
1 Байтин М.И. Сущность и типы государства // Теория государства и права.
Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малька. — М., 1997. — С. 50.
2 Див.: Златопольский Д.Л. О сущности конституции // Очерки конститу-
ционного права иностранных государств. — М., 1999. — С. 11-12.
57
ний закон держави "... повинен бути основою для всіх інших
законів...". Саме тому, по-перше, принципи основного закону
повинні пронизувати собою усі звичайні закони і, по-друге, у
державі можуть існувати і "... видаватися тільки ті закони, які
будуть суворо узгоджуватися з принципами конституції як
основного закону" 1 .
Нарешті, проф. Б.С.Ебзеєв привертає увагу до ще одного
аспекту сутнісної характеристики конституції — на її про-
грамний характер "Конституція, — пише він, — являє собою
продуману модель, організації соціуму, і в цьому розумінні
вона є певною програмою, яка має для всіх суб'єктів права
юридично обов'язковий характер" 2 .
Отже, "сутність конституції" — багатопланова категорія,
що має різні аспекти. Головні напрями й аспекти сутнісної ха-
рактеристики Конституції присутні в усіх конституційних нор-
мах та інститутах і формально знаходять свій вираз у консти-
туційно-правовій регламентації влади, суверенітету і свободи
особи в суспільстві.
Підсумовуючи викладене, можна запропонувати таку дефі-
ніцію поняття конституції. Конституція — це основний закон
держави, прийнятий в особливому порядку на основі компромісу
різних політичних сил суспільства, який визначає межі здійснення
державної влади та основних прав і свобод особи і, який в юриди-
чному плані представляє собою звід правових принципів і норм,
що регламентують найважливіші сфери суспільного життя.
Глибоке і всебічне розкриття сучасного розуміння поняття
конституції неможливе без розгляду світового конституційного
процесу, який же, звичайно, зумовлюється еволюцією суспільс-
тва і держави у новий та новітній часи. В цьому розвиткові ви-
діляються чотири основні етапи. Перший охоплює період з кін-
ця ХVІІІ ст. до закінчення Першої світової війни; другий — пе-
ріод між двома світовими війнами; третій — період від закін-
чення Другої світової війни до кінця 80-х років; четвертий —
сучасний етап, який розпочався на зламі 80-х—90-х рр. ХХ ст. 3 .
1 Лассаль Ф. О сущности Конституции. — СПб, 1906. — С. 7.
2 Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд:
Учебное пособие для вузов. — М., 1997. — С. 22-23.
3 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 67.
58
Перший, або початковий етапконституційного розвит-
ку – це період становлення та утвердження буржуазного сус-
пільства у передових державах Європи і Америки. Саме тут
з’являються перші писані конституції США (1787 р.), Франції
(1791 р.), які справили величезний вплив на світовий консти-
туційний розвиток. Якщо американська конституційна мо-
дель слугувала зразком для конституцій країн Латинської
Америки (перша з них прийнята у Венесуелі 1811 р., в Мек-
сиці у 1824 р., Уругваї — в 1830 р., в Аргентині — в 1853 р.);
то французька — для конституцій європейських країн. Крім
того, значний вплив справила неписана конституція Великоб-
ританії на конституції перших домініонів: Канади 1867 р.,
Австралії 1900 р., Південно-Африканського Союзу 1909 р.
Тільки в кінці періоду з’являються перші конституції у краї-
нах Азії (Японії 1889 р., Китаю 1912 р., Ірану 1906 р.) на Аф-
риканському континенті, крім ПАС, тільки Ліберія мала кон-
ституцію, прийняту в 1847 р. та скопійовану з Конституції
США. Конституції, прийняті в цей період, відносять до т.зв.
старих конституцій, більшість з них вже не діє. Чинними за-
лишаються конституції США, Норвегії (1814 р.), Нідерландів
(1815 р.), Бельгії (1831 р.), Люксембургу (1868 р.), Швейцарії
(1874 р.), Австралії (1900 р.) та деякі інші.
В цілому конституціям цього періоду були притаманні пев-
ні загальні риси, які дозволяють скласти уявлення про існуючу
конституційну модель. В її основу покладена ліберальна концеп-
ція конституції як законодавчого акта, покликаного максимально
обмежити втручання держави в життя громадянського суспільс-
тва і окремого індивіда. Правовий зміст конституції зводився до
норм, які регулюють організацію державної влади на основі кла-
сичного принципу розподілу влад, а також правове становище
особи, що включало її політичні та громадянські права.
Другий етап конституційного розвитку у літературі
характеризується такими основними рисами. По-перше, ви-
соким ступенем активності конституційної правотворчості:
були прийняті десятки нових конституцій, модернізовані де-
які старі. Зокрема, прийняті конституції в деяких країнах, які
не мали раніше основних законів (Єгипет, Ефіопія, Таїланд та
ін.). У старих конституційних державах (Австрія, Іспанія,
Мексика, Німеччина та ін.) конституції фіксували зміну фор-
59
ми держави. На сьогодні з них чинними залишаються лише
конституції Фінляндії (1919 р.), (Австрії (1920 р.), Латвії
(1922 р.), Ірландії (1937 р.), Мексики (1917 р.).
По-друге, зміст конституцій цього періоду, що характе-
ризуються як нові, не зазнали суттєвих змін. У їх підвалинах
залишилась та ж ліберальна концепція. Однак розроблені в
них принципи, які визначають демократичну організацію
державної влади і правове становище особи, набувають на
цьому етапі нову якість завдяки фіксації загальнолюдських
цінностей, що мають універсальний характер.
По-третє, починають формуватися нові тенденції конститу-
ційного розвитку, до яких відносяться: введення до предмета
конституційного регулювання нового комплексу суспільних від-
носин (насамперед, економічних і соціальних); розширення меж
втручання держави в життя суспільства та індивідів (визнання її
економічної та соціальної ролі); надання конституційного стату-
су новим інститутам (політичним партіям і профспілкам); поява
нової категорії прав і свобод людини (соціально-економічних);
запровадження інституту конституційної юстиції тощо.
По-четверте, на основі концепції, що виходила з постулатів
марксистської теорії про закономірності розвитку суспільства і
держави, була створена принципово нова "соціалістична" кон-
ституційна модель, яка знайшла своє відображення у Конститу-
ції РРФСР 1918 р., конституціях Угорщини 1919 р., Монголії
1940 р. У цій моделі принцип народного суверенітету був замі-
нений принципом належності державної влади тільки трудящим
на чолі з робітничим класом; принцип політичного, економічно-
го та ідеологічного плюралізму — принципом монізму як осно-
ви політичної, економічної організації суспільства та його духо-
вного життя (однопартійність, всевладність Рад, безроздільне
панування соціалістичної власності та марксистсько-ленінської
ідеології): принцип свободи й автономності особи, яка користу-
ється широкими правами і свободами — її підлеглості суспільс-
тву і державі, наділення її правами і свободами в інтересах соці-
алістичного будівництва. Новою тенденцією стало закріплення
системи соціальних і економічних прав.
Третій етап призвів до глобалізації конституційного проце-
су: до нього прилучилися понад 130 нових держав. Цьому етапо-
ві притаманна така характерна риса як багатоманітність консти-
60
туційних моделей та їх різновидів. Основними були: західна кон-
ституційна модель, яка склалася на попередніх етапах; соціаліс-
тична, представлена радянськими конституціями і конституціями
інших соціалістичних країн (Албанія, Болгарія, В’єтнам, КНДР,
КНР, Куба, Монголія, НДР, Польща, Румунія, Угорщина, Чехос-
ловаччина, Югославія); нова конституційна модель країн, що ро-
звиваються. Кожна із названих моделей мала свої різновиди, свої
тенденції розвитку.
Зокрема, розвиток західної конституційної моделі харак-
теризується наявністю двох різновидів, які у державознавстві
позначаються як конституції "другої хвилі" (або "нового поко-
ління" та "старі" конституції. До першої групи відносяться кон-
ституції, прийняті у розвинутих країнах, де після Другої світової
війни ліквідовані тоталітарні режими (ФРН, Греція, Італія, Іспа-
нія, Португалія, Японія), а також конституції Франції 1946 і
1958 рр. До другої групи відносяться конституції інших розви-
нутих країн (наприклад, закон про Форму правління 1974 р. у
Швеції, Конституційний акт 1982 р. в Канаді, конституція Пів-
денно-Африканської Республіки 1983 р.). Новацією цих консти-
туцій було введення до предмета конституційного регулювання
нового блоку суспільних відносин — економічних і соціальних.
У результаті конституція набуває нову якість — стає основним
законом не тільки держави, але в певній мірі і суспільства. Нові
конституції значно розширили межі втручання держави в еко-
номічну, соціальну та духовну сфери життя суспільства, водно-
час покладаючи на неї відповідні обов’язки перед суспільством
у цілому та його членами. В західній науці конституційного
права таке явище знайшло своє відображення у новому понятті
соціальної конституції. Так, Ф.Ардан пише:: соціальна консти-
туція — це принципи економмічної та соціальної організації,
введення яких до тексту основного закону стало "звичайним
явищем новітнього часу" 1 .
Стосовно другого різновиду західної конституційної моделі,
то він представлений "старими конституціями", які не зазнали які-
сних змін (саме в цьому розумінні вони є "старими"). Модерніза-
цію ж, якої вони зазнали, стосувалася в основному двох об’єктів
конституційного регулювання: прав і свобод людини, а також зо-
1 Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. — P., 1989. — P. 73.
61
внішньополітичної діяльності держави. Але головна відмінність
цих конституцій від конституцій "другої хвилі" полягала в тому,
що "старі" конституції, як і раніше, залишили поза увагою питан-
ня економічної та соціальної організації суспільства.
Друга конституційна модель цього етапу була представлена
соціалістичними конституціями. Основу цієї моделі склали ра-
дянські конституції та у першу чергу Конституція СРСР 1936 р.,
принципові положення якої відтворювалися основними законами
соціалістичних держав, які виникли після Другої світової війни.
До них відносилися, зокрема такі: суттєве розширення рамок
конституційного регулювання; тотальна етатізація суспільства —
підпорядкування державі усіх сфер його діяльності; розгорнута
інституалізація марксистсько-ленінської партії як єдиної керівної
сили суспільства і держави; посилення і реалізації основного за-
кону. Водночас у 80-і рр. у конституційному розвитку деяких
країн (СРСР, Польща, Угорщина, Югославія) накреслились тен-
денції до певної демократизації. Так, декларувалися деякі нові
політичні та громадянські права; уперше запроваджуються їх
юридичні гарантії. Однак ці новели не зачіпали у цілому підва-
лини самої моделі, часто не мали ніякого практичного значення.
Важливою особливістю третього етапу було виникнення
нової конституційної моделі у країнах, що розвиваються, яка
мала два різновиди: "прорадянський" і "прозахідний" 1 . Про-
західна модель була представлена в основному конституція-
ми колишніх метрополій. За підрахунками У.Дейла (Велико-
британія), тільки чиновники міністерства колоній цієї країни
розробили конституції для 33 країн британської Співдружно-
сті 2 . Але вже з середини 60-х рр. посилився вплив "соціаліс-
тичної" конституційної моделі. Найбільший вплив ця модель
справила на конституції країн т.зв. "соціалістичної орієнтації"
(Алжир, Бенін, Конго, Ефіопія та ін.). Конституції в цих краї-
нах складалися вже за участю радників із соціалістичних кра-
їн, і, цілком зрозуміло, сприйняли ідеї, принципи та інститути
"соціалістичного" конституціоналізму.
Водночас у цей період з’явився і новий фактор — взаємов-
1 Див.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Ис-
точники. — Гл. ІV.
2 Цит. за: Сравнительное конституционное право. М., 1996. - С. 76.
62
плив конституції самих молодих держав. Прикладом можуть
служити конституції Індії 1950 р. і Танзанії 1975 р., положення
яких відтворювалися в основних законах багатьох країн, що роз-
виваються.
На четвертому етапі найбільш характерною тенденцією
стало здійснення широкомасштабних конституційних реформ,
оновлення практично усього конституційного законодавства.
Тільки за період 1989-1995 рр. у світі прийнято близько 100 но-
вих конституцій. На Африканському континенті із 53 держав но-
ві конституції прийняли 36 1 . Цей процес продовжується. В ціло-
му в світовому конституційному просторі відбувається демокра-
тизація принципів, норм та інститутів. При цьому, звичайно ж,
зберігаються відмінності між конституціями окремих країн, зу-
мовлені історичними особливостями розвитку суспільства і дер-
жави. Зокрема, певними особливостями характеризуються кон-
ституції Китаю, Куби, КНДР і СРВ, у яких збереглися деякі ідеї
та принципи "соціалістичної" моделі; а також у т.зв. мусульман-
ських країнах, в житті яких істотну роль відіграє іслам .
§ 3. З МІСТ , ФОРМА І СТРУКТУРА КОНСТИТУЦІЇ
Зміст конституції, або наповненість її правовим матеріалом
у кожній з держав залежить від багатьох факторів — часу й обста-
вин прийняття, юридичних, культурних і релігійних традицій, за-
рубіжного впливу і навіть від географічного розташування, темпе-
раменту нації. Водночас усім конституціям притаманні ряд
обов’язкових елементів, без яких вони не виправдовують свою
сутність.
1. Положення про народний суверенітет є обов’язковим
елементом змісту будь-якої конституції. Конституція Бельгії
1831 р. проголошує "Усі влади походять від народу. Вони
здійснюються в установленому Конституцією порядку". В ст.
1 (п. 2) Конституцій Іспанії 1978 р. сказано: "національний
суверенітет належить іспанському народові, від якого "похо-
дять повноваження держави".
Суть концепції народного суверенітету полягає в тому, що
народ є носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в суспі-
льстві та державі, йому належить уся повнота влади. Водночас у
1 Сравнительное конституционное право. М., 1996. — С. 80.
63
конституціях нерідко зустрічаються випадки нехай і формаль-
ного, але все ж обмеження народного суверенітету. Зрозуміло,
вони полягають у тому, що думка політичної більшості отримує
обов’язкову силу, якщо будуть дотримані процедурні формаль-
ності. Так, Конституція Іспанії вимагає, щоб народ здійснював
свій суверенітет "у формах і межах Конституції". Такими фор-
мами є вибори, референдуми, колективні ініціативи (петиції, за-
конопропонування), "групи тиску", лобізм та ін. А процедурні,
формальні складнощі та заборони утворюють перешкоди, які
запобігають спонтанні прояви народовладдя, суспільних поми-
лок (наприклад, прийнятий закон може бути оскарженим; рефе-
рендум не може проводитись із деяких питань; зміни конститу-
ції вимагають кваліфікованої більшості виборців, депутатів,
суб’єктів федерації; депутат не може бути відкликаний вибор-
цями). Народний суверенітет обмежений правами людини. Кон-
ституція не передбачає можливості довільного порушення осо-
бистої свободи в інтересах здійснення народного суверенітету.
Основний закон ФРН, наприклад, надає їм рівноцінного значен-
ня і визнає їхню взаємозалежність: "Німецький народ визнає не-
доторканими і невідчуженими права людини як основу будь-
якого людського суспільства, миру і справедливості у світі".
Обмеження на народовладдя покладають також і міжнародні
зобов’язання нації, держави. Право народу на владу може бути
обмежене іноді суверенітетом монарха (в парламентських мона-
рхіях це обмеження зобов’язує поважати главу держави і нада-
вати йому можливість брати участь в оформленні політичних
рішень; у дуалістичних монархіях обидва суверени — народ і
монарх — володіють верховенством у тій чи іншій сфері полі-
тики. Так зміни конституції вимагають схвалення і монарха і
народу (парламенту, референдуму).
2. В конституціях переважної більшості держав закріп-
люються принцип розподілу влад. У деяких з них (італійсь-
кій, французькій, німецькій) він не відтворюється семантично
точно, він нібито замислюється, із нього виходять. В інших
же (американській, датській, японській) — він чітко форму-
люється у відповідних статтях. В Конституції Данії (розд. 1, §
3) сказано: "законодавча влада належить Королю і Фольхети-
нгу спільно, Виконавча влада належить Королю, судова влада
— судам".
64
3. Правові засади статусу особи є неодмінним елемен-
том змісту конституції. Як правило, у самому тексті Основно-
го закону міститься відповідний розділ. У новітніх конститу-
ціях, особливо латиноамериканських держав, правове стано-
вище людини та громадянина з точки зору техніко-юридичної
розроблено досить грунтовно, з багатьма деталями. Водночас
є низка конституцій (США, Франції, деяких франкомовних
країн Тропічної Африки), в основному тексті яких відсутні
розділи про права і свободи. В Конституції США Білль про
права складає перші десять поправок до неї, а у Франції в
преамбулі Основного закону підкреслюється відданість наро-
ду правам людини, які були визначені Декларацією 1789 р.
4. Усі конституції встановлюють і закріплюють форму
правління відповідної держави — республіку або монархію.
В преамбулі Конституції Індії, сказано: "Ми, народ Індії, уро-
чисто вирішив заснувати Індію як суверенну демократичну
республіку…". А в Конституції Іспанії прямо зафіксовано:
"Політичною формою іспанської держави є парламентарна
монархія".
5. Усі конституції, за деяким винятком, в тій чи іншій
формі закріплюють інститут приватної власності.
6. Конституції так чи інакше встановлюють і закріплю-
ють форму державного устрою— унітарну або федератив-
ну. Але в самому тексті Основного закону інколи можуть бу-
ти відсутні відповідні приписи щодо цього (Франція, Японія).
І в федеративних державах не завжди зустрічається термін
"федерація". В ряді випадків у конституціях користуються ві-
дповідними синонімами (в Індії та США — "Союз"; в Австрії
— "Союзна держава"), Пряме згадування про федерацію міс-
титься в конституціях Аргентини, Бразилії, Венесуели, Мек-
сики, ФРН.
7. Усі конституції визначають принципи організації си-
стеми вищих органів державної влади і порядок діяльнос-
ті складових її підсистем.
8. Суттєвий елемент будь-якої конституції — наявність
перехідних і прикінцевих положень. У деяких випадках во-
ни складають окремий розділ в конституції (Болгарія, Брази-
лія, Македонія, Російська Федерація, Словенія, ФРН та ін.). Їх
поява в конституційній доктрині пояснюється тим, що прийн-
65
яття нової конституції принципово змінює політичний лад.
Учасники конституційно-правових відносин можуть виявити-
ся не готовими до нововведень. Для цього потрібний певний
час і відповідна підготовка громадської думки.
Коло питань, які регулюються конституціями, неоднако-
ве. Але їх текстуальний аналіз дозволяє вивести загальну за-
кономірність: "старі" конституції більш сумарні. За влучним
визначенням Наполеона, вони "короткі і туманні". Типовим
прикладом є Конституція США, яка містить тільки загальні
принципи організації центральної державної влади і розподіл
компетенції між Союзом і штатами. І, навпаки, конституції,
прийняті після Другої світової війни, більш докладні.
Зміст конституції виявляється в її формі. Форма кон-
ституцій – це спосіб організації та вираження правового
матеріалу.
Ще з минулого століття конституційна доктрина поділяє
конституції на: писаніі неписані. Цей поділ досить умовний,
але став традиційним. Писаними є конституції, що мають
конкретну юридичну форму, чітку структуру, назву, прийма-
ються в установленому законом порядку. Таких конституцій,
звичайно, переважна більшість.
Якщо конституція складається з єдиного писаного акта,
що регулює уся основні питання конституційного характеру,
то вона вважається консолідованою або кодифікованою. У ра-
зі ж, коли одній й ті ж питання регулюються декількома пи-
саними актами, то така конституція вважається некодифіко-
ваною. До них відносяться конституції Канади, Ізраїлю, Фін-
ляндії та ін.
У літературі нерідко говориться про наявність конституцій
змішаного типу. Частково вони писані та включають парламе-
нтські закони та судові рішення, що є обов’язковими прецеден-
тами. Частково ж складаються зі звичаїв і доктринальних тлу-
мачень. Наприклад, Конституція Великобританії містить закони
(статути) такі як, Велика Хартія вольностей 1215 р., Білль про
права 1689 р., Акт про престолонаслідування 1701 р., акти про
парламент 1911 р. та 1949 р., Акт про громадянство 1981 р., - в
цілому понад 300 законів; далі судові прецеденти (т.зв. загальне
право), також звичаї, які іменуються конституційними угодами,
в яких містяться конвенційні норми.
66
Щодо питання про неписані конституції, тобто взагалі неза-
фіксованих у документах, то вони існують, як правило, тимчасо-
во — після революцій, державних переворотів і т.ін., як, напри-
клад, було в Румунії після грудневого повстання 1989 р. Водно-
час зберігають свою дію попередні акти поточного законодавст-
ва, якщо вони не суперечать суті та цілям нового режиму.
Варто звернути увагу на дещо умовний характер поділу
конституцій на писані, змішані та неписані, оскільки нерідко і
при наявності писаної конституції в країні діють, зокрема, кон-
ституційні звичаї. Так, за Конституцією Франції Прем’єр-міністр
є відповідальним тільки перед нижньою палатою парламенту,
насправді ж він несе відповідальність і перед президентом.
Як юридичний документ конституція має внутрішню ло-
гіку, певну структуру. Структура конституції— це її внут-
рішній поділ на певні частини: розділи, параграфи і т.ін. Як
правило, конституції мають стандартну структуру: преамбулу
(вступну частину), основну частину, прикінцеві та перехідні
положення, а в ряді випадків і додатки.
Питання про структуру конституції в теорії розглядається
не з точки зору юридичної техніки, а в правовому і політичному
аспектах. Як і де регулюється те чи інше питання, в якому роз-
ділі і в якому параграфі – часто-густо має конкретне політичне
значення, політичний зміст або підтекст.
Преамбула(фр. рréambule — передмова) з точки зору
конституційної доктрини – необхідний складовий елемент
конституції, та є чимало конституцій без неї (наприклад, Гре-
ції, Італії). В ній знаходять відображання такі важливі питан-
ня, як: цілі конституції; історичні умови, які передували її
прийняттю; ставлення до прав і свобод людини; загальні за-
сади державної політики; іноді вказується приналежність
держави до світової спільноти. І хоча положення преамбули
не є правовими нормами, але вони мають нормативне значен-
ня для тлумачення та застосування решти положень консти-
туції. Виняток — Конституція Франції. В ній перша стаття
тексту Основного закону вміщена прямо в преамбулі (це сво-
єрідна "стисла конституція"). З іншого боку, частиною Кон-
ституції 1958 р. є й інша преамбула — до Конституції 1946 р.,
що регулює деякі права людини.
Основна частина – власне сам текст Конституції. Зви-
67
чайно він поділений на розділи, статті, параграфи, які мають
нумерацію. Кожний розділрегулює певну сферу суспільних
відноси, а статті містять конкретні норми.
Побудова основної частини має також свою внутрішню
логіку: автори (розробники) конституції застосовують прин-
цип важливості (значущості) інститутів. У сучасних консти-
туціях на першому місці, як правило, ставлять розділ ?загаль-
ні засади (основні принципи)?, далі — права і свободи люди-
ни та громадянина, і тільки після них — устрій держави і сис-
тему державних органів. Прийнято вважати, що вперше такий
порядок побудови тексту Основного закону застосували іта-
лійці в своїй Конституції 1947 р.
Прикінцеві положення — це, з одного боку, частина
основного закону тексту, а з іншого, як правило, норми про-
цесуального характеру. Тут звичайно встановлюється поря-
док набуття чинності конституції. Інколи, якщо це не врегу-
льовано в останній частині, тут вміщують норми про порядок
зміни конституції або про державну символіку.
Перехідні положення мають своїм головним призна-
ченням забезпечення спадкоємності між минулою та нині ді-
ючою конституціями. Вони, зазвичай, визначають строки на-
брання чинності окремих конституційних норм, які не мо-
жуть бути реалізовані відразу, порядок і строки заміни старих
конституційних інститутів новими. Наприклад, органи, приз-
начені (обрані) безстроково (для прикладу, суди), у демокра-
тичних державах не розпускаються і не замінюються іншими
в зв’язку з прийняттям нової конституції.
Додатки до конституції іноді мають важливе юридичне
значення. Наприклад, у деяких додатках до Конституції Індії
міститься розподіл компетенції між Союзом і штатами. Декі-
лька додатків містить і Конституція Канади. З-поміж них до-
даток із 30 пунктів "Про актуалізацію Конституції", додаток
"Робота і публічна власність провінцій, які є власністю Кана-
ди", "Присяга на вірність" та ін.
68
§ 4. П РИЙНЯТТЯ ТА ЗМІНИ КОНСТИТУЦІЇ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Особлива значущість конституції у житті суспільства і
держави та її верховенство у системі законодавства висува-
ють проблему використання певних спеціальних форм (про-
цедур) її прийняття.
Прийняття конституції треба розуміти як комплекс-
ний процес глибокого політико-юридичного значення, процес
у якому можна точно виділити щонайменше такі елементи: а)
ситуації, при яких приймається нова Конституція; б) ініціати-
ва прийняття Конституції; в) компетентний орган (конститу-
ційний або установча влада); г) способи прийняття.
Ситуації, при яких приймається нова Конституція. Як
правило, нова конституція приймається:
1. Одночасно з утворенням нової держави. Поява нової
держави є складним політичним процесом, який потребує при-
йняття деяких урочистих актів політико-юридичного характеру,
якими регламентуються найважливіші юридичні ознаки терито-
рії, форми держави, форми правління, політичного режиму;
встановлення існування певного населення на відповідній тери-
торії; передбачаються принципи, норми і органи здійснення су-
веренної влади, права і обов’язки громадян тощо. Такі приписи
встановлюються в конституції або в іншому правовому акті
конституційного значення. В таких умовах можна говорити, що
утворення нової держави, як і прийняття конституції є процеса-
ми, які розгортаються майже одночасно. Класичним прикладом
може слугувати утворення США. Аналогічні процеси мали міс-
це після закінчення Першої та Другої світової війн, наприкінці
80-х — початку 90-х рр. ХХ ст., коли були утворені десятки но-
вих незалежних держав.
2. В умовах, коли в житті певної держави мають місце
глибокі структурні політичні зміни, а саме, коли змінюється
політичний режим, або коли якась держава відновлює фунда-
ментальні політико-юридичні, економічні засади, соціально-
політичну систему або тоді, коли завершує свою національну
єдність. Свіжими прикладами прийняття нових конституцій
завдяки зміни тоталітарних політичних режимів на демокра-
тичні плюралістичні режими є конституції колишніх соціалі-
69
стичних держав (наприклад, Конституція Болгарії та Консти-
туція Румунії, прийняті у 1991 р., Конституція Російської Фе-
дерації 1993 р.).
3. Нова конституція може бути прийнята і тоді, коли в
житті держави мають місце важливі зміни політичного і со-
ціально-економічного характеру, які не загрожують існуючому
державному ладові або політичному режимові. В такій ситуації
конституція вже не відповідає новим соціально-політичним від-
носинам. Практично, йде мова про нову стадію розвитку держа-
ви, цей факт вимагає прийняття нової конституції (наприклад,
прийняття Конституції Франції 1795 р., яка замінила Основний
закон, прийнятий двома роками раніше).
Ініціатива прийняття Конституції. Тут проблема поля-
гає у розумінні того, яка суспільна або політична, соціальна
чи державна сила може мати таку ініціативу. Теоретично тре-
ба виходити з того, що конституційна ініціатива повинна на-
лежати тому державному, політичному або соціальному ор-
гану, який, посідаючи в політичній системі суспільства най-
вище місце (верховний орган), здатний знати еволюцію дано-
го суспільства, його перспективи. Також особливу роль на-
лежить народній ініціативі.
Компетентний орган. Аналіз текстів конституцій до-
зволяє стверджувати таке. Деякі конституції передбачають,
хто може володіти ініціативою прийняття конституції. Інші
конституції не передбачають таку справу, вона випливає з
нормативної системи щодо розробки законів. Часом консти-
туційна теорія і практика підпорядковує ініціативу і прийнят-
тя конституції правилам, які стосуються установчої влади.
Способи прийняття конституції. Особливий порядок
прийняття конституції знаходить своє відображення у сучас-
ній конституційній доктрині, яка розділяє законодавчу і
установчу влади. Якщо звичайно закони приймаються та
змінюються у порядку здійснення законодавчої влади, то
конституції — у порядку здійснення установчої влади. Фран-
цузький дослідник П.Бастід зазначає: "Конституційні тексти
— витвір не законодавчої влади, яка є підлеглою, а вищої
влади, що зветься установчою" 1 .
1 Bastid P. L'idee de cоnstitution. — P., 1985. — P. 19.
70
Оскільки у вітчизняній науці конституційного права по-
няття "установча влада" тривалий час не використовувалося
при розгляді порядку прийняття та зміни конституції, вважа-
ємо за необхідне коротко зупинитись на теорію установчої
влади. Згідно з конституційною доктриною ряду країн
(Франція, Колумбія та ін.), установча влада – це незалежна і
самостійна публічна влада, що має найвищу юридичну силу і
посідає відповідне місце у поділі влад поряд із законодавчою,
виконавчою та судовою 1 .
Під установчою владою розуміється фактично орган,
який наділений спеціальною політичною владою для прийнят-
тя конституції. Отже, зміст установчої влади складають повно-
важення щодо прийняття або суттєвому зміненню конституції
держави. В цьому зв’язку доцільно підкреслити, що будь-яка
процедура прийняття конституції є коректною тільки у тому
випадку, якщо вона забезпечує реалізацію установчої влади.
Тільки суб’єкти, які володіють установчою владою, можуть за-
твердити фундаментальний закон держави. Недотримання цьо-
го порядку суперечить сутності конституції як основного зако-
ну, є конституційно-правовим порушенням. Акцентуємо увагу
на цей момент ще й тому, що навіть у другій половині ХХ ст.
були випадки таких порушень. Зокрема, в 1962 р. Основний за-
кон Пакистану був октройований Президентом республіки,
який не був наділений установчою владою.
Суб’єктами установчої влади проголошуються або носії
суверенітету(народ, монарх, іноді — Бог) або представники
суверенів, які правомочні засновувати династію, перерозподі-
ляти політичну владу, дарувати або закріплювати громадян-
ські свободи, встановлювати засади державності.
Залежно від того, хто здійснює установчу владу, виді-
ляють такі основні форми прийняття нової конституції.
1. Установчим органом (конституційний конвент, уста-
новчі збори, установчий конгрес, "парламент у формі конгресу"
(Франція), спеціальний народний меджліс (Мальдіви), джірга
— представницький інститут мусульманської громади).
2. Референдумом — як однією з процедур, які можуть
1 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина,
В.Е.Крутских. — М., 1997. — С. 728-729.
71
бути використані для здійснення установчої влади. Значення
використання референдуму при прийнятті конституції може
бути різним. Одна справа, коли референдум проводиться для
затвердження конституції, яка гласно розроблялась і прийма-
лась парламентом або установчими зборами. Така процедура
є демократичною. Саме так були прийняті конституції Італії
1947 р., Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р. та багато інших. І
зовсім інша, коли народові пропонується висловлюватись по
проекту, підготовленому в урядових структурах. Такий кон-
ституційний референдум перетворюється у плебісцит, на
якому голосується насправді довіра урядові. Виборчий кор-
пус у таких умовах піддається тиску і часто-густо схвалю-
ються реакційні конституційні акти (наприклад, Конституція
Чилі 1980 р., Болгарії 1971 р., Куби 1976 р.).
3. Законодавчим представницьким органом або ж па-
рламентом спільно з главою державиє чи не найбільш роз-
повсюдженим способом прийняття конституції. Для її прийн-
яття вимагається кваліфікована більшість, яка складає, на-
приклад, 2/3 (в Норвегії, Литві); 3/5 (в Іспанії) тощо. Подібні
процедурні складнощі є обгрунтованими, оскільки вони пе-
решкоджають зміненню умов громадянського миру без дося-
гнення високого ступеня злагодженості в суспільстві.
4. За допомогою октроювання. Октроювання може бу-
ти здійснено монархом, після чого його влада обмежується
конституцією. Наприклад, у 1990 р. король Непалу Бірендра
дарував народу основний закон, названий конституцією. В
султанатах Малайзії основні закони октроюванні монархами,
які очолюють їх. До 1982 р. конституційні закони Канади фо-
рмально затверджувалися королевою Великобританії. Ознаки
октроювання має дарування Корану – основного закону в де-
яких ісламських теократіях.
Звичайно, як і в інших сферах політичного і правового
життя, спосіб прийняття конституції специфічний для кожної
країни і зумовлюється рівнем економічного, соціального і по-
літичного розвитку, пануючою ідеологією в момент прийнят-
тя конституції, соціальними відносинами.
Важливою теоретичною проблемою з численними прак-
тичними наслідками є питання про зміни конституції. Зок-
рема, важливе теоретичне значення набуває проблема визна-
72
чення суб’єктів ініціювання її змін, якими правами при цьому
вони користуються, а також якою є процедура внесення змін
до Основного закону.
Аналіз конституційно-правової практики зарубіжних
країн з цього питання дозволяє зробити такі основні виснов-
ки. По-перше, в принципі право внесення змін до конституції
має належати тим же органам, які її прийняли. По-друге, вла-
да, правомочна для внесення змін до конституції, визначаєть-
ся за видом конституції. По-третє, процедура внесення змін
до конституції в принципі аналогічна процедурі її прийняття,
згідно з великим принципом юридичної симетрії.
З точки зору юридичної техніки зміна (інколи застосову-
ється слово "ревізія") конституціїполягає в її модифікації,
тобто видозмінюванні, внаслідок чого вона отримує нові влас-
тивості. Світовій теорії та практиці конституціоналізму відомі
такі форми зміни конституцій: перегляд тексту, скасування
певних статей, внесення доповнень до існуючого тексту.
Найбільш розповсюджений спосіб інкорпорування допо-
внень до тексту конституції — проста заміна попередніх по-
ложень наново затвердженими або доповнення новими (Іта-
лія, ФРН та ін.). Однак не менш відомим є й інший спосіб
внесення поправок, а саме: додавання нових положень до ді-
ючого тексту без формального виключення тих норм, які
припинили свою дію. Першими застосували такий спосіб
американці: у США поправки публікуються окремо після пе-
рвісного тексту Конституції (у даний час таких існує 27). Та-
кий спосіб використовується і в Югославії.
Звичайно, кожна конституція у зв’язку зі змінами у сус-
пільному житті, у співвідношенні політичних сил може (а не-
рідко і повинна) бути змінена. Якщо конституції змінюються
і доповнюються у тому ж порядку, що і звичайні парламент-
ські закони, то ми маємо справу з гнучкими конституціями
(Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, конституційні зако-
ни Саудівської Аравії). Якщо ж конституції змінюються і до-
повнюються в особливому порядку, більш складному, ніж
той, який прийнятий для звичайної законодавчої процедури,
то перед нами наяву жорсткі конституції.
Можна виділити декілька спільних рис, які притаманні
процедурі зміни конституції. По-перше, суб’єктами права іні-
73
ціативи конституційного перегляду є, як правило, ті, що і в
нормальному законодавчому процесі. Як правило, ініціатора-
ми є депутати. Але у Бельгії та Франції, наприклад, ініціатива
конституційного перегляду належить не тільки парламентарі-
ям, але і главі держави, який діє від імені Уряду.
По-друге, процедуру конституційного перегляду можна
умовно поділити на два етапи — прийняття поправок парламен-
том та їх ратифікацію. Зокрема, у Франції після прийняття поп-
равок до Конституції Президент Республіки призначає для рати-
фікації референдум або скликає Конгрес, який включає членів
обох палат Парламенту (ст. 89 Конституції). У Греції же поправ-
ки повинні бути прийняті Палатою депутатів, тобто парламен-
том, двох скликань (ст. 110 Конституції). Особливістю перегляду
повного тексту або найбільш суттєвих частин Конституції Бол-
гарії полягає в тому, що у такому разі народні збори (парламент)
розпускаються і обираються Великі народні збори, які і прово-
дять перегляд, після чого розпускаються, і на зміну їм приходить
звичайний парламент — народні збори (ст. 153-163 Конституції).
По-третє, як правило, процедура розгляду проекту кон-
ституційних поправок є складнішою від процедури розгляду
звичайного законопроекту. Зокрема, передбачаються підви-
щені вимоги до більшості голосів, необхідної для затвер-
дження проекту, встановлюються спеціальні строки для розг-
ляду проекту після його внесення тощо.
По-четверте, для підготовки конституційних поправок
іноді утворюються спеціальні органи (наприклад, в Австралії
в 1958 р. був утворений спеціальний консультативний орган,
який попередньо розглядав проекти перегляду Конституції. У
Фінляндії та Швеції парламенти утворюють зі свого складу
конституційну комісію для підготовки проекту).
По-п’яте, у переважній більшості країн у процедурі змі-
нені конституції обов’язково бере участь глава держави. За-
звичай він промульгує поправки.
По-шосте, у ряді країн передбачена т.зв. "народна ініціа-
тива" як можливість ініціювання поправок до конституції. В
Австрії та Швейцарії вимагається не менш 100 тис. підписів
виборців для цієї мети, в Італії — не менш 50 тис.
Нарешті, потрібно звернути увагу ще на один момент.
Деякі конституції передбачають більш складний порядок для
74
повної конституційної реформи порівняно з частковою (кон-
ституції Іспанії, Куби, Швейцарії та ін.).
§ 5. П РАВОВА ОХОРОНА КОНСТИТУЦІЇ
Світова конституційна доктрина виходить зі припущен-
ня про те, що норми конституції володіють вищою юридич-
ною силою щодо всіх інших джерел права. З цього посилання
розвивається концепція правової охорони конституції, згідно
з якою будь-яка нормовстановлююча діяльність у державі по-
винна здійснюватися відповідно до конституції. Деякі кон-
ституції прямо закріплюють відповідні приписи у своїх текс-
тах. Наприклад, п. 3 ст. 3 Конституції Португалії провіщає:
"Юридична сила законів та інших актів держави, автономних
областей: місцевих органів влади залежить від їх відповідно-
сті Конституції".
Подібно до релігії, мови, моралі конституція у будь-якій
державі є природною приналежністю національного побуту.
Вона є настільки звичною, що суспільство саме відновлює її у
разі порушень. Англійський історик А.Іннс зауважив, що "ан-
глійці схиляються до того, що швидше віддадуть перевагу,
щоб ними погано керували, але свої представники, ніж про-
цвітати під владою, право якої на управління є мечем". Як
правило, охорона конституції у переважній більшості держав
світу відноситься до основних обов’язків громадянина, дер-
жавного органу. Зокрема, у перехідних і прикінцевих поста-
новах Конституції Італії міститься такий припис: "Усі грома-
дяни і органи держави повинні зберігати вірність Конституції
як основному закону Республіки".
Необхідність у правовій охороні Конституції викликана
ще й тим, що суб’єкти конституційно-правових відносин, на-
самперед, органи державної влади і політики, намагаючись
досягнення своїх цілей, не завжди турбуються про дотриман-
ня правових, у тому числі конституційних обмежень.
Правова охорона конституції може здійснюватися і не
правовими засобами, що іноді прямо передбачено в Основно-
му законі. Так, конституції Гани, Словаччини, ФРН та деяких
75
інших країн закріплюють право народу (громадян) на опір не-
конституційній владі. Дотриманню конституції сприяють від-
носини субординації в системі державних органів, механізм ро-
зподілу влад, діяльність засобів масової інформації, наявність
розгалуженої системи політичних партій, громадських органі-
зацій та інших форм громадянської активності.
Однак головними, вирішальними є правові засоби захи-
сту, які забезпечують дотримання конституції, її стабільність,
у цілому режим конституційної законності. В зарубіжній (та й
у вітчизняній) літературі існують різні точки зору щодо того,
з яких елементів складається механізм правової охорони кон-
ституції. Вище вже йшла мова про те, що захист
конституції — завдання й обов’язок усіх державних органів і
посадових осіб. Це здійснюється ними шляхом застосування
різних правових засобів у межах наданої компетенції. При
цьому особлива відповідальність покладається на вищі дер-
жавні органи.
Аналіз сучасних конституцій свідчить, що найбільш ха-
рактерними є положення про главу держави як гаранта
конституції, про його обов’язки наглядати за її дотриманням
(ст. 80 Конституції Російської Федерації 1993 р., ст. 56 Осно-
вного закону ФРН). Значними повноваженнями щодо конт-
ролю за дотриманням конституції в процесі її застосування
виконавчою владою володіє парламент, який здійснює їх у
багатоманітних формах (зокрема, шляхом контролю за деле-
гованим законодавством, за допомогою спеціальних органів,
утворених при парламентській установі та ін.). Захист кон-
ституції здійснюють правоохоронні органи: загальні і спеціа-
льні суди, прокуратура, а також омбудсмани (уповноважені з
прав людини).
К.Хессе, говорячи про правові засоби захисту Основного
закону ФРН, відносить до них також превентивні і репреси-
вні гарантії (позбавлення основних політичних прав, можли-
вість заборони політичних партій, інститут надзвичайного
стану) 1 . Ж.І.Овсепян, аналізуючи форми правового захисту
конституції в зарубіжних країнах, поряд із судовим консти-
туційним контролем і конституційною відповідальністю від-
1 Див.: Хессе К. Указана праця. — С. 325.
76
носить до механізму правового захисту конституції консти-
туційний контроль, який здійснюється парламентом, консти-
туційний референдум, вето глави держави 1 .
Водночас варто звернути увагу на те, що як би не вирі-
шувалось це питання окремими авторами, у більшості держав
виділяється спеціальний вид юридичної діяльності, сутність
якого полягає в тому, щоб забезпечити верховенство Основ-
ного закону. Головним змістом цієї діяльності є перевірка за-
конів та інших актів з метою усунення порушень, які допус-
каються законодавцем, главою держави, іншим суб’єктами
політичних дій. Правова норма, видана будь-яким державним
органом, набуває юридичну силу тільки у тому випадку, якщо
правила поведінки, що міститься в ній, не суперечить припи-
сам конституції.
Будь-яка форма перевірки на відповідність конституції
актів і дій органів публічної влади, а також громадських
об’єднань, які здійснюють публічні функції або утворені для уча-
сті у здійсненні публічної влади у конституційному праві позна-
чається власне терміном "конституційний нагляд" ("консти-
туційний контроль"). Ця доктрина була розроблена в колишніх
соціалістичних країнах, де не було судового конституційного ко-
нтролю. Вона невідома західній науці конституційного права, яка
завжди розглядала саме останній як головний елемент механізму
правового захисту конституції. Сьогодні ж використовується в
цілому в світовій конституційній доктрині інше поняття — кон-
ституційне правосуддя (конституційна юстиція).
У зарубіжній літературі конституційне правосуддя ви-
значається як діяльність судових органів, яка полягає у розгляді
справ, предметом яких є конституційно-правові питання, по-
в’язані з забезпеченням конституції державними органами, і в
прийнятті по них ухвал, що тягнуть за собою правові наслідки 2 .
Оскільки немає конституційної юстиції без такого центрального
стрижневого повноваження, яким є контроль за конституційніс-
тю законів, можна говорити про рівнозначність поняття кон-
ституційне правосуддя і судовий конституційний контроль.
1 Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных стра-
нах. Правовая защита конституции. — Ростов/на—Д.— 1991. — С. 42.
2 Сравнительное конституционное право. М., 1996. — С. 160.
77
Вважається, що сама ідея конституційного контролю
з’явилась на початку ХVІІ ст. у Великобританії і була
пов’язана з діяльністю Таємної ради, яка визнавала закони
легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними, якщо
вони суперечили законам англійського Парламенту, виданих
для цих колоній або загальному праву. Але конституційний
контроль у сучасному розумінні уперше виник у США. Доці-
льно при цьому підкреслити, що виник він не на основі кон-
ституції, а судових прецедентів. Доктрина конституційного
контролю була сформульована і застосована Верховним Су-
дом США під головуванням Джона Маршалла у 1803 р. в ух-
валі у справі Мербері проти Медісона. У названій судовій ух-
валі суддя Дж. Маршалл, проаналізувавши Закон про судо-
устрій 1789 р., зробив висновок, що розділ 13 Закону 1789 р.
суперечить статті 3 Конституції США, після чого оголосив
цей розділ недійсним і таким, що не підлягає примусову за-
стосуванню через суд. Славнозвісно фраза: "Саме судова вла-
да має право і зобов’язана сказати, що є закон" стала квінте-
сенцією доктрини 1 . Отже, це була перша справа, внаслідок
якої вища судова інстанція визнала закон неконституційним.
Верховний суд США цим скасував закон і реалізував ідею
конституційного контролю. Вказаний прецедент заклав заса-
ди т.зв. американської моделі конституційного правосуддя,
головною рисою якого є здійснення конституційного контро-
лю судами загальної юрисдикції.
З тими чи іншими модифікаціями ця модель ще на пер-
шому етапі світового конституційного процесу утвердилась у
низці латиноамериканських країн (Аргентина, Болівія, Брази-
лія, Колумбія), у Скандинавських країнах (Данія, Норвегія,
Швеція), в Австралії, Канаді, Новій Зеландії та Південно-
Африканському Союзі.
На другому етапі виникає принципово нова, європейська
(або австрійська) модель конституційного правосуддя, концеп-
ція якого розроблена австрійськими вченими Г.Кельзеном і
К.Ейзенманом. Г.Кельзен, зокрема, показав, що заснування Кон-
ституційного трибуналу, покликаного контролювати конститу-
1 Цит. за: Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-
правовой комментарий. — М., 1985. — С. 135.
78
ційність законів, відповідає теорії розподілу влад і в обгрунту-
ванні цього висунув і розвинув три постулати. Насамперед Кель-
зен вважав, що "…Конституція — це не тільки звід основних
процедурних правил, але також і ядро матеріального права". Га-
рантія дієвості Конституції повинна базуватися головним чином
на можливості безпосереднього анулювання актів, які суперечать
їй. Далі він вказував, що ні в якому разі "не можна доручати ану-
лювання неправомірних актів тому самому органу, котрий їх
прийняв". На його думку, анулювання неконституційних актів,
безумовно, повинно бути доручено верховному органу, що відрі-
зняється від парламенту, незалежному від нього і, отже, від будь-
якої іншої державної влади. Таким органом може бути або Кон-
ституційний Суд, або Трибунал, або квазісудовий орган, складе-
ний з найбільш компетентних і відомих у країні юристів 1 .
Головна відмінність європейської моделі від американ-
ської полягає в тому, що конституційна юстиція виділяється
із загального правосуддя і здійснюється не судами загальної
юрисдикції, а спеціалізованим органом — конституційним
судом. Для цих органів наглядова діяльність є єдиною або го-
ловною функцією (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН).
Звичайно ж, інститут конституційного контролю отри-
мав повсюдного розповсюдження на наступних етапах світо-
вого конституційного процесу: на третьому етапі він утвер-
дився практично у всіх країнах Західної Європи, у багатьох
нових державах Азії, Африки, Латинської Америки, а на зла-
мі 80-90-х рр. ХХ ст. він засновується в постсоціалістичних і
в тих країнах, що розвиваються. Водночас слід вказати на
особливість конституційного контролю в деяких мусульман-
ських країнах (зокрема, в Ірані), яка полягає в тому, що зако-
ни та інші акти перевіряються на відповідність не тільки Кон-
ституції, але й Корану.
Об’єктами конституційного контролю є: звичайні, кон-
ституційні та органічні закони, поправки до конституції, між-
народні та внутрішньодержавні договори, парламентські рег-
ламенти, нормативні акти органів виконавчої влади (як пра-
вило, в тих країнах, де немає адміністративної юстиції), пи-
1 Докладніше див.: Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнитель-
ный анализ). — М., 1994. — С. 57-58.
79
тання розмежування компетенції між союзом і суб’єктами
федерації, відповідність конституції дій посадових осіб, акти і
дії громадських об’єднань, наділених певною політичною
владою (у першу чергу діяльність політичних партій), кон-
ституційність окремих положень самої конституції.
Зазначимо, що сфера конституційного контролю, яка
практикується різними державами, неоднакова. Якщо в одних
випадках контролю піддається дотримання процедур прийн-
яття законів або же правил про розподіл повноважень між ор-
ганами державної влади, федерацію та її суб’єктами, то в ін-
ших — перевіряється і зміст законів. З іншого боку, в деяких
країнах конституційним контролем охоплені всі нормативні
акти, натомість у Швейцарії такому контролю підлягають
тільки законодавство кантонів (суб’єктів федерації).
Ініціаторами конституційного контролю можуть бути фі-
зичні та юридичні особи, і в першу чергу органи держави, наді-
лені законом правом звернення до органів конституційної юсти-
ції. З точки зору реалізації принципу демократії вважається нор-
мальним, якщо коло таких суб’єктів досить широке, і з подання-
ми та зверненнями до органів конституційного контролю можуть
звернутися, крім глави держави, уряду, групи депутатів, парла-
ментських комітетів, і судові органи, а в деяких випадках — гро-
мадяни. В деяких країнах, щоб організувати ініціативу, вимага-
ється зібрати значну кількість підписів. Іноді в окремих країнах
навіть окремий громадянин має право звернутися до органу кон-
ституційного контролю із вимогою оцінки конституційності за-
кону. Остання норма сприйняття в Російській Федерації, Угор-
щині та Японії. Однак на практиці реалізація цього права досить
складна. Зокрема, в Японії існують певні і досить складні прави-
ла щодо складення даного звернення і потребує дуже високої
юридичної кваліфікації. Крім того, особа, яка звертається до
Верховного Суду, повинна внести значну суму грошей у вигляді
судового мита, як гарантії покриття судових витрат.
Види конституційного контролю в літературі класифі-
куються за різними підставами (критеріями).
За часом здійснення конституційний контроль може бути по-
переднім або наступним. Попередня форма контролю передбачає
перевірку конституційності законів на стадії їхнього проходження
через парламент (Канада, Фінляндія, Швеція, частково Франція). У
80
даному випадку йде мова про перевірку конституційності законоп-
роектів, яка відбувається до санкціонування та промульгації закону.
І, навпаки, у цих країнах, де застосовується наступний конституцій-
ний контроль (Італія), США, ФРН, Франція) перевірці на конститу-
ційність підлягають закони промульговані і які набрали чинність. У
деяких країнах (Ірландія, Нікарагуа, Панама, Франція), застосову-
ються обидві форми конституційного контролю.
За своїм змістом конституційний контроль може бути
формальним і матеріальним. У першому випадку перевіря-
ється дотримання процедурних правил, установлених для
прийняття законів та інших нормативних актів. У другому
випадку перевіряється зміст законів та інших нормативних
актів з точки зору їх відповідності змісту конституції.
За формою конституційний контроль може бути конк-
ретним або абстрактним. Конкретний контроль здійснюєть-
ся тільки у зв’язку з розглядом судової справи (Індія, Італія,
Мексика, США, ФРН). Абстрактний контроль означає пере-
вірку конституційності акту чи норми поза зв’язком із будь-
якою справою за ініціативою суб’єктів конституційного кон-
тролю (Франція). Обидва види – конкретний і абстрактний —
можуть застосовуватися одночасно (Італія, ФРН).
Щодо обов’язковості проведення конституційний кон-
троль може бути обов’язковим або факультативним. У пер-
шому випадку нормативний акт обов’язково підлягає консти-
туційному контролю, звичайно, попередньому. Що ж до фа-
культативного контролю, то він здійснюється тільки у випад-
ку розгляду подання правомочного суб’єкта.
Орган, який здійснює конституційний контроль, може ви-
знати як такий, що суперечить конституції або увесь закон, або
окремі його положення. Існують два види ухвал органів консти-
туційного контролю: а) які мають рекомендаційний характер
(тобто приймається рішення про неконституційність акта і на-
правляється відповідному державному органу, який і приймає
остаточне рішення про його скасування; б) найчастіше визнання
акта неконституційним автоматично тягне за собою припинення
його дії. Як правило, ухвала органу конституційного контролю
остаточна і може бути переглянута тільки ним самим.
81
Розділ ІV
ЗАСАДИ ПРАВОВОГО СТАНОВИЩА ОСОБИ.
КОНСТИТУЦІЙНІ ПРАВА І СВОБОДИ ГРОМАДЯН
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. О СНОВНІ ПОНЯТТЯ
Права людини і права громадянина. Права людини в
теорії, та і в державно-правовій практиці прийнято розгляда-
ти як основу конституціоналізму. У попередньому розділі не-
одноразово зазначалось, що головний зміст прийняття кон-
ституції вбачався у забезпеченні свободи і безпеки людини,
передусім від свавілля державної влади.
Теоретичне обгрунтування прав і свобод людини
пов’язане з теорією природного права, і пізніше — концепці-
єю прав людини і громадянина, що є однією зі складових цієї
теорії. За цією теорією, люди природно є носіями незалежних
від влади прав, які існують поза волею держави, але держава
повинна додержуватись і захищати їх. З цією метою природні
права і свободи закріплюються в законодавстві. Ідея про те,
що люди від народження є вільними та рівними у правах, що
їм в силу народження належить ряд природних прав (свобода,
власність, безпека та опір гнобленню…) була покладена в ос-
нову перших конституційних актів, прийнятих у ході Англій-
ської, Американської, Французької буржуазних революцій
ХVІІ-ХVІІІ ст. У подальшому жодна держава, яка претенду-
вала на те, щоб називатися демократичною, не могла не зафі-
ксувати в своїй конституції певний перелік прав людини.
Цим самим права людини набували юридичну форму і стано-
вилися найважливішим інститутом конституційного права.
У вітчизняній і зарубіжній літературі при визначенні
змісту концепції прав людини і громадянина правильно вка-
зується, що вона відображає дуалізм у поглядах на громадян-
82
ське суспільство і державу 1 . Природні права, як зазначалося,
належать людині безпосередньо. Роль держави при цьому
зводиться до їх захисту та забезпечення умов для їх реаліза-
ції. До цих прав відносять різні права і свободи людини,
пов’язані з її існуванням та діяльністю. Ця сукупність приро-
дних прав позначається терміном "права людини". На відміну
від таких прав і свобод, "права громадянина" визначаються і
встановлюються державою. Основне їх призначення — за-
безпечити участь людини у державно-політичному житті
шляхом надання їй відповідних юридичних можливостей.
Цим людина як суб’єкт конституційних правовідносин, по
суті, ставиться в певну залежність від держави. В конститу-
ційній теорії і практиці права людини і громадянина нерідко
ототожнюються з особистими і політичними правами.
Слід звернути увагу на те, що існують також інші визна-
чення прав і свобод, зовні не узгоджені зі змістом концепції
прав людини і громадянина. Так, у теорії серед політичних
прав виділяють ті, що пов’язані з участю громадянина в про-
цесі формування та здійснення державної влади, і позначають
такі права власне політичними. Використовують також по-
няття індивідуальні та публічні (соціальні права, а для визна-
чення особистих прав застосовують термін "громадянські
права") тощо.
Щодо відмінностей між правами людини і правами гро-
мадянина, то їх можна виявити на основі аналізу формулю-
вань відповідних статей зарубіжних конституцій. Для позна-
чення суб’єкта прав людини звичайно використовуються фо-
рмулювання "кожний", "усі", "кожна людина", "ніхто", "жод-
на людина" або словосполучення абстрактного характеру ти-
пу "визнається право", "гарантується свобода" (мається на
увазі, що вони відносяться до концепції людини). Що ж до
прав громадянина, в статтях конституцій прямо вказується:
"громадяни мають право", "громадяни можуть…", "кожний
громадянин", "громадяни зобов’язані…", "громадянин… про-
ходить військову службу…". В конституціях деяких держав
права громадянина формулюються як права народу (Японія)
1 Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. — К., 1997.
— С. 110.
83
або як права людей певної національної (етнічної) належності
(Іспанія, ФРН). Але й тут наявність їх безпосередньо
пов’язується зі станом громадянства.
Наведемо приклади конституційних формулювань, які від-
різняють права людини і права громадянина. Так, у Конституції
Словенії 1991 р. зафіксовано: "нікого не може бути піддано тор-
турам…" (ст. 18); "право кожної людини на особисту свободу
гарантується" (ст. 19). Усі ці формулювання визначають права
людини. Але ось у ст. 45 зустрічаємо таке формулювання: "ко-
жний громадянин має право подавати петиції…". У даному ви-
падку мова йде про права громадян Словенії.
Важливо зазначити, що співвідношення між правами
людини і правами громадянина різне навіть у демократичних
державах і залежить від суб’єктивного вибору укладачів тієї
чи іншої конституції. Одне і те ж право в одній конституції
може бути сформульовано як право людини, а в інших — як
право громадянина. Наприклад, частина перша ст. 24 Консти-
туції Молдови містить такий припис: "Держава гарантує ко-
жній людині право на життя й на фізичну та психічну недо-
торканність", тобто тут фіксуються права людини. Натомість
частина перша ст. 32 Конституції Болгарії, в якій говориться:
"Особисте життя громадянина недоторканне", засвідчує, що
тут законодавець сформулював аналогічне право як право
громадянина.
Права, свободи та обов’язки людини і громадянина.
Юридичну відмінність між правом (суб’єктивним) і свободою
здійснити досить важко. Автори енциклопедичного словника
з конституційного права слушно вважають, що при з’ясуванні
співвідношення категорій конституційне "право" і конститу-
ційна "свобода" доцільно виходити з того, що і право і свобо-
да — це можливість певної поведінки особи, тобто здійснен-
ня дій, вчинків, які відповідають її розумінню даного права,
свободи в суспільстві та їх відбиттю в конституції: межі між
"правом" і "свободою" людини і громадянина рухомі, іноді —
умовні. Але в понятійному плані, на їхню думку, можна ви-
ходити з такого. "Право" — юридично більш чітка категорія,
тобто варіанти його використання позначаються в норматив-
них актах, нерідко навіть вичерпним чином. "Свобода" — по-
няття більш широке, може мати багато варіантів здійснення,
84
причому одні можливі, а інші — часто неможливо відбити в
юридичних нормах 1 .
Вартий уваги такий приклад. Згідно з ч. 1 ст. 11 Основного
закону ФРН "усі німці користуються свободою пересування у
межах усієї федеральної території", а відповідно до ч. 2 "це пра-
во може обмежуватися лише законом або на основі закону…"
(курсив наш — Авт.). Отже, у даному випадку свободу законо-
давець розуміє як право. Натомість іноді в конституціях можна
зустріти згадування права на будь-яку свободу, але частіше го-
вориться про право вільно робити щось, або навпаки, не робити.
Так, згідно ч. 1 ст. 21 Конституції Італії "усі мають право вільно
висловлювати свої думки усно, письмово і будь-яким іншим
способом розповсюдження думок".
Як у теорії, так і на практиці у принципі не заперечуєть-
ся взаємозв’язок між правами і свободами людини і громадя-
нина, з одного боку, та його обов’язками щодо інших людей,
суспільства і держави — з іншого. Обов’язок (юридичний), як
відомо із загальної теорії права, — це міра належної поведін-
ки. Людина звичайно повинна підкорятися певним правилам,
щоб при використанні належних йому прав і свобод не завда-
ти шкоди іншим людям і не робити неможливим нормальне
співжиття у суспільстві. Виконання людиною і громадянином
своїх обов’язків — це загальна передумова нормального існу-
вання суспільства і держави.
Розглянемо, як розв’язується проблема співвідношення
прав і обов’язків у деяких зарубіжних конституціях. Так,
Конституція Словаччини 1992 р. в ч. 1 ст. 13 передбачила, що
"обов’язки можна встановлювати тільки на основі закону, в
його рамках і при дотриманні основних прав і свобод".
Щодо кількості конституційних обов’язків, то більшість
основних законів обмежуються встановленням їх мінімуму. В
Конституції Російської Федерації, наприклад, до числа кон-
ституційних обов’язків віднесені: обов’язок додержувати
Конституції РФ та законів (ч. 2 ст. 15); обов’язок платити за-
конно встановлювані податки та збори (ст. 57); обов’язок
оберігати природу і навколишнє середовище, дбайливо ста-
1 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред.
С.А.Авакьян. — М., 2000. — С. 522.
85
витися до природних багатств (ст. 58); обов’язок захищати
Вітчизну і нести військову або альтернативну цивільну служ-
бу (ст. 59); обов’язок батьків піклуватися про дітей, їх вихо-
вання й обов’язок працездатних дітей піклуватися про непра-
цездатних батьків (ст. 38); обов’язок здобуття дітьми основ-
ної загальної освіти (ст. 43); обов’язок дбати про збереження
історичної та культурної спадщини, берегти пам’ятки історії
та культури (ст. 44).
Способи конституційного формулювання прав, сво-
бод й обов’язків. Існують два основних способи конститу-
ційного формулювання прав і свобод — позитивний і нега-
тивний. При позитивному способі конституція встановлює
або констатує, що суб’єкт володіє певним правом. Наприклад,
Конституція Литви у ст. 32 фіксує: "Громадянин може вільно
пересуватися та обирати собі місце проживання у Литві, мо-
же вільно виїжджати з Литви". Тут суб’єкт права прямо вка-
заний — громадяни Литви.
Негативнийспосіб являє собою конституційна заборона
будь-якому суб’єкту порушити або обмежити певне право або
певну свободу. Найбільш характерний приклад негативного
способу дає Конституція США. Так, згідно з V поправкою "ні-
хто не повинен примушуватися засвідчити проти самого себе в
кримінальній справі", а відповідно до VІІІ поправки "не повинні
вимагатися надмірно великі застави, стягуватися надмірні
штрафи, накладатися жорсткі та незвичайні покарання". Цей
спосіб отримав найбільш широке розповсюдження у Великоб-
ританії, де права і свободи не зафіксовані в нормах права, але
передбачаються з тими обмеженнями, які встановлені парламе-
нтськими статутами і судовою практикою. З цього приводу зна-
ний англійський державознавець А.Дженінгс писав, що права на
свободу слова немає, як немає, скажімо, "права зав’язувати
шнурок на черевику"… Людина може говорити усе, що їй зама-
неться, при умові, що вона не порушує законів, які стосуються
зради, заклику до заколоту, наклепу, непристойності, богохуль-
ства, порушення присяги, державної таємниці тощо. Отже, при
такій системі визначення обсягу правосуб’єктності громадянин
може робити усе, що не заборонено. Закон установлює не рамки
можливого, а покладає межу неможливому.
Класифікація прав і свобод. Каталог прав і свобод лю-
86
дини і громадянина на сучасному етапі містить понад 150 на-
йменувань. Проголошені в конституціях та інших нормах
конституційного права, вони звичайно мають різний характер
і зміст. Тому чимале значення має їх класифікація та система-
тизація, що полегшило би вивчення та аналіз, пов’язаних з
цим інститутом правових проблем.
У науці відсутня єдина класифікація. З класифікацією за
однією з підстав ми вже ознайомилися вище. Це поділ на пра-
ва людини і права громадянина (відповідно свободи й
обов’язки). Німецький державознавець Т.Маунц також про-
понує поділити права і свободи на дві групи: основні права
громадянина й основні права людини. Відмінність другої гру-
пи від першої полягає в тому, що права і свободи, які вклю-
чаються до неї мають не позитивний, а природний характер,
тому у сукупності своєї розглядаються як якась наддержавна
настанова, дарована людині згори (Богом), поза державою і
правом. Аргументуючи свою точку зору, згідно з якою осно-
вні права поділяються на державні і наддержавні, Т.Маунц
пише: "…основні права не створюються державою, не мають
потреби в її визнанні, не можуть бути обмежені або зовсім лі-
квідовані нею. Вони притаманні індивідууму як такому. Вони
оберігають свободу не тільки від незаконного, але і від за-
конного державного примусу" 1 .
Друга підстава класифікації також пов’язана з суб’єктами
прав, свобод і обов’язків. Мова йде про їх поділ на індивідуаль-
ні та колективні. Зрозуміло, індивідуальне право часто може
здійснюватися колективно, але відмінність його від колектив-
ного права в тому, що воно сповна може здійснюватися і захи-
щатися індивідуально, тоді як права колективні за своєю при-
родою індивідуально здійснити неможливо. Наприклад, право
на страйк колективне тому, що індивідуальний страйк — не
страйк, а прогул. У більшості ж випадків права, свободи й
обов’язки людини і громадянина за характером своїм індивіду-
альні. Наприклад, у положенні ч. 3 ст. 35 Конституції Болгарії
"Болгарський громадянин за народженням не може бути позба-
влений болгарського громадянства" індивідуальний характер
відповідних прав проглядається цілком явно. Що ж до колекти-
1 Маунц Т. Государственное право Германии. — М., 1959. — С. 150.
87
вних прав, то крім вказаного вище права на страйки,
суб’єктами якого можуть бути тільки трудові колективи або
профспілки, такими правами за логікою речей є права різного
роду меншин (національних та інших).
Деякі американські автори пропонують поділ прав і сво-
бод на першорядні (суттєві) і другорядні (менш суттєві). До
першої групи відносяться право на свободу, право на рів-
ність, свобода пересування, свобода висловлювання думок,
свобода совісті, громадянство і право голосу, право на спра-
ведливе кримінальне правосуддя. Усі решта права і свободи
відносяться, отже, до категорії "менш суттєвих" 1 .
Виходячи з того, що будь-яка класифікація в тій чи іншій
мірі є умовною, усе ж пріоритетне значення доцільно віддати
тій, яка грунтується на змістовній характеристиці відповідних
прав, свобод і обов’язків. Перша група — це собисті, або гро-
мадянські права, свободи й обов’язки; друга — політичні,
пов’язані з участю в управлінні суспільством, державою; третя
— економічні, соціальні та культурні. Деякі автори третю групу
поділяють на дві підгрупи: соціально-економічні та соціально-
культурні права, свободи й обов’язки. Хоча цей поділ не можна
визнати з наукової точки зору вичерпним, він усе ж полегшує
аналіз конкретних прав, свобод і обов’язків.
Поняття та структура конституційно-правового ста-
тусу людини і громадянина в зарубіжних країнах. У літе-
ратурі для позначення фактичного становища індивіда вико-
ристовуються два поняття, які і етимологічно і по суті збіга-
ються: "правове становище" і "правовий статус" людини і
громадянина. У цих поняттях відбиваються всі основні сто-
рони юридичного буття індивіда: його потреби, інтереси, мо-
тиви, трудова, суспільна, політична та інша діяльність, усі
види взаємовідносин із державою.
Звичайно, становище індивіда в суспільстві визначається
не тільки правовими нормами, але й усіма іншими видами
соціальних норм, що і складає його суспільний статус. Що ж
до правового статусу індивіда, то він складає лише частину
його суспільного статусу і стосується суто його якості люди-
1 Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. — М., 1999. — С. 53.
88
ни та громадянина, його зв’язків тільки і саме з державою. У
самому загальному вигляді правовий статус людини і гро-
мадянинавизначається як юридично закріплене становище
індивіда в державі. При цьому важливо звернути увагу на те,
що конституційний статус є єдиним і однаковим для усіх
громадян держави, незалежних від конкретних обставин. Як-
що і мають місце якісь обмеження загального правового ста-
тусу людини і громадянина, то вони мають бути передбачені
в принципах і нормах Конституції.
До структури конституційного (конституційно-
правового) статусу людини і громадянина як інтегрованого
поняття відносять, в основному, такі компоненти: 1) грома-
дянство; 2) основні права, свободи та обов’язки; 3) правові
принципи; 4) гарантії правового статусу, з-поміж яких особ-
ливе значення має юридична відповідальність.
У конституційному праві зарубіжних країн склалися чо-
тири різні підходи до проблеми правового статусу людини і
громадянина. Перша модель ліберальна (у своїй основі захід-
на) робить акцент у конституційному законодавстві на тій
групі прав, які насамперед стосуються автономії особи (лю-
дини). У даній моделі обмеження, які покладаються на люди-
ну (громадянина) при здійсненні нею своїх прав, пов’язані
головним чином з питаннями забезпечення суспільної моралі,
публічного порядку, запобігання насильства, припинення
зловживання правами. Всі вони точно зафіксовані в законо-
давстві. Інколи в літературі таку модель характеризують як
індивідуалістичну модель правового статусу людини. Вона
сприйнята в розвинутих державах, в обмеженому вигляді ; в
багатьох країнах, що розвиваються, запроваджуються з де-
якими особливостями в постсоціалістичних державах.
Другий підхід до проблеми правового статусу людини і
громадянина пов’язаний з марксистсько-ленінською концепці-
єю і тепер характерний для конституційного права В’єтнаму,
Китаю, КНДР, Куби. В своїй основі це колективістський підхід
і побудований на пріоритеті колективу (суспільства, класу,
об’єднання і т.п.) стосовно особи, на обмеження прав особи "в
інтересах суспільства". В конституціях соціалістичних держав
головними (основними) вважаються соціально-економічні права
(на працю, освіту, охорону здоров’я тощо. В Основному законі
89
КНР, наприклад, політичні права у найбільш повному обсязі (у
першу чергу виборчі) подаються тільки трудящим громадянам.
При такому підході в конституціях, як правило, закріплюється
великий перелік обов’язків громадян перед суспільством, деякі з
яких мають моральний характер (наприклад, обов’язок дотри-
мати правила соціалістичного співжиття).
Третій підхід до правового статусу людини і громадянина
характерний для мусульманських країн. І хоча в сучасних конс-
титуціях він отримав не досить помітне словесне, але принци-
пове за своєю суттю вираження. Зокрема, коли йде мова про
здійснення принципу рівності, в конституціях робиться відпо-
відне застереження про рівність за шаріатом. Це, звичайно, тяг-
не за собою позбавлення жінок низки політичних і цивільних
прав. Акцент у правовому регулюванні переноситься не на пра-
ва, а на обов’язки перед Аллахом, перед громадою правомірних
мусульман.
Свій підхід до правового статусу людини і громадянина
склався в деяких країнах Тропічної Африки, Океанії, частко-
во в окремих державах Азії та Латинської Америки. Сутність
його полягає в тому, що людина розглядається як невід’ємна
"клітина" племені. Її права реалізуються тут колективно і в
колективі. Навіть особисті питання (наприклад, питання
шлюбу) вирішуються за участю вождів племені. І хоча у кон-
ституціях містяться ті ж переліки прав і свобод, які традицій-
ні для світової спільноти, все ж відгомони звичаєвого права
можна виявити в законодавстві. Так, в основних законах Бот-
свани і Соломонових Островів у парламентах є палати вож-
дів; у Конституції Бразилії говориться про права індіанських
племен та інших аборигенів; у Західному Самоа голова сім’ї
(айгі) голосує на виборах за всіх своїх домочадців.
Водночас варто підкреслити, що на сучасному етапі у кон-
ституційному розвиткові усіх країн щодо питання про правовий
статус людини і громадянина спостерігається процес уніфікації.
З урахуванням відмінностей в тих чи інших підходах у конкрет-
них країнах розглянемо цю проблему докладніше.
90
§ 2. П ОНЯТТЯ ТА КОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ГРОМАДЯНСТВА В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Поняття громадянства відоме з давніх-давен. Термін "гро-
мадянин" був відомий у Стародавньому Римі і в такому кон-
тексті зустрічається в Біблії (в ній указується, що Апостол Пав-
ло був римським громадянином. Коли йому загрожувало тілесне
покарання, він посилався на те, що він римський громадянин, і
його не можна так покарати). У рабовласницьку епоху громадя-
нами могли бути тільки вільні люди. В період феодалізму вико-
ристовувалося в основному поняття підданий, що означає не
тільки підвладність населення монарху, але й феодальну залеж-
ність від нього (у даному випадку це слово означало "під дани-
ною", обов’язок сплачувати дань). У сучасному розумінні цього
слова поняття громадянства з’явилося в епоху Французької бу-
ржуазної революції та розповсюдилось на всі демократичні кра-
їни. Тобто те, що розумілося під цим поняттям ("городянин")
переросло своє власне значення і стало означати рівність перед
законом. Цей зміст завжди підкреслювався, і коли французький
король стояв перед революційним судом, його підкреслено на-
зивали громадянином. Отже, сучасне розуміння і поняття гро-
мадянства — це поняття, що народилося в епоху буржуазних
революцій.
Громадянство— поняття властиве для держави із рес-
публіканською формою правління. Кореспондуюче йому по-
няття у державі з монархічною формою правління — піддан-
ство. Розповсюджена в літературі думка про те, що поняття
громадянство і підданство не різняться, а використання того
чи іншого поняття пояснюється тільки певною традицією, не
є досить обгрунтованою. Поняття громадянство і підданст-
во можуть теоретично втілювати два різних становища лю-
дини. Громадяни — це практично вільні люди у вільній дер-
жаві — республіці, які самі вирішують свої справи і які самі
правлять собою. Підданий — людина, котра не належить
тільки собі, а яка підпорядковується волі іншої людини —
монарха, причому "не звичайній людині", а "божества" або
"напівбожества", що стоїть над усіма. Боротьба за свободу в
історії була часто-густо і боротьбою проти королів, інтересів,
царів, за республіканське правління, що вважалось справжнє
91
демократичне. Звідси, і відмова від підданства на користь
громадянства. У даний час термін підданство вживається
тільки в монархічних державах, причому він звичайно рівно-
значний терміну "громадянства". У ряді монархій (наприклад,
в Іспанії, Бельгії, Нідерландах) замість терміну підданство
вживається в конституційному законодавстві термін грома-
дянство. Безумовно, історія і державно-правова практика і
нашої країни, та інших країн показує, що таку ступінь свобо-
ди, як у підданих у Великобританії, Швеції та інших монархі-
ях, мають громадяни далеко не кожної республіки.
Найбільш поширеним у науці конституційного права за-
рубіжних країн є визначення громадянства як сталого політи-
ко-правового зв’язку між людиною і державою, що виражаєть-
ся у сутності їх взаємних прав, обов’язків і відповідальності.
Конституційна теорія і практика до основних характерис-
тик громадянства відносять: 1) громадянство — правовий
стан, який виражається, з одного боку, в його загальному пра-
вовому нормуванні, а з іншого — в індивідуальному юридич-
ному оформленні громадянства кожної людини (паспорт гро-
мадянина, свідоцтво про народження, інший документ, який
містить вказівку на громадянство); 2) сталий характер відно-
син громадянства, існуючих постійно, як правило, від наро-
дження до смерті громадянина, що має загальний порядок
припинення і не припускає однобічного розірвання громадян-
ства; 3) двосторонній зв’язок людини з державою, який вира-
жається у сукупності взаємних прав, обов’язків і відповідаль-
ності, що грунтується на визнанні та поважанні гідності, осно-
вних прав і свобод людини; 4) розповсюдження на громадяни-
на суверенної влади як внутрі країни, так за її межами 1 .
Зміст конституційно-правового інституту громадянства
виявляється при аналізі відповідного законодавства конкрет-
ної держави. Зауважимо, що в наш час усі відносини з приводу
громадянства регулюються конституціями держав, законами
про громадянство та іншими нормативно-правовими актами.
Наприклад, в Італії усі ці питання регламентуються Конститу-
цією країни, Законом про громадянство 1912 р. із наступними
1 Див.: Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.В.Козлов. — М.,
1996. — С. 64.
92
змінами та Положенням про громадянство 1983 р. У Російсь-
кій Федерації питання набуття і припинення громадянства ре-
гулюються Конституцією РФ 1993 р., Законом про громадянс-
тво РФ 1991 р. (із змінами від 17 червня 1993 р. і 18 січня 1995
р.), Положенням про порядок розгляду питання громадянства
РФ, затвердженим Указом Президента РФ від 10 квітня 1992
р. в редакції від 27 грудня 1993 р. Діє також Положення про
Управління з питань громадянства Адміністрації Президента
Російської Федерації. Крім того, відносини, пов’язані зі гро-
мадянством республік у складі РФ, регламентуються їхніми
конституціями та відповідними до них законодавчими актами.
Чільне місце між нормами, які регулюють громадянство,
посідають норми конституції. І хоча характер і обсяг консти-
туційного регулювання громадянства різні у різних країнах,
усе ж можна стверджувати, що основні закони держав, як
правило, встановлюють тільки основні принципи громадянс-
тва. В якості ілюстрацій можна посилатися на ст. 10 і 11 Кон-
ституції Японії, ст. 16 Основного закону ФРН. Водночас є
конституції (наприклад, Італії), які спеціальних норм про
громадянство не містять. І, навпаки, Конституція Куби 1976
р. має цілий розділ про громадянство, де містяться і такі нор-
ми, які найчастіше за усе зустрічаються у поточних законах.
Типовою уявляється, на наш погляд, Конституція Російсь-
кої Федерації, в якій досить докладно встановлені основні
принципи відносин громадянства. Так, у ст. 6 встановлено: "1.
Громадянство Російської Федерації набувається і припиняється
відповідно до федерального закону, є єдиним і рівним незале-
жно від підстав набуття. 2. Кожний громадянин Російської Фе-
дерації користується на її території всіма правами і свободами
та має рівні обов’язки, передбачені Конституцією Російської
Федерації. 3. Громадянин Російської Федерації не може бути
позбавлений свого законодавства або права змінити його". Но-
рми інституту громадянства містяться і в розділі 2 "Права та
свободи людини і громадянина". Так, ст. 61 передбачає гарантії
захисту і охорони за межами Російської Федерації її громадян.
А в ст. 62 закріплений інститут подвійного громадянства.
Звичайно, основний масив норм про громадянство міс-
тять одноіменні закони, видані у відповідних державах на ос-
нові чинних конституцій. За предметом регулювання їх мож-
93
на об’єднати у три групи: а) які регулюють порядок набуття
громадянства; б) які регулюють порядок припинення грома-
дянства; в) які регулюють порядок розгляду справ з питань
громадянства.
Розглянемо основні положення кожної з них.
Законодавство більшості держав, як правило, закріплює
порядок набуття громадянства окремо для дітей (у випадку
народження) і для дорослих (у порядку натуралізації). Крім
набуття громадянства такими способами, можливий і винят-
ковий порядок: колективна натуралізація, оптація або вибір
громадянства, реінтеграція або відновлення громадянства 1 .
Досить рідко громадянство набувається шляхом укладання
шлюбу, в результаті усиновлення (удочеріння), октроювання,
а також за іншими підставами.
Основним і об’єктивно найбільш реальним способом на-
буття громадянства є філіація (лат. filialis— синовній), тобто
набуття громадянства за народженням. Громадянство за
народженням, визначається двома принципами — "права
крові" (jus sanquinis) і "права грунту" (jus soli). Історично пе-
ршим був застосований принцип "права крові": він становив
ще принцип римського права. У феодальну епоху народження
на території, підвладній конкретному суверену, призводить
до встановлення правового зв’язку підданства. Тоді і почали
застосовувати принцип "права грунту", який домінував у Єв-
ропі до кінця ХVІІІ ст. "Право крові" знову набуло широкого
розповсюдження після його закріплення у французькому Ци-
вільному кодексі 1804 р. (кодексі Наполеона).
Т.зв. принцип "права крові" визнає громадянином будь-
яку особу, котра народилася від громадян даної держави (у
деяких країнах вважається достатнім, щоб один із батьків мав
відповідне громадянство). У такому випадку не має значення
на території якої держави народилася ця особа. Натомість за-
стосування принципу "права грунту" означає, що громадянс-
тво у даній державі надається будь-якій особі, яка народилася
на її території незалежно від громадянства батьків.
Наведемо декілька прикладів. Так, у ч. 1. ст. 8 Конститу-
1 Див.: Георгіца А.З. Міжнародне публічне право. Загальна частина. — Че-
рнівці, 1995. — С. 96-103.
94
ції Естонії сказано: "Кожна дитина, один із батьків якої є
громадянами Естонії, має право на громадянство Естонії за
народженням". У даному випадку віддається перевага прин-
ципу "право крові". Набуття громадянства за таким принци-
пом характерне для Італії, Франції, ФРН та деяких інших кра-
їн Європи. І, навпаки, у законодавстві країн Латинської Аме-
рики домінує принцип "права грунту" (Аргентина, Болівія,
Гватемала та ін.).
Але сучасне законодавство про громадянство переважної
більшості держав побудоване нерідко на основі поєднання в тій
чи іншій формі обох принципів * . "Право грунту" зберігає домі-
нуюче або рівне з "правом крові" значення в латиноамерикансь-
ких країнах, а також у державах, право яких історично походить
від англійської правової системи. В якості прикладу можна на-
вести частину А ст. 30 Конституції Мексики, згідно з якою "ме-
ксиканцями за народженням є: І) діти, які народилися на тери-
торії Республіки, якої би національності не були їх батьки; ІІ)
діти, які народилися за кордоном від батьків-мексиканців, від
батька — мексиканця, або від матері — мексиканки; ІІІ) діти,
які народилися на мексиканському військовому або торговель-
ному кораблі або в літаку". Або такий приклад. Згідно з § 7 і 8
федерального закону Австрії про громадянство 1965 р., діти, які
народилися у шлюбі, набувають громадянства цієї держави, як-
що хоча б один із батьків — австрійський громадянин, а позаш-
любні діти — якщо таке громадянство є у матері. Австрійськи-
ми громадянами, доки не доказане зворотне, вважаються діти,
знайдені на території Республіки у віці менше 6 місяців. Отже,
тут превалює "право крові", а "право грунту" доповнює його
тільки в одному конкретному випадку.
Законодавство про громадянство окремих держав також
має свою специфіку. У США, наприклад, з чотирнадцятою
(ХІV) поправкою до Конституції, філіація відбувається за прин-
ципом "права грунту". Однак, починаючи із закону про грома-
дянство 1855 р., припускається можливість набуття громадянст-
ва на основі "права крові": американськими громадянами є осо-
* Вживане в літературі інколи словосполучення "змішаний принцип" є нев-
далим і не витримує критики з наукової точки зору: в науці не буває таких принципів.
95
ба, яка народилася за кордоном у батьків, які є американським
громадянином. У разі, якщо один із батьків має американське
громадянство, а інший – іноземець, то в якості умови дитини,
яка народилася поза США громадянином за народженням, за-
кон вимагає, щоб той з батьків, який є громадянином США, до
народження дитини проживав у США не менш 10 років при
обов’язковій умові, що половина цього терміну прожита ним пі-
сля досягнення 14-річного віку 1 .
Другим найбільш розповсюдженим способом набуття гро-
мадянства є т.зв. укорінювання або набуття громадянства у по-
рядку натуралізації. На думку англійського юриста Вайса, на-
туралізаціяу вузькому розумінні цього слова може бути визна-
чена як надання шляхом формального акта громадянства іно-
земцю за його клопотанням. Інший англійський учений– Хад-
сон під натуралізацією розуміє усяке набуття громадянства
після народження 2 . Інакше кажучи, натуралізація — це надання
органами влади відповідної держави громадянства особі (інозе-
мцю) за її заявою. Вона здійснюється, як правило, на основі ві-
льного волевиявлення зацікавленої особи і тягне за собою втра-
ту громадянства за народженням. Особи, які набувають грома-
дянство шляхом натуралізації, як правило, користуються тими
же правами і несуть ті ж обов’язки, що й інші громадяни. Але в
ряді країн обмежуються їхні політичні права. Наприклад, відпо-
відно до розділу 1 ст. ІІІ Конституції США, Президентом може
бути обраний тільки природжений громадянин США.
Натуралізація має два основних різновиди: індивідуальна
натуралізація і натуралізація внаслідок правонаступництва
держав. Остання особливо актуальна для країн, що звільни-
лися, і для колишніх республік СРСР. Індивідуальну натура-
лізацію, можна поділити на натуралізацію, побудовану на
власному виборі, і натуралізацію за законом (юридичний на-
слідок укладення шлюбу з громадянином(кою) даної держа-
ви, усиновлення, опіки, визнання батьківства, займання пев-
них посад, надання почесного громадянства).
Законодавство усіх держав передбачає певні передумови
1 Див.: Филиппов С.В. США: иммиграция и гражданство. — М., 1973. —
С. 127.
2 Цит. за: Броунли Я. Международное право. Кн. 2. — М., 1977. — 23.
96
або вимоги до індивідуальної натуралізації. Як правило, ви-
магається досягнення повноліття; письмова заява; знання
державної мови; ценз укорінення — певний мінімум прожи-
вання в країні (звичайним є п’ятирічний термін, 7 років —
в Алжирі, 10 — у Бельгії та Іспанії, 30 — в Бразилії); відсут-
ність певних хвороб (психічні або СНІД), наявність засобів
існування; повага до закону; "політична лояльність" тощо. У
США, наприклад, виключена можливість натуралізації для
осіб, які дотримуються лівих поглядів, або є атеїстами. Зако-
нодавство Латвії, крім досконального знання латиської мови,
вимагає обізнання з історією країни у ХХ ст.; наявність пред-
ків, які проживали у Латвії у цьому ж періоді; докази наявно-
сті здоров’я і відсутності психічних захворювань, а також на
СНІД; не бути зареєстрованим у Інтерполі; неналежність до
партій, які борються за насильницьке повалення конститу-
ційного ладу тощо.
Крім названих, у деяких країнах визначають також інші
умови, які обмежують можливості натуралізації. Це такі, як
наявність кваліфікації та професійної підготовки; відмова від
іноземного громадянства (ФРН); ведення добропорядного
способу життя (Греція, Канада, Скандинавські країни); а в
Республіці Чад — входження до однієї з громад, розташова-
них на території держави.
З іншого боку, для певних категорій осіб установлюють-
ся пільгові умови натуралізації. Так, іммігрант, який прожив
у США тривалий час (20-30 років), може бути натуралізова-
ний — навіть якщо і не витримає іспит на знання мови. У
Болгарії, Греції, Ізраїлі, ФРН та деяких інших державах вста-
новлена полегшена процедура натуралізації для осіб корінної
національності. Для мешканців Північного союзу строк іммі-
грації у Швеції скорочений з п’яти до двох років.
Законодавство зарубіжних країн не визнає за собою права
натуралізацію. За своїм характером натуралізація є дозвільною
процедурою, пов’язаною з принципом державного сувереніте-
ту. Тому навіть виконання всіх формальних вимог процедури
натуралізації ще не гарантує набуття громадянства. Як прави-
ло, натуралізовані громадяни рівні у правах із корінними ме-
шканцями. Але зустрічаються й винятки. Натуралізований
бразилець, наприклад, може бути позбавлений громадянства і
97
висланий, якщо буде встановлено, що до натуралізації він ско-
їв злочин, а також за незаконні операції з наркотиками.
У різних країнах процедуру натуралізації здійснюють різні
державні органи. У більшості держав відповідні процедури на-
лежать міністерству внутрішніх справ, але іноді вони віднесені
до повноважень судових органів або до глави держави. В Бельгії,
наприклад, натуралізація відбувається за ухвалою парламенту, а
в США – це роблять суди. Однак, у будь-якому випадку всю су-
купність документів підготовлюють спеціальні органи — імміг-
раційні служби. Долю особи, яка клопоче про натуралізацію, ви-
рішують насамперед чиновники цих служб.
Щодо натуралізації внаслідок правонаступництва дер-
жав, то вона виникає автоматично в результаті виникнення
нових суверенних держав, а не після прийняття цією держа-
вою відповідного законодавчого акта 1 .
З утворенням союзів та об’єднанням держав виникає
проблема співвідношення громадянства окремих держав-
членів таких союзів та єдиного громадянства союзу. Як відо-
мо, остаточне юридичне оформлення параметри загальноєв-
ропейського громадянства отримали в ч. ІІ Маестріхстського
договору 1992 р. про Європейський союз, де сказано: "кожна
особа, яка має національність держави — члена, є громадя-
нином Союзу" (ст. 8, 1). Такий правовий статус дає право ві-
льно пересуватися і проживати на території усіх держав-
членів, здійснювати виборчі права на муніципальних виборах
у тій країні, де мешкає, на виборах до європарламенту, нада-
ють право звернення з петиціями до європарламенту і з скар-
гами до омбудсмена європарламенту. Як бачимо, параметри
загальноєвропейського громадянства не у всьому узгоджу-
ються зі традиційним розумінням громадянства як правового
зв’язку особи із конкретною державою.
Головними і визначальними способами набуття грома-
дянства в зарубіжних країнах, звичайно ж є філіація і натура-
лізація. Однак існують і інші способи.
Одним із таких способів набуття громадянства познача-
ється терміном оптація. Іноді застосовують слово "транс-
1 Див.: Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть.
Личность. — М., 1990. — С. 259.
98
ферт". Оптація— вибір громадянства у тих випадках, коли
змінюється державна приналежність території, на якій про-
живає дана особа. Наприклад, після референдуму (точніше —
плебісциту), що відбувся в області Саар (1957 р.), яка нале-
жала Франції, ця область перейшла до Німеччини і мешкан-
цям було запропоновано право оптації: або набувати німецьке
громадянство, або зберегти французьке. Для цього вони по-
винні бути протягом трьох місяців вирішити це питання шля-
хом подання відповідної заяви. Фактично такий спосіб засто-
сувала і влада Литви після набуття своєї незалежності у 1991
р. Органи влади назвали це "нульовим варіантом": тобто усі,
хто проживав на території Литви до відновлення її незалеж-
ності і не бажав вийти із литовського громадянства, набували
його автоматично. Хто не захотів цього, заявляв про бажання
отримати громадянство іншої держави. Тобто, фактично це
була оптація, оскільки була можливість вибору.
Четвертий спосіб набуття громадянства — відновлення
громадянства. Такий спосіб можливий для особи, яка мала
громадянство даної держави, але потім з якоїсь причини
втратила його. Від натуралізації відновлення у громадянстві
відрізняється спрощеним порядком вирішення цього питання.
Крім слова відновлення іноді застосовується термін "реінтег-
рація" — возз’єднання зі своєю колишньою державою.
Є такий спосіб набуття громадянства, як репатріація
(відновлення батьківщини). Він застосовується у досить сво-
єрідних випадках, коли громадянство втрачало великі групи
населення в силу важливих історичних подій. Найбільш хара-
ктерний приклад — повернення євреїв на свою "історичну
батьківщину" — державу Ізраїль. Будь-який єврей, який при-
був до Ізраїлю, автоматично стає громадянином цієї держави.
У даному випадку громадянство надається у порядку репатрі-
ації у спрощеному варіанті.
Наступний спосіб — це т.зв. дароване (октройоване)
громадянство. Воно надається за особливі заслуги і в особ-
ливому порядку. Наприклад, Сенат США після вислання
Олександра Солженіцина із СРСР (в 1974 р.) і після того, як
він виявив бажання проживати у США, своєю спеціальною
постановою надав йому та його сім’ї право громадянства
США. Таких випадків небагато тому, що громадянство дару-
99
ється лише за особливі заслуги тільки дуже відомим особам.
Бувають додаткові варіанти набуття громадянства. Так,
громадянство може бути набуто шляхом укладення шлюбу. В
деяких державах законодавство передбачає, що особа, яка ук-
лала шлюб із громадянином даної держави, набуває громадян-
ство чоловіка. Зокрема, це характерне явище для окремих
арабських країн. В інших країнах, особи, які уклали шлюб, у
спрощеному порядку набувають громадянство чоловіка (дру-
жини). Нарешті, схожий спосіб набуття громадянства в ре-
зультаті усиновлення або удочеріння. В ряді держав законодав-
ство передбачає, що усиновлені або удочерені діти набувають
громадянства батьків.
Важливою складовою частиною конституційного інститу-
ту громадянства є норми і принципи що регулюють питання
припинення громадянства, а саме: вихід із громадянства, влас-
не втрата громадянства і позбавлення громадянства. Вихід із
громадянства здійснюється у вільному або дозвільному поряд-
ку. В законі про громадянство Нової Зеландії 1977 р. закріпле-
на така норма: "Громадянин Нової Зеландії, який досяг 18 років
і володіє повною правоздатністю, а також визнається законом
іншої країни в якості громадянина цієї країни, може у будь-
який час зробити заяву про відмову від свого громадянства Но-
вої Зеландії у встановленому порядку" (ст. 15). Такий же прин-
цип визнаний у Великобританії, США та в деяких інших краї-
нах. Водночас у деяких країнах свобода виходу з громадянства
обмежена для окремих категорій осіб. Так, у ФРН такі обме-
ження встановлені для суддів, державних службовців тощо.
У законодавстві окремих держав передбачено власне
втрату громадянства, тобто автоматичну втрату громадянс-
тва за певних умов. Найчастіше підставою такої втрати гро-
мадянства є натуралізація в іншій державі. У країнах, де ви-
знаний принцип вільного виходу з громадянства, автоматична
втрата його є звичайною процедурою.
Однією з форм припинення громадянства є його позбав-
лення. Позбавлення громадянства, набутого в порядку філіації,
іменується денаціоналізацією, а позбавлення натуралізованого
громадянства — денатуралізацією. У Польщі, наприклад, гро-
мадянин позбавляється громадянства за таких обставин: а) по-
рушив обов’язок відданості республіці; б) діяв на шкоду її жит-
100
тєвим інтересам; в) нелегально покинув кордони країни; г) від-
мовився повернутися до країни на вимогу компетентного дер-
жавного органу; д) ухилився від виконання військового
обов’язку, встановленого законом; е) притягався до відповіда-
льності за кордоном за злочини, які підлягають покаранню та-
кож за польським кримінальним правом або є рецидивістом.
Особи, позбавлені громадянства, підлягають висиланню з краї-
ни (експатріації).
Складність процедури надання і позбавлення громадянс-
тва, жорстке імміграційне законодавство, суперечлива судова
практика спонукає багатьох іммігрантів взагалі не звертатися
за отриманням громадянства і працювати без визнання та за-
хисту своїх прав і свобод. У багатьох людей виникає стан від-
сутності громадянства (апатризм). Статус осіб без громадян-
ства (апатридів) відрізняється від правового становища зви-
чайного громадянина і навіть іноземця, оскільки вони не ма-
ють конкретного правового зв’язку з жодною державою. Во-
ни, наприклад, не мають ніяких політичних прав. Головна
вимога до них полягає в тому, щоб вони проживали на тери-
торії тієї чи іншої країни легально, тобто на законних підста-
вах. У деяких випадках від них вимагається отримання спеці-
ального документа, що підтверджує право проживати на те-
риторії цієї держави (посвідка на проживання для апатриду,
"зелена картка", яка дає право на отримання постійної роботи
і т.ін.). Особами без громадянства найчастіше є політичні емі-
гранти, тому що цих людей у порядку покарання у рідній кра-
їні позбавили громадянства, а на новому місці проживання
вони, як правило, не хочуть отримати громадянства, оскільки
вважають, що їх несправедливо позбавили громадянства.
Зауважимо, що режим політичних емігрантів відрізняється
в цілому від становища осіб без громадянства (такою може бу-
ти дитина, якій особливих прав не надаються). А політемігран-
там (у деяких країнах, зокрема в США, їх називають біженця-
ми) часто надають більш вагомі права. В деяких розвинутих
країнах їм надається певна сума грошей на облаштування жит-
тя, їх безоплатно навчають мові, їм забезпечується захист від
замахів на їх життя з боку держави, з якої вони виїхали.
Невідповідність принципів набуття та припинення гро-
мадянства в різних країнах часто породжує стан множинного
101
громадянства. Найбільш розповсюджені випадки подвійного
громадянства (біпатризму), тобто належність особи до грома-
дянства двох держав, яке підтверджується відповідними до-
кументами. Наприклад, дитина, яка народилася на мексикан-
ській території від батьків-австрійців буде мексиканським
громадянином за Конституцією Мексики і австрійським гро-
мадянином за законодавством Австрії.
У законодавстві більшості держав не визначаються юри-
дичні наслідки подвійного громадянства. Як правило, вони не-
гативно ставляться до такого стану й укладають договори про
уникнення випадків подвійного громадянства, зобов’язуючи
осіб, які мають громадянство обох держав, обрати одне грома-
дянство. Водночас ряд держав (Іспанія, Російська Федерація,
США та ін.). до цього часу не закріпили принцип виняткового
громадянства. Ст. 11 Конституції Іспанії передбачає, що "дер-
жава може укладати договори про надання подвійного грома-
дянства з країнами Латинської Америки або з тими країнами,
що мали або мають особливі зв’язки з Іспанією". А в ст. 62
Конституції Російської Федерації сказано: "громадянин Росій-
ської Федерації може мати громадянство іноземної держави
(подвійне громадянство) відповідного до федерального закону
або міжнародного договору Російської Федерації. Подібний
підхід до подвійного громадянства є майже винятком, оскіль-
ки біпатризм розглядається як аномалія не тільки в національ-
ному, але й у міжнародному публічному праві.
З інститутом громадянства пов’язані інститути правового
статусу іноземців, політичного притулку та екстрадиції (ви-
дачі). Основні відмінності в становищі громадян держави та
іноземців закладені в нормах конституції багатьох зарубіжних
країн. У Конституції Іспанії, наприклад, записано: "Іноземці бу-
дуть користуватися в Іспанії публічними свободами, які гаран-
туються цією частиною (конституції — А.Г.), на умовах, уста-
новлених договорами і законом". Згідно ж абз. 2 ст. 26 Консти-
туції Болгарії "іноземці, які перебувають у Республіці Болгарія,
мають усі права та обов’язки за цією Конституцією, крім прав і
обов’язків, для яких Конституція та закони вимагають болгар-
ського громадянства".
За загальним правилом, у демократичній державі іноземці за
своїм правовим становищем прирівнюються до власних громадян
102
(т.зв. національний режим), за окремими винятками, вказаними в
законі. Наприклад, вони не підлягають призову на військову служ-
бу, не користуються виборчими правами, не можуть об’єднатися у
політичні партії, не можуть обіймати певні посади на державній
службі, не мають права придбати деякі об’єкти власності та ін. Хо-
ча в деяких країнах іноземці не позбавляються виборчого права.
Скажімо, іноземці, які проживають постійно у Великобританії і
мають нерухомість, мають право голосу. Наприклад, один із коре-
спондентів газети "Известия", відомий журналіст В.Осипов, який
мав помешкання у вигляді квартири, придбаної кореспондентсь-
ким пунктом, отримавши сповіщення на реєстрацію в якості ви-
борця, зареєструвався і брав участь у виборах.
Конституції багатьох держав установлюють основи правової
регламентації притулку. Ст. 10 Конституції Італії містить такий
припис: "Іноземець, позбавлений у своїй країні можливості реаль-
но користуватися демократичними свободами, гарантованими іта-
лійською Конституцією, має право притулку на території Респуб-
ліки". Притулок іноземцям надається з політичних міркувань: пе-
реслідування за їхні переконання або діяльність на захист міжна-
родно визнаних прав і свобод. Водночас у деяких конституціях
прямо забороняється видача іноземців, які переслідуються за полі-
тичну діяльність. Найчастіше в основних законах сучасних держав
забороняється видача іноземним державам своїх громадян.
§ 3. П РИНЦИПИ КОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
СТАТУСУ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА
Правове становище людини і громадянина залежить від прин-
ципових підходів держави до особи. Відмінності ж у принципах кон-
ституційно-правового регулювання цього статусу зумовлені особли-
востями політичного режиму, національними традиціями, загальним
рівнем культурного розвитку суспільства, іншими обставинами.
Принципи правового регулювання статусу людини і
громадянина — це певні теоретичні узагальнення, акумульо-
вані в процесі осмислення суспільно-політичного розвитку і
які пронизують увесь зміст природи прав і свобод людини. З
правової точки зору, такий принцип являє собою нормативну
формулу, що узагальнює юридичну практику, погляди і пове-
дінку великої кількості людей, політиків, держави, її органів і
чиновників стосовно прав і обов’язків людини. Не завжди
103
принципи, які визначають статус особи, явно виявляються у
статтях законів. У багатьох державах вони відображені імплі-
цитно, тобто як такі, що розуміються. Нарешті, принципове
ставлення держави і суспільства до прав людини виявляється
і в політичних заявах, у філософській, правовій літературі.
Зазначимо, що у сучасному світі важко знайти країни, в
яких неухильно і безальтернативно додержувались би будь-
якого правового принципу. Найімовірніше можна говорити
про впливові тенденції в галузі міжособистісних відносин, ві-
дносин між державою, суспільством і людиною.
З самого початку існування сучасної державності в кон-
ституціях у тій чи іншій формі фіксують вимогу свободи і рі-
вності особи. Вже в Декларації прав людини і громадянина
1789 р. знаходимо такі слова: "Люди народжуються і зали-
шаються вільними та рівними в правах".
У конституційному праві зарубіжних країн свобода
сприймається як відсутність широких обмежень діяльності
особи. Зокрема, відомі російські конституціоналісти — про-
фесори М.В.Баглай і В.О.Туманов тлумачать це поняття так:
— усі люди вільні від народження і ніхто не має права
відчужувати їхні природні права. Рівність можливостей для
всіх — основа свободи;
— свобода полягає у можливості робити все, що не за-
вдає шкоди іншому. Свобода людини, отже, не може бути аб-
солютною, вона обмежена правами і свободами інших людей;
— межі свободи можуть бути визначені тільки законом,
який і є мірою свободи. Отже, все, що не заборонено, те до-
зволено;
— частина дозволеного визначається через права людини.
Закріплення прав необхідно для того, щоб допомогти людині
усвідомити свої можливості, але жоден набір не вичерпує зміс-
ту свободи 1 . Отже, держава встановлює певні вимоги, яким по-
винна відповідати діяльність кожної людини. Межею свободи
будь-якої людини є свобода інших людей. Ці ідеї знайшли своє
відображення в текстах конституцій багатьох держав. Зокрема,
у ст. 2 Основного закону ФРН говориться; "Кожний має право
1 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного пра-
ва. — М., 1998. — С. 409.
104
на вільний розвиток своєї особистості, оскільки він не порушує
права інших і не буде супроти конституційного порядку чи мо-
ралі". Аналогічні або близькі за змістом положення зафіксовані
у конституціях багатьох держав.
Як правило, принцип свободи деталізується у проголошених в
конституціях особистих правах і свободах людини і громадянина.
Інший основоположний принцип конституційного ста-
тусу людини і громадянина — принцип рівності. Принцип
юридичної рівності означає, що держава і закон однаково
ставляться до кожної людини, не визнають привілеїв і не
встановлюють правообмежень у зв’язку з її походженням, ре-
лігією, національністю, расою, статтю, соціальним і майно-
вим становищем, участю в політичних організаціях.
Як правило, принцип юридичної рівності відображений у
законі. Рівноправність може бути прямо задекларована: "Усі
громадяни мають однакову суспільну гідність і рівні перед за-
коном без різниці статі, раси, мови, релігії, політичних переко-
нань, особистого і суспільного становища" (ст. 3 Конституції
Італії). Можливо також, що рівність громадян випливає і з зміс-
ту і конструкції норм, які закріплюють права, свободи людини.
Якщо в конституції записано: "ніхто не може бути підданий…",
"кожний має право…", "усім гарантується…", то логіка таких
норм явно розуміє, що закон і держава не роблять між людьми
відмінностей у питанні про визнання за ними прав і свобод.
В окремих випадках законодавство містить спеціальні
застереження, які підкреслюють, що на конкретну категорію
осіб принцип рівноправності також розповсюджується. Так, у
законодавстві Франції є чимало норм, у яких те чи інше право
закріплюється за "французами і француженками". Автори
Основного закону ФРН зробили таке застереження стосовно
дітей, народжених поза шлюбом.
З-поміж проявів рівноправності варто виділити такі, як
участь у суді на рівних з іншими сторонами процесуальних
умов, захист державою рівності сторін у договірних відноси-
нах, рівне виборче право, рівність у виконанні обов’язків тощо.
При цьому важливо зауважити, що принцип рівності
юридично виправдовує фактичну нерівність між людьми.
Люди нерівні за своїми фізичними і психічними можливостя-
ми, за рівнем життя, іншими характеристиками, тому ніяке
105
право не в змозі зрівняти їх. Інакше кажучи, відмінності між
людьми все ж існують і держава їх визнає. З одного боку, во-
на намагається коригувати цю нерівність. Так, прогресивний
податковий податок запроваджує різницю у правовому ста-
новищі крупних власників і незаможних людей. Водночас, з
іншого боку, багато відмінностей принципово можна усуну-
ти, вони підвладні самій людині. Неповнолітні стають дорос-
лими і набувають дієздатності у повному обсязі; засуджені до
тюремного ув’язнення особи після відбування строку пока-
рання відновлюють свої права; не всі можуть обіймати поса-
ду судді, але кожний у змозі здійснити зусилля, отримати на-
лежну освіту, набути авторитет серед колег і потім претенду-
вати на цю посаду.
І все ж у конституційному законодавстві зарубіжних кра-
їн можна зустріти чимало випадків диференційованого пра-
вового регулювання статусу особи. Так, згідно з Конституці-
єю Фіджі 1990 р., правовий статус громадян у значній мірі
визначається їхньою етнічною приналежністю (фіджіці, во-
туму, індійці) 1 . Правова диференціація іноді виражена в яв-
них і прихованих формах (проведення виборів від національ-
них груп, заборона шлюбів між представниками різних віро-
сповідань, рас — в Ірані).
Що ж до встановлення законом нерівних прав громадян,
то така практика не відповідає загальнолюдським цінностям,
тобто міжнародним стандартам, і зветься дискримінацією—
відмінностями у правах. Потрібно знати форми дискриміна-
ції, встановлені законом. У низці країн Арабського Сходу по-
збавлені політичних прав жінки, а в Туреччині — солдати й
унтер-офіцери; в Австралії, Новій Зеландії, Канаді, Колумбії,
США — існують резервації— території, відведені для посе-
лення корінного населення країни, встановлення державної
релігії (Великобританія), обов’язкової ідеології (Куба) тощо.
В США і країнах Західної Європи розповсюджена дискримі-
нація іноземних робітників, іммігрантів.
Від згаданих та інших форм дискримінації особи потрібно
розрізняти люстрацію (від лат. lustratio — очищення). В сучасно-
му конституційному праві так називають узаконену заборону
1 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 46.
106
обіймати виборні та інші відповідальні державні посади особам,
які брали безпосередню участь в антидемократичній, репресивній
діяльності влади при колишньому тоталітарному режимі. У дано-
му випадку люстрацію необхідно вважати формою особистої по-
літичної відповідальності за участь у правопорушенні діяльності
державної влади. Зазначимо, що люстрацію застосовувалась після
Другої світової війни у Німеччині, в Італії, а на сучасному етапі —
в Естонії, Польщі, Угорщині, Чехії та інших країнах Центральної
та Східної Європи.
§ 4. С ИСТЕМА КОНСТИТУЦІЙНИХ ПРАВ , СВОБОД І ОБОВ ’ ЯЗКІВ
ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА
Інститут конституційних прав, свобод і обов’язків
особи — це ядро і системоутворюючий елемент його право-
вого статусу. "Сучасне розуміння державності висуває на пе-
рший план "людський вимір", тобто ту якість життя, яку за-
безпечує держава. Свобода особи, сприятливі матеріальні
умови, можливість творчого самоствердження, наявність
прав — ці та інші складові "людського виміру" перетворюють
його в основний критерій оцінок прогресу держави 1 . Право-
вий статус людини і громадянина охоплює всю сукупність
прав, свобод, законних інтересів і обов’язків індивіда, перед-
бачених у принципах і нормах усього поточного законодавст-
ва. Цілком зрозуміло, що конституційне законодавство будь-
якої країни містить тільки основні права, свободи й
обов’язки, які й утворюють конституційний статус особи.
Форма й обсяг конституційного закріплення прав, сво-
бод і обов’язків людини і громадянина в різних країнах ма-
ють як загальні риси, так і свої особливості, зумовлені не в
останню чергу національними традиціями в розвитку консти-
туційно-правової теорії та практики. Для переважної більшо-
сті конституцій характерним є наявність спеціальних розді-
лів, в яких фіксуються права, свободи та обов’язки. Сказане
можна підтвердити багаточисельними прикладами з практики
зарубіжних країн (так, у Російській Федерації всі вони закрі-
1 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Часть 1. Теория государства.
— М., 1995. — С. 98.
107
плені у 48 статтях розд. ІІ Конституції в кількості 109 норм;
Конституція Італії 1947 р. присвятила цьому питанню 41
статтю, а Конституція Іспанії подає перелік основних прав і
обов’язків у 45 статтях).
Натомість у Франції має місце тільки загальне визнання
інституту основних прав і свобод без будь-якої деталізації:
"Французький народ, — записано у преамбулі до Конституції
Франції 1958 р., — урочисто проголошує свою відданість
правам людини і принципам національного суверенітету тією
мірою, якою вони були визначені в Декларації 1789 року, під-
тверджений преамбулою до Конституції 1946 року".
Зовсім інакше регламентуються права і свободи в США.
Основою конституційної регламентації прав і свобод тут є перші
десять поправок до федеральної Конституції, або Білль про права
1791 р. Подібний підхід можна було б вважати надто спро-
щеним, якби не численні судові прецеденти з відповідних пи-
тань, створені Верховним судом США, а також права, або від-
повідні розділи конституцій. Саме останні обставини дозволили
розширити обсяг конституційного регулювання цього інституту.
Принципово інший підхід до регламентації прав і свобод
існує у Великобританії. Окремі законодавчі акти, в яких були
закріплені основи правового статусу особи, прийняті в ході
історичного розвитку. Зрозуміло, здебільшого застаріли і не
створюють цілісної картини. Прийнято вважати, що права і
свободи у цій країні формулюються судами. Останні в ході
судового розгляду приймають рішення (судові прецеденти),
що обмежують дії індивіда. Поза цими обмеженнями і пере-
буває сфера реалізації прав і свобод.
Як уже зазначалося вище, найбільш розповсюдженою
класифікаційною ознакою в науці конституційного права є
зміст прав і свобод людини і громадянина. Саме за цією озна-
кою всі вони поділяються більшістю авторів на особисті пра-
ва і свободи; політичні та соціально-економічні 1 .
Далі зупинимось на характеристиці основних прав і свобод
людини і громадянина, які кваліфікуються за критерієм змісту.
1 Див.: Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.Е.Козлов. — М.,
1996. — С. 72; Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. — К., 1997. — С. 119.
108
Особисті (громадянські) права і свободи часто відкри-
вають перелік прав і свобод людини і громадянина, склада-
ють підвалини правового статусу і закріплені у найбільшій
кількості статей конституції. Цей блок прав надає можливість
індивіду за допомогою правових засобів захистити себе від
незаконного втручання держави у сферу його приватного
життя (за термінологією американської юриспруденції охоп-
люється терміном "прайвесі". Ним у США позначають усі ас-
пекти приватного життя громадянина: інтимні сторони життя,
соціальні зв’язки, коло інтересів і потреб, ведення листуван-
ня, щоденників, висловлення думки, суджень). Водночас, з
нашої точки зору, дуже важливим є доповнення відомого ні-
мецького конституціоналіста К.Хессе, який зауважує, що ці
права формують життя кожної особи вільною, морально від-
повідальною перед суспільством, дозволяючи їй брати участь
у вирішенні всіх питань суспільного життя.
Аналіз змісту особистих прав і свобод, закріпленого в
текстах низки конституцій країн світу, дозволяє зробити вис-
новок про те, що вони сприйняли відповідні положення Зага-
льної декларації прав людини 1948 р. (ст. 3 — право на жит-
тя, свободу й особисту недоторканність; ст. 4 — заборона
рабства, работоргівлі і підневільного стану; ст. 5 — заборона
тортур і жорсткого поводження і покарань) 1 .
Звичайно, у текстах конституцій можна зустріти різно-
манітні формулювання особистих прав і свобод, але вони, як
правило, піддаються узагальненням.
Наріжним каменем цього блоку прав є гідність (достоїн-
ство) людини, яка проголошується недоторканною. Їх можна
умовно поділити на дві групи: перша, найбільш загальна, міс-
тить такі права, як право на життя, право на свободу особи,
право на фізичну цілісність; друга підгрупа охоплює права,
які конкретизують ті, що містяться у першій — право на сво-
боду думки і совісті, свобода приватного життя і комунікацій,
на недоторканність житла, а також свободу пересування та
поселення і кримінально-правові та процесуальні гарантії
особистих прав і свобод.
1 Права людини. Міжнародні договори України, декларації, документи. —
К., 1992. — С. 19.
109
У сучасних конституціях фіксуються і деякі нові права гро-
мадян (право на екологічно чисте природне середовище та ін.).
Право на життя закріплено, наприклад, в Конституції
Болгарії таким чином: "Кожен має право на життя. Посягання
на людське життя карається як найтяжчий злочин" (ст. 28). "У
Республіці Угорщина кожен має невід’ємне право на життя і
людську гідність, ніхто не може бути безпідставно позбавлений
цих прав" — записано в ч. 1 ст. 54 Конституції Угорщини.
Конституція Венесуели 1961 р., проголошуючи право на життя,
закріплює положення про те, що "жодний закон не може вста-
новлювати смертну кару або повноваження на виконання ви-
року". Смертна кара заборонена в Основному законі ФРН (ст.
102). Нарешті, чи не найглибше регламентується це право в
Конституції Словаччини, де у ст. 15 фіксуються норми: "1. Ко-
жен має право на життя. Життя людини охороняється ще до її
народження (курсив наш — А.Г.). 2. Нікого не може бути поз-
бавлено життя. 3. Смертну кару заборонено".
Конституційне право на життя, проголошене в текстах
основних законів зарубіжних країн, розвивається в таких його
положеннях, як заборона тортур, жорстокого, негуманного
поводження з людиною, заборона проведення на людині без її
згоди медичних і наукових експериментів (ст. 54, 55 Консти-
туції Угорщини, ст. 26 Конституції Португалії, ст. 17 Консти-
туції Туреччини, 8-а поправка до Конституції США).
Водночас чималу проблему в цій сфері складає питання
про поєднання права на життя і смертної кари. Прихильники
скасування смертної кари вважають: якщо держава визнала пра-
во на життя, то вона повинна відмовитись і від застосування
смертної кари. Це питання, мабуть назавжди залишиться спір-
ним – злочини здійснюють люди, але, здійснюючи їх, злочинці
ставлять себе в особливе становище і не можуть розраховувати
на звичайний захист своїх свобод. Так, у США, де раніше смер-
тна кара була скасована, у 1976 р. вона узаконена знову. Тільки
за період з 1994 по 1998 рр. було страчено 274 осіб (для порів-
няння: у Китаї було страчено 12338 осіб; в Ірані – 505; Саудів-
ській Аравії – 465; в Україні – в 1994-1997 було страчено 389
осіб). Деякі країни, зокрема Австралія, встановили повну забо-
рону смертної кари. На сьогодні у світі таких 74 держави. Разом
з тим виступають за збереження смертної кари, як виняткової
110
міри покарання, 71 країна 1 .
У світі дискутується і питання про право людини на
смерть. Мабуть, проблема полягає не в тому, щоб дозволити
самогубство. Право на самогубство хоча і не закріплено зако-
ном, є природним, і заперечували його лише Петро І і като-
лицька церква, які засуджували самогубців. Під "правом на
смерть" розуміють евтаназію, тобто можливість піти із життя
за допомогою третьої особи. Людина, яка виявила бажання
покінчити з життям, не завжди здатна здійснити самогубство.
У США, наприклад, використовується апарат для самогубст-
ва (ін’єкцій). Навіть існує рух за професійну допомогу в здій-
сненні права на "гідну смерть". У Нідерландах суди виробили
ряд умов, за яких надання допомоги самовбивцям виправда-
но: хворий повинен неодноразово й однозначно виражати
бажання померти; рішення про смерть повинно бути прийня-
то самостійно, на підставі повної інформації; він повинен від-
чувати сильну фізичну або душевну біль без надії на полег-
шення; усі засоби лікування вже вичерпані або особа відмо-
вилась від них; умертвіння виконано професійним лікарем,
який проконсультувався хоча ще з одним фахівцем; лікар по-
винен повідомити про це місцеві органи влади 2 .
Право на свободу думки і совісті є нібито продовженням
викладених вище прав, але у духовному житті. Воно передба-
чає передусім свободу від будь-якого ідеологічного контро-
лю. Людина сама має вирішити, яких цінностей їй дотриму-
ватися. В якості прикладів конституційного закріплення цих
прав можна посилатися на демократичні положення, зафіксо-
вані в основних законах деяких країн. Так, ст. 16 Конституції
Іспанії гарантує індивідам та їх спільнотам свободу ідеології,
релігії та культів без обмежень в їх проявах, окрім тих, які
необхідні для підтримання суспільного ладу, який оберігаєть-
ся законом. Досить повно право на свободу думки, совісті та
віросповідання визначено в ст. 37 Конституції Болгарії: "1.
Свобода совісті, свобода думки і вибору віросповідання та
релігійних або атеїстичних поглядів є недоторканими. Дер-
1 Документ Организации Объдиненных Наций Е/2000/3. – С. 15.
2 Див.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учеб-
ник для вузов. – М., 1998. – С. 372.
111
жава сприяє підтриманню терпимості й поваги між віруючи-
ми різних віросповідань і між віруючими та невіруючими".
Конкретизацією права на свободу совісті та віроспові-
дання слугує визнання низкою сучасних конституцій права на
відмову від військової служби за релігійними переконаннями
(наприклад, ст. 41 Конституції Португалії, ч. 3 ст. 59 Консти-
туції Російської Федерації, ст. 52 Конституції Узбекистану).
До змісту поняття особистих прав і свобод входять т.зв.
свободи приватного життя – таємниця приватного життя, не-
доторканність житла тощо. Давня англійська приказка про-
мовляє: "Мій дім – моя фортеця". Відомий державний діяч Ве-
ликобританії ХVІІІ ст. В.Пітт-старший, виступаючи в парламен-
ті у 1763 р., так тлумачив її: "Найбідніша людина може оголоси-
ти про непокору владі корони, знаходячись у стінах своєї хати-
ни. Вона може бути розвалюхою…, до неї можуть вриватися
буря і дощ, але король Англії до неї вриватися не може. Уся йо-
го сила закінчується біля порога старої оселі" 1 .
Ця думка, висловлена понад двох століть тому, актуальна
й сьогодні. Адже свободи приватного життя є об’єктом постій-
них посягань з боку каральних органів практично в кожній кра-
їні. У такому контексті чи не найважливіше значення мають
конституційні гарантії недоторканності житла і всіх видів при-
ватної комунікації громадян. Наведемо декілька прикладів.
"Житло недоторканне" – зафіксовано в ст. 33 Конституції Ес-
тонії, ст. 33 Конституції Болгарії, ст. 29 Конституції Молдови,
ст. 34 Конституції Португалії.
Однією з особливостей сучасної конституційної регла-
ментації є те, що в основних законах захистом забезпечується
широкий спектр прав і свобод, які становлять зміст поняття
"приватне життя". В абз. 2 ст. 27 Конституції Узбекистану
1991 р., наприклад, міститься таке формулювання: "ніхто не
має права зайти до помешкання, проводити обшук або огляд,
порушувати таємницю листування і телефонних переговорів
інакше як у випадку та порядку, передбачених законом".
Аналогічні положення можна знайти у конституціях Македо-
нії (ст.ст. 25, 26), Словенії (ст. 36), Російської Федерації (ст.
25) та інших країн.
1 Цит. за: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 285.
112
Зарубіжні дослідники слушно відносять до вказаної ка-
тегорії прав і свобод право приватної власності, яке сприйма-
ється не тільки як одне з прав індивіда, а й як своєрідну осно-
ву, стрижень сукупності його прав і свобод, що визначає
зміст останніх.
Характеристика конституційних особистих прав і свобод
людини і громадянина не буде повною, якщо не звернути при
цьому увагу на правове регулювання процедури затримання
та арешту особи, на правила "хобеас корпус акт" і процедури
ампаро в країнах Латинської Америки та Іспанії (звернення
до Конституційного суду зі скаргою на порушення конститу-
ційних прав громадянина); правила про доступ до житла сто-
ронніх осіб, прав обшуку, гарантії таємниці листування, норм
про свободу інформації, захист гідності особи (включаючи
порядок судових позовів). Якщо ці гарантії не дотримуються,
то людина має право апелювати до найвищої справедливості.
Це означає, що у більшості випадків при порушенні цих ос-
новних гарантій особа буде виправдана і звільнена від звину-
вачень та з-під варти. Зішлемося на приклад з американського
конституційного права, на т.зв. "правило Міронди" (отримало
назву від прізвища підозрюваного, який був затриманий у
1966 р.). Зміст його полягає у ритуальній фразі, що проголо-
шується поліцейськими при затриманні особи, про те, що
арештована особа має право зберігати мовчання, має право
мати захисника тощо. Без цих слів затриманий буде звільне-
ний, оскільки порушені його права. Але особисті свободи
громадян також підлягають обмеженню у законодавчому по-
рядку, адже свобода особи – це зовсім не вседозволеність.
Іншу категорію прав і свобод становлять політичні пра-
ва і свободи, якими наділяються, як правило, громадяни даної
держави. Вони визначають їхнє правове становище в системі
суспільних відносин, які виникають у процесі здійснення
державної влади.
Сучасні конституції демократичних держав визнають за
всіма громадянами рівний політичний статус, що знаходить своє
втілення передусім у закріпленні принципу "рівності усіх перед
законом". Ось, наприклад, як це зроблено в Конституції Росій-
ської Федерації: "Кожному гарантується свободи думки і слова"
(ч. 1 ст. 29)… нікого не може бути примушено до висловлення
113
своїх думок чи переконань або відмови від них (ч. 3 ст. 29). Ко-
жен має право вільно шукати, отримувати, передавати, виробля-
ти і поширювати інформацію будь-яким законним способом (ч.
4 ст. 29)… Кожен має право на об’єднання, включаючи право
створювати професійні спілки для захисту своїх інтересів… (ч.
1 ст. 30). Нікого не може бути примушено до вступу в будь-яке
об’єднання чи до перебування в ньому (ч. 2 ст. 30)…".
У цілому громадяни будь-якої держави на конституцій-
ному рівні наділяються широким колом політичних прав і
свобод, зокрема такими, як право на участь у законодавчому
процесі (народна законодавча ініціатива), право на обіймання
будь-яких посад, свободу думок, свободу друку, право вима-
гати звіт у будь-яких посадових осіб, свобода союзів і асоціа-
цій, виборчі права та іншими.
Ще до середини ХХ ст. практично всі політичні права
зводилися до виборчих прав, маючи на увазі право обирати і
бути обраним. Оскільки про це піде мова в іншому розділі,
тут обмежимо тільки констатацією того факту, що у більшос-
ті країн світу виборчими правами володіють усі дорослі гро-
мадяни, які досягли певного віку (18, 20, 21 рік). У деяких
країнах, наприклад, у Бахрейні до цього часу жінки не воло-
діють цим видом прав.
У конституціях переважної більшості держав поряд із
загальним проголошенням права громадян на об’єднання
спеціально визначені засади політичних партій (ст. 4 Консти-
туції Франції, ст. 21 Основного закону ФРН). Одночасно вре-
гульований правовий статус профспілок (п. 1 ст. 23 Консти-
туції Греції, ст. 39 Конституції Італії, п. 1 ст. 49 Конституції
Болгарії та ін.); підприємницьких союзів (ст. 18, 39 Консти-
туції Італії, ст. 7, ч. 2 ст. 37 Конституції Іспанії, ст. 28 Кон-
ституції Японії та ін.).
Особливе значення в теорії та практиці зарубіжного кон-
ституціоналізму надається правам, які забезпечують свободу
висловлювання думок, – свобода слова, друку, права на
отримання інформації, а також свобода розповсюдження
інформації. Чимало теоретиків стверджують, що кожна лю-
дина має право висловлювати будь-які думки і судження з
будь-якого питання і що в справжній демократичній країні
повинен існувати "вільний ринок ідей". Зокрема, К.Маркс пи-
114
сав, що будь-яке втручання держави у сферу духовної діяль-
ності людини є свавіллям і беззаконням: "Закони, які роблять
головним критерієм не дії як такі, а спосіб думок діючої осо-
би, – це не що інше, як позитивні санкції беззаконня" 1 .
Ця група прав охоплюється в сучасній конституційно-
правовій літературі поняттям "свобода інформації", "свобода ко-
мунікацій" і отримала закріплення в формулюваннях конституцій-
них текстів багатьох держав світу (наприклад, у ст. 22 Конституції
Туреччини, п. 1 ст. 39 і п. 1 ст. 41 Конституції Болгарії, ст. 16 Кон-
ституції Македонії, ст. 31 Конституції Румунії).
Більш докладно відповідні права фіксуються в ст. 20
Конституції Іспанії: "1. Визнаються й охороняються права
на : а) вільне висловлювання та розповсюдження поглядів,
ідей та думок усно, письмово або іншими засобами;
б) технічну, наукову, художню, літературну творчість і виро-
бництво; в) свободу викладання; г) вільне передавання й
отримання інформації за допомогою будь-яких засобів її роз-
повсюдження. Закон визначає обмежувальні умови в корис-
туванні цим правом з мотивів совісті та збереження профе-
сійної таємниці. 2. Здійснення вказаних прав не може бути
обмежене жодним видом попередньої цензури".
Водночас у конституційному праві багатьох зарубіжних
країн свобода висловлювання думок аж ніяк не розглядається як
абсолютне право. Так, Конституція Швеції досить докладно ви-
кладає підстави, з яких можуть бути обмежені свобода вислов-
лювання і свобода інформації. До них, зокрема, відносяться і за-
безпечення безпеки Королівства, а також національної економі-
ки, інтереси збереження громадського порядку та безпеки, за-
безпечення цілісності індивіда, святості приватного життя та
кримінального переслідування за злочини (ст. 13). Право США
передбачає кримінальну або цивільну відповідальність за такі
зловживання свободою висловлювання думок, як підбурювання
до скоєння злочину, зневага до суду, наклеп на приватних або
офіційних осіб, розповсюдження непристойностей.
Чільне місце в конституційному праві зарубіжних країн
посідають питання, пов’язані з регламентацією свободи збо-
рів і маніфестацій. За формою закріплення цих свобод у кон-
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – Т. 1. – С. 14.
115
ституційних текстах можна виділити два способи – дозволен-
ня та оповіщення. Так, у США Верховний суд ще у 1941 р. в
ухвалі у справі "Кокс проти Нью-Хемпшира" постановив, що
з метою охорони громадського порядку законодавець має
право регламентувати час, форму і місце проведення демон-
страцій у громадських місцях. Головна умова проведення де-
монстрацій – "мирність, організованість і наявність спеціаль-
ного дозволу від міських? 1 . Такий же порядок проведення
зборів передбачає і ст. 31 Конституції Російської Федерації. В
деяких державах існує явочний порядок, тобто не вимагаєть-
ся ніякого сповіщення влад (наприклад, ч. 2 ст. 17 Конститу-
ції Італії). У ст. 47 Конституції Естонії сказано: "Усі люди
мають право без попереднього дозволу мирно збиратися і
проводити зібрання. Це право може бути обмежене в устано-
влених законом випадках і порядку з метою забезпечення
державної безпеки, громадського порядку, моральності, без-
пеки дорожнього руху та учасників зібрання, а також для
припинення розповсюдження інфекційних хвороб".
До числа політичних прав конституції деяких держав від-
носять право петицій (від лат. petitio – позов, вимога) – це право
громадян звертатися з вимогами, пропозиціями, скаргами до ор-
ганів державної влади (як правило, вищих), на що вони в прин-
ципі зобов’язані в установленому порядку реагувати. Право пе-
тицій відоме з ХІІ ст. (дарована Генріха І англійському місту
Вернейль у Нормандії). Пізніше воно було зафіксовано у ?Білль
про права? 1689 р., французькій Конституції 1791 р.
У наш час зміст петицій не обмежується проханням "про
задоволення скарг" у вузькому розумінні, але може торкатися
будь-яких питань функціонування держави, служити засобом
спонукання державних органів до певних дій в інтересах зая-
вників і засобом виразу політичних поглядів 2 .
У конституціях ряду країн (наприклад, Угорщини) ви-
знається право петицій не тільки за громадянами, але і за
будь-якою людиною (ст. 64).
У Конституції Іспанії (ст. 29) це право сформульовано де-
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 300.
2 Див.: Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-
правовой комментарий. – М., 1985. – С. 188.
116
що інакше: "1. Усі іспанці будуть мати право індивідуальної або
колективної письмової петиції у формі і з наслідками, які визна-
чаються законом. 2. Особи, які перебувають у Збройних силах
або установах чи у формуваннях, які підкоряються військовій
дисципліні, будуть користуватися цим правом тільки індивідуа-
льно і за правилами, встановленими у відповідному спеціально-
му законодавстві". Конституція же Російської Федерації, не ви-
користовуючи самого терміну "петиція", у ст. 33 закріплює за
громадянами "право звертатися особисто, а також направляти
індивідуальні або колективні звернення до державних органів та
органів місцевого самоврядування".
Аналіз новітніх конституцій зарубіжних країн дозволяє
зробити висновок про значне розширення кола політичних прав
і свобод на сучасному етапі, що піддаються регулюванню. До
сфери конституційного регулювання можуть бути віднесені
права на участь у вирішенні державних справ, право на самов-
рядування, право на посаду на державній службі тощо. Визнан-
ня цих прав і свобод на конституційному рівні є велінням часу,
і, звичайно ж, є прогресивною тенденцією, яка вже давно окрес-
лилась у конституційному праві більшості країн світу.
Особливу групу основних прав і свобод людини і грома-
дянина утворюють права і свободи, які входять до блоку еко-
номічних, соціальних і культурних прав і свобод. У зарубіжній
доктрині ці права і свободи завжди інтерпретувалися як такі,
що мають особливий характер. Вважається, що ступінь і фо-
рми гарантованості соціальних і економічних прав з боку
держави знаходиться в залежності від стану економіки, тобто
"соціальної дієздатності" держави. З цієї причини конститу-
ційно-правовий режим їх регулювання, відповідно до цієї до-
ктрини, повинен бути оптимально гнучким і відлитим у сис-
тему загальних настанов на соціальну захищеність 1 .
Економічні, соціальні та культурні права і свободи – це
ті , які покликані гарантувати людині можливість задовольня-
ти свої життєві потреби, отримати від держави захисту своєї
економічної свободи, соціальних пільг, а також вільного дос-
тупу до культурних цінностей, свободи творчості та наукових
1 Ледях И.А. Социальное государство и права человека // Социальное госу-
дарство и защита прав человека. – М., 1994. – С. 27.
117
досліджень. Зауважимо, що в наші час у переважній більшос-
ті країн розуміння цього блоку прав і свобод базується на
концепції соціальної держави, сутністю якої є принципи від-
повідальності останньої за забезпечення прожиткового міні-
муму. Вперше формула про соціальну правову державу
з’явилась у конституції Веймарської республіки, а потім в
Основному законі ФРН 1949 р.
Розкриваючи зміст цієї формули, німецький конституці-
оналіст К.Хессе вказує на три взаємопов’язані завдання, що
випливають із змісту Основного закону:
1. Всезростаюче втручання в управління та планування з
боку держави (наприклад, держбюджет ФРН понад 50 відсот-
ків коштів спрямовує на соціальне регулювання, соціальне
забезпечення, стимулювання економіки та підвищення жит-
тєвого рівня населення).
2. Завдання держави не вичерпується сферою захисту, охо-
рони та втручання від випадку до випадку. Вона є плануючою,
керуючою, виробляючою, розподіляючою; вона є державою, що
робить можливим індивідуальне і соціальне життя. Вона забез-
печує ті правові сфери, які відносяться до сутності соціально-
правової держави, таких , як право на охорону праці, тривалість
робочого дня, на соціальне забезпечення та соціальне страхуван-
ня, на створення статуту підприємства і договорів про тарифи.
3. Виконання соціальних завдань є функцією держави.
Це передбачає здійснити комплекс планових, стимулюючих і
стабілізуючих заходів, економічну, соціальну політику, полі-
тику в галузі культури, освіти, охорони здоров’я та сім’ї (на-
приклад, "Зелений план" або державні субсидії в галузі про-
фесійної освіти" 1 .
В конституціях зарубіжних країн соціальна орієнтація
держави відображена по-різному. Так, Конституція Франції
(абз. 1 ст. 2), Іспанії (абз. 1 ст. 1), Туреччини (ст. 2) відтво-
рюють модель Основного закону ФРН. Конституції Греції
(абз. 2 і 3 ст. 21), Данії (ст. 75), Італії (ст.ст. 2-4), Нідерландів
(ст. 18), Швеції (ст. 2 гл. 1 Форми правління) фіксують різні
формулювання про цілі соціальної держави. А в таких краї-
1 Див.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С.
108-113.
118
нах як Австрія, Норвегія та Швейцарія використовується фо-
рмула "держава благоденства".
Найважливішим із цієї категорії прав і свобод, безумовно, є
право на володіння і розпорядження приватною власністю. Це
фундаментальне право забезпечене усіма засобами юридичного
захисту від зазіхань як з боку окремих осіб, так і органів держа-
вної влади. Типовою у цьому відношенні є формула, що міс-
титься в Конституції Греції (ст. 17 абз. 1): "Ніхто не може бути
позбавлений власності, крім як з мотивів суспільної користі, на-
лежним чином доказаною, у випадках і при дотриманні проце-
дури, встановленої законом, і завжди з попереднім повним від-
шкодуванням… вартості на день судового засідання у справі
про попереднє встановлення розміру компенсації".
Право приватної власності отримало закріплення прак-
тично в усіх постсоціалістичних конституціях. Так, ст. 46
Конституції Литви містить таке положення: "Господарство
Литви грунтується на праві приватної власності, на особистій
свободі господарської діяльності та особистій ініціативі". А
ст. 9 Конституції Угорщини фіксує такий припис: "Економіка
Угорщини має ринковий характер, а публічна та приватна
власність користується однаковою підтримкою і перебуває у
рівних умовах". В деяких країнах, що розвиваються (напри-
клад, Ліван, Туніс), у конституціях зберігається класичний
принцип "недоторканності" приватної власності.
Право на працю і пов’язані з ним права та свободи гро-
мадян у конституціях зарубіжних країн неоднаково визнача-
ється. Так, в Конституції Італії право на працю закріплено у
вигляді такої формули: "Італія – демократична республіка,
побудована на праці" (ч. 1 ст. 1).
В низці конституцій право на працю проголошується лише
як бажання або мета, до якої прагне держава. Наприклад, у ст.
56 Політичної Конституції Коста-Ріки проголошується: "Праця
є правом людини та його обов’язком щодо суспільства. Держава
повинна прагнути до того, щоб усі люди були зайняті чесною і
корисною працею, належним чином винагороджені… Держава
гарантує право вільного вибору роботи".
Водночас у конституціях Іспанії, Португалії, Бразилії та ін-
ших країн досить докладно регламентується право на працю. У
розвиток конституційних норм у більшості демократичних дер-
119
жав світу закони встановлюють терміни виплати державної до-
помоги по безробіттю та їх розміри (як правило, до одного року
та від 1/3 до 70 відсотків середньої зарплати звільненої особи).
Із правом на працю в демократичних державах пов’язане
право на страйк, яке в конституціях згадується тільки як один із
засобів захисту трудових інтересів громадян. Більш докладно це
питання регламентується у поточному законодавстві (Великобри-
танія, США, Франція та ін.). Натомість у конституціях постсоціа-
лістичних держав право на страйк зустрічається досить часто (ст.
38 Конституції Македонії, ст. 40 Конституції Румунії та ін.).
Право на охорону здоров’я включає ряд прав і гарантій і
по-різному закріплюється в конституціях. Характерним прик-
ладом докладної регламентації цього виду прав може служи-
ти ст. 52 Конституції Болгарії: "1. Громадяни мають право на
охорону здоров’я, яку гарантує доступна медична допомога, і
на безоплатне користування медичним обслуговуванням на
умовах і в порядку, визначених законом. 2. Охорона здоров’я
громадян фінансується з державного бюджету, роботодавця-
ми, особистими й колективними страховими внесками та з
інших джерел на умовах і в порядку, визначених законом. 3.
Держава піклується про здоров’я громадян і заохочує розви-
ток спорту та туризму. 4. Нікого не може бути піддано при-
мусовому лікуванню та санітарним заходам інакше ніж у пе-
редбачених законом випадках. 5. Держава здійснює контроль
за всіма установами охорони здоров’я…".
Говорячи про існуючу практику закріплення цього права
у законодавстві, необхідно виходити з того, що в різних краї-
нах є свої особливості. Наприклад, право на охорону здоров’я
реально залежить від системи медичної допомоги у державі (є
ліберальна медицина в США, страхова медицина у більшості
країн, державна медицина у Великобританії тощо).
Право на освіту і тісно пов’язана з ним академічна свобода
є одним з найбільш суттєвих прав людини, які зумовлюють не
тільки соціальне просування людини, але і його суспільний ста-
тус. Практично в усіх країнах освіта відноситься до числа пріо-
ритетних сфер укладення державних коштів. Зокрема, ст. 30
Конституції Ірану 1979 р. декларує обов’язок держави "надати
можливість для безоплатної вищої освіти у масштабах, необхід-
них для самозабезпечення країни". Конституція Туреччини та-
120
кож трактує право на освіту як обов’язок вчитися (абз. 3 ст. 42).
Щодо права на свободу викладання, то воно відображає ідеоло-
гічний плюралізм. Чи не найбільший інтерес представляє фор-
мулювання, закріплене в ст. 17 Конституції Бельгії: "Спільнота
гарантує свободу вибору батьків стосовно освіти їх дітей. Спі-
льнота організовує освіту, яка є нейтральною. Нейтралітет в
освіті передбачає, зокрема, повагу філософських, ідеологічних і
релігійних поглядів батьків і учнів.
Вільний доступ до культурних цінностей належить до сво-
бод т.зв. третього покоління і природно стало закріплюватися в
конституціях порівняно нещодавно. До того ж розробники кон-
ституцій це право пов’язують із академічною свободою і правом
на захист інтелектуальної власності. Як правило, основні закони
переважної більшості держав обмежуються стандартними фор-
мулюваннями про те, що органи влади сприяють здійсненню
права кожного на вільний доступ до культури (наприклад, ст. 44
Конституції Іспанії, § 14 Форми правління Фінляндії 1919 р., ст.
17 1 Основного закону держави (Австрії – Авт.) 1917 р.). Більш
докладно це право регламентується, зокрема, в конституціях
Болгарії (ст. 54) та Португалії. В останній цьому питанню прис-
вячена ст. 78, яка має назву "користування досягненнями куль-
тури і творчість". У ній визнається право усіх на користування
досягненнями культури і на творчість, а також їх обов’язок збе-
рігати, захищати і примножувати культурну спадщину. Далі
встановлюється, що держава у співробітництві з установами ку-
льтури мають стимулювати і забезпечувати доступ усіх грома-
дян до способів і засобів культурної діяльності; підтримувати
ініціативи, які сприяють індивідуальній та колективній творчос-
ті; сприяти збереженню та примноженню культурної спадщини:
розвивати відносини у сфері культури з усіма народами і забез-
печувати охорону і розповсюдження португальської культури за
кордоном; проголошувати політику в галузі культури.
Звичайно, в конституціях зарубіжних країн закріплені й
інші соціально-економічні та культурні права, як, наприклад,
право на здорове навколишнє середовище (ст. 55 Конституції
Болгарії), право на соціальне забезпечення в старості (абз. 1
ст. 34 Конституції Швейцарії), права на житло (ст. 47 Консти-
туції Іспанії), право на заняття фізичною культурою та спор-
том (ст. 78 Конституції Португалії).
121
Як уже зазначалося, правовий статус людини і громадянина
містить не тільки його права і свободи, але й обов’язки. Вивчення
змісту діючих зарубіжних конституцій свідчить , що обов’язки,
як правило, сформульовані у зв’язку із наданням прав і свобод. У
переважній більшості конституцій передбачені: право й
обов’язок захисту країни (ст. 31 Політичної конституції Мек-
сики), ст. 52 Конституції КНР, ч. 3 розділу 2 ст. ІV Конституції
США); право й обов’язок працювати (преамбула Конституції
Франції та ін. У ряді конституцій самостійно визначені обов’яз-
ки, наприклад, батьків стосовно дітей (наприклад, ст. 30 Конс-
титуції Італії). Водночас у Конституції Російської Федерації Іта-
лії). Водночас в Конституції Російської Федерації є прямо закрі-
плені чотири види основних загальних обов’язків: 1) обов’язок
усіх додержувати Конституції Російської Федерації та законів (п.
2 ст. 15); 2) обов’язок платити законно встановлені податки та
збори (ст. 571; 3) обов’язок оберігати природу і навколишнє се-
редовище (ст. 58); 4) обов’язок захисту Вітчизни (ст. 59).
§ 5. П РАВОВІ ГАРАНТІЇ ОСНОВНИХ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ І
ГРОМАДЯНИНА В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Конституційно-правовий статус особи багато в чому за-
лежить від того, наскільки забезпечені її права та свободи.
Саме наявність гарантій дозволяє вважати ті чи інші права
діючими , включити їх до статусу людини і громадянина. В
конституційно-правовій літературі під гарантіями основних
прав і свобод громадянина розуміють систему норм, прин-
ципів, умов і вимог, які забезпечують у своїй сукупності до-
тримання прав, свобод і законних інтересів людини 1 .
Залежно від змісту та механізму дії розрізняють соціальні, еко-
номічні, політичні та правові гарантії. Соціальні гарантії – це ті сус-
пільні підвалини, традиції, що сприяють реалізації прав людини, які
утворюють атмосферу свободи, поваги до особи (наприклад, ідея
особистої свободи та готовність її захищати – у американців, німець-
ка традиція законопослушання та схильності до порядку, англійська
традиція щодо збереження "стародавніх вільностей та привілеїв то-
що). До економічнихгарантій відносяться матеріальний стан держа-
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 310.
122
ви, система відносин власності. Здійсненість соціально-економічних
і культурних прав, наприклад, прямо залежить від розмірів націона-
льного багатства. Політичні гарантії – це політичне середовище, яку
утворюють багатопартійність, розподіл влади, розвинуте місцеве са-
моврядування, також сприяють реалізації прав людини, участі гро-
мадян в управлінні справами держави і суспільства, захистові особи-
стих і колективних інтересів.
Але права і свободи людини – це, насамперед явище юридич-
не. Вони не можуть бути забезпечені в ізоляції від усієї системи
правового регулювання. Юридичні гарантії безпосередньо створю-
ють умови і засоби для їх реалізації та захисту. В літературі усі
юридичні гарантії прийнято ділити на нормативніта інституційні 1 .
Найважливішим елементом механізму захисту прав і сво-
бод у демократичній державі є принципи і норми матеріального
та процесуального права, закріплені в конституціях і розвинуті
у поточному законодавстві та судовій практиці. Аналіз консти-
туційних текстів свідчить про те, що до таких важливих загаль-
ноприйнятих конституційних принципів і норм відносяться: а)
принцип презумпції невинності (цей принцип у різних формах
закріплений у законодавстві: в Італії "звинувачений вважається
невинним до остаточного засудження"; в США "звинувачений у
кримінальній справі вважається невинним до того часу, доки не
доказано протилежне"); застереження про закон (цей принцип
закріплений, наприклад, в ч. 3 ст. 55 Конституції Російської Фе-
дерації. Він означає, що обмеження прав і свобод припускається
в тій мірі, в якій це необхідно для захисту конституційного ладу,
моралі, здоров’я, законних прав та інтересів інших осіб. Забез-
печення оборони країни і безпеки держави); принцип розмірно-
сті та заборони надмірних обмежень конституційних прав і
свобод; принцип збереження сутнісного змісту основних прав і
свобод (у ФРН, наприклад, у п. 2 ст. 19 Основного закону сказа-
но, що сутність змісту основного права не може бути поруше-
на); принцип правової безпеки людини та інші.
Дотримання прав людини гарантують норми, які припису-
ють державі інформувати громадян про свою діяльність. Пер-
шим і чи не найважливішим правом цієї гарантії стало правило,
1 Див.: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. –
С. 382.
123
яке зобов’язує державу повідомляти про прийняті закони, що по-
кладають на людину обов’язки і заборони: "не опублікований
належним чином закон не має зобов’язуючого значення". Із ча-
сом право на інформацію стало більш широким. За законом про
свободу інформації 1966 р., прийнятому в США, особа має право
зробити запит органу управління про будь-яку інформацію. А
той зобов’язаний протягом 10 днів надати її або дати мотивовану
відмову, якою закон забороняє публічно розповсюдження відо-
мостей.
Але особливе значення у наш час набувають правові норми, які
зобов’язують державні органи надати можливість особі ознайомитись
з будь-якою інформацією особистого характеру. Так, у 1971 р. у Вели-
кобританії був прийнятий Акт про інформацію, за яким особа має пра-
во ознайомитись з будь-яким досьє, складеним на неї державними і
муніципальними службами. Конституція Бразилії містить аналогічну
норму-обов’язок держави ознайомити особу з відомостями, що стосу-
ються її, незалежно від того, в яких архівах вони знаходяться. Деякі
держави гарантують нерозголошення приватних відомостей, що також
забезпечує право людини на поважання її гідності, на недоторканність.
Права і свободи людини гарантуються в значній мірі наяв-
ністю в конституційному законодавстві матеріальних і процесуа-
льних норм, які обмежують діяльність державних органів, полі-
ції, чиновників. Так, ст. 5 Основного закону ФРН з метою забез-
печення свободи друку встановлює, що "цензури не існує"; ст. 16
Конституції Японії забороняє переслідування осіб, які здійсню-
ють право петиції, а ст. 18 – забороняє примусову працю.
З означеної категорії особливо важливі норми, які встанов-
люють порядок запровадження надзвичайно стану, адже саме
при такому режимі права і свободи людини піддаються ризику.
За приклад може служити конституційне право ФРН, яке міс-
тить вичерпний перелік прав, які можуть бути обмежені "в пері-
од стану оборони". Не менш важливе значення мають норми
конституцій окремих країн, за якими запровадження окремих
режимів управління, проголошення надзвичайних станів мож-
ливе за рішенням парламенту або за його згодою (ст. 48 Консти-
туції Греції, ст. 141 Конституції Португалії).
Ознайомлення з державно-правовою практикою зарубі-
жних країн свідчить , що свавілля та порушення прав людини
обмежують також:
124
– правило Habeas corpus: будь-яка затримана особа має право
вимагати, щоб вона постала перед судом. У разі відсутності дока-
зів, які підтверджують обгрунтованість затримання, посадові осо-
би зобов’язані негайно звільнити затриманого за наказом суду;
– правило Mandamus (букв. з латині – "ми наказуємо")
застосовується в англосаксонському праві: особа може звер-
нутися до суду за захистом права, порушеного третіми осо-
бами, чиновниками, органами влади, нижчестоячими судами.
У відповідь на таке звернення суд виносить наказ
(mandamus), яким ухвалює відновити порушене право;
– правило Міранди (сформульоване Верховним судом
США у справі "Міранда проти Аризони"): особа має право утри-
муватися від самозвинувачення і суд не може використати його
свідчення, отримані під час перебування під вартою без дотри-
мання належної процедури 1 .
Отже, як бачимо із викладеного, основною юридичною га-
рантією прав і свобод людини є судовий захист. Сказане можна
проілюструвати таким красномовним фактом із практики США.
Тільки у 1981 р. американці зверталися до судів штатів або брали
участь у них при розгляді 120 мільйонів (!) справ і в більшості ви-
падків користувалися послугами адвокатів 2 . Цей приклад засвід-
чує однозначно про те, що традиційним і найбільш значущим
правозахисним інститутом є правосуддя. Кращого інституту захи-
сту прав і свобод людство ще не винайшло.
Помітну роль у захисті прав людини відіграє інститут ом-
будсмана – парламентського уповноваженого з прав людини.
Омбудсман – незалежна від уряду посадова особа, яка призна-
чається парламентом. Омбудсман контролює дотримання прав
людини в діяльності чиновників, державних органів, доводить
до відома законодавців інформацію про стан прав людини в кра-
їні, звертається з ініціативою про перевірку конституційності
законів та інших актів, ініціює прийняття нових актів з питань
громадянських свобод.
До інституційних гарантій також відносяться установи, які
1 Див.: Караваев А. Институализация политической демократии: Бразильс-
кий опыт // Мировая экономика и международные отношения. – 1991. – № 5. – С. 125-125; Боботов С.В. Буржуазная юстиция. – М., 1989. – С. 113.
2 Див.: Егоров С.А. Политическая юриспруденция США. – М., 1989. –
С. 32.
125
здійснюють контроль за дотриманням прав неповнолітніх, підопі-
чних осіб, ув’язнених. Можна назвати і міжнародні та регіональні
правозахисні організації (Комітет з прав людини ООН, Європей-
ська Комісія з прав людини і Європейський суд з прав людини).
Закінчуючи розгляд цього питання, підкреслимо, що деякі
новітні конституції містять навіть спеціальні розділи, присвячені
конституційним гарантіям прав і свобод людини (наприклад, у
Конституції Македонії цьому питанню присвячений розділ 3
"Гарантії основних прав та свобод", який складається з 5 статей).
А в розділі V Конституції Перу 1993 р. названі шість видів таких
гарантій: процес "хабеас корпус", процес "ампара", процес із ви-
могами "надати відомості", процес про неконституційність пра-
вових актів, т.зв. "народна дія"" та "виконавчий процес" 1 .
1 Докладніше про це див.: Сравнительное конституционное право. – М.,
1996. – С. 311-315.
126
Розділ V
КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ СУСПІЛЬНОГО ЛАДУ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§1. О СОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЗАСАД
СУСПІЛЬНОГО ЛАДУ
Переважна більшість конституцій, прийнятих у зарубі-
жних країнах до Другої світової війни, обмежувались регу-
люванням двох сторін суспільного життя: організації держав-
ної влади та основних прав особи. Дещо виходили за ці межі,
зокрема, конституції Мексики 1917 р. та Ірландії 1937 р. Але
вперше закріпила основи суспільного ладу Конституція Ро-
сійської Федерації 1918 р. І хоча зміст такого регулювання не
відповідав загальнолюдським цінностям, принципам демок-
ратії, але сам підхід справив значний вплив на конституції
інших держав. У повоєнні роки він був сприйнятий багатьма
основними законами західних держав. Мав рацію німецький
конституціоналіст К.Штерн, який констатував: ?Сучасна кон-
ституція не може більше відмовляти у встановлені основних
принципів устрою життя суспільства, інакше вона може втра-
тити свої функції стабілізації та порядку? 1 .
Ці принципи у кожній країні знаходять свою деталіза-
цію у величезному масиві норм законодавства про власність,
працю, підприємництво, різні аспекти соціальної діяльності
держави, багатоманітні об’єднання громадян, численні засоби
масової інформації тощо. Оскільки неможливо дати навіть
коротку характеристику законодавству різних країн світу з
цього питання, нижче будуть розглянуті лише основні прин-
ципи суспільного життя, які набули нормативного відобра-
ження у конституціях.
У літературі з конституційного права існують різні ду-
мки стосовно того, що вважати об’єктом такого регулюван-
1) Цит. за: Сравнительное конституционное право .- М., 1996. – С. 320.
127
ня? На думку одних учених, таким об’єктом має бути грома-
дянське суспільство, інші науковці наполягають на розгляді
засад конституційного ладу (до якого відносять і основи сус-
пільного та державного ладу), треті - обмежуються аналізом
конституційних принципів економічної, соціальної, політич-
ної систем і державного життя суспільства. На нашу думку,
найбільш продуктивний є той підхід, коли розглядаються
конституційні засади різних сторін суспільного життя.
Зрозуміло, що конституційна регламентація засад сус-
пільного ладу, його підвалин у різних країнах неоднакова за
формою і обсягом. У переважній більшості зарубіжних кон-
ституцій, як правило, проголошуються тільки принципи дер-
жавної політики у відповідних сферах життя суспільства, які
зобов’язують державу (в особі її органів, установ і посадових
осіб) діяти у цих сферах певним чином. Але у ряді випадків
більшість норм, які стосуються підвалин суспільства, згрупо-
вана в одному розділі. Такими, наприклад, є частини ІІ ?Еко-
номічна організація суспільства? і ІІІ ?Організація політичної
влади? Конституції Португалії 1976 р., частина сьома Кон-
ституції Іспанії, що має назву ?Про економіку і господарст-
во?, розділ перший Конституції Російської Федерації під на-
звою ?Основи конституційного ладу? та ін. Часто-густо такі
норми розсереджені у декількох розділах. У Конституції Іта-
лії це глави ?Етико-соціальні відносини?, ?Економічні відно-
сини?, ?Політичні відносини?, в Конституції СРВ 1992 р. – це
глави ?Соціалістична Республіка В’єтнам – політична систе-
ма?, ?Економічна система?, ?Культура, освіта, наука техніка,
нарешті, в Конституції Перу 1993 р. – розділи ?Економічний
режим?, ?Про особу та суспільство?, ?Про власність?, ?Агра-
рний режим, громади і село? та ін.
Аналіз конституційних текстів дозволяє зробити висновок
про те, що, по-перше, окреслилась загальна тенденція розши-
рення конституційного регулювання питань суспільного ладу.
Певною новизною стало те, що на рівень конституційного регу-
лювання піднесли найважливіші елементи того, що раніше міс-
тилося у звичайному законі (наприклад, основи правового ре-
жиму різних форм власності в Конституції Болгарії 1991 року,
взаємовідносин батьків і дітей (ст. 38 Конституції Російської
Федерації 1993 року та інші). В тексти конституцій вносяться
128
норми про відносини, які раніше взагалі були за межами право-
вого регулювання (екологія і природокористування, питання
науки і художньої творчості, права політичної опозиції, пробле-
ми ідеології тощо); по-друге, що хоча в науці конституційного
права не вироблено загальних, принципових критеріїв для згру-
пування цих найважливіших норм, у будь-якому разі багато ас-
пектів конституційного регулювання підвалин суспільного ладу
є загальними або збігаючими.
За своїм змістом суспільний лад будь-якої країни є си-
стемою політичних, економічних, соціальних, духовних та ін-
ших відносин життєдіяльності суспільства, які передбачені
й гарантовані конституцією та іншими законами. Його
структура складається з чотирьох основних субсистем, які
самі являють собою системи суспільних відносин у відповід-
них сферах життя суспільства. Такими субсистемами є:
а) економічні відносини; б) соціальні відносини (у вузькому
розумінні цього слова); в) духовно-культурні відносини;
г) політичні відносини 1) .
У згадуваній системі немає такої важливої субсистеми,
як засади правового статусу індивіда, без чого характеристи-
ка підвалин суспільства не тільки неповна, але й нелогічна,
оскільки особа присутня в усіх перелічених вище відносинах.
Ми ж підтримуємо точку зору тих учених, які вважають, що
згадування про засади правового статусу людини і громадя-
нина повинно увійти у вказане вище поняття, оскільки права
особи є суттєвим і невід’ємним елементом для оцінки того чи
іншого соціального ладу 2) . Нагадаємо у цьому зв’язку, що
традиційно проблеми правового статусу особи розглядаються
в конституційному праві окремо, що й було зроблено нами у
попередньому розділі.
З методологічної точки зору потрібно зробити тут таке
застереження. Скільки не було би докладним конституційно-
правове регулювання відносин, які складають суспільний лад,
воно не може бути об’єктивно у конституційному праві виче-
рпаним. Тому конституційно-правовим інститутом є не сус-
1) Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Учебник. В 4-х томах. Тома 1-2. – М., 1996. – С.170.
2) Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С.323.
129
пільний лад у цілому, а тільки засади суспільного ладу, тобто
предмет відповідних конституційно-правових норм склада-
ють тільки лише основоположні економічні, соціальні, духо-
вно-культурні та політичні суспільні відносини.
Правове закріплення в конституції та інших законах
тільки підвалин (а не всіх сторін) суспільства передбачає, що
для цього використовуються в основному не докладні прави-
ла, а норми, які відрізняються високим ступенем концентро-
ваності: норми – принципи, норми – цілі, норми – дефініції,
установчі норми 1) . Звичайно, такі норми не містять санкцій
(санкції, що випливають із конституційно-правових норм, як
правило, знаходяться в інших галузях права). І хоча сучасні
конституції є безпосередньо діючим правом, деякі норми-
принципи не підлягають примусовому виконанню судами за
позовами громадян. У цьому їх принципова відмінність від
схожих за змістом норм, які проголошують права і свободи.
Оскільки у даному розділі мова йде тільки про засади різ-
них сторін суспільного ладу, то питання, викладені нижче, розг-
лядаються на основі особливого ?укрупнювального? – інститу-
ційного підходу, який виключає аналіз окремо взятих норм.
§2. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ
ЕКОНОМІЧНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ СУСПІЛЬСТВА
Конституційна регламентація у сфері економічної орга-
нізації суспільного життя в різних країнах неоднакова за фо-
рмою і обсягом. У літературі це пов’язують у першу чергу з
тим, яку модель економіки використовується в країні: ринко-
ву чи державну (одержавлену). В деяких випадках це знахо-
дить відбиток у текстах конституцій. Так, у ст.ст. 17, 19 Кон-
ституції Болгарії до елементів ринкової економіки відносять:
свобода і рівноправність форм власності (приватна і суспіль-
на), вільна господарська ініціатива (однакові правні умови),
заборона монополізму, нелояльної конкуренції та захист спо-
живача, створення умов для кооперативних та інших форм
об’єднання громадян і юридичних осіб для досягнення госпо-
1) Див.: Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и
взгляд в будущее // Правоведение. – 1992 - №6 – С.6
130
дарських і соціальних результатів. Загальновизнані елементи
ринкової економіки зафіксовані і в п. 1 ст. 126 Конституції
Молдови. При цьому у новітніх конституціях фіксуються по-
ложення не просто про ринкову економіку (в старих консти-
туціях цього словосполучення взагалі не було, вони уникали
регулювання таких питань), а про, ?соціальну ринкову еконо-
міку?(ст. 58 Конституції Перу 1993 р.), ?соціальне ринкове го-
сподарство, яке спирається на свободу господарської діяль-
ності, приватну власність, а також на діалозі та співробіт-
ництві соціальних партнерів?(ст. 20 Конституції Польщі 1997
р.). ці компоненти, як сказано в цій статті, ?утворюють основу
економічного устрою Республіки Польща?.
Інші формулювання вживаються в конституціях країн
тоталітарного соціалізму (наприклад, КНДР, Куба), де засто-
совується модель одержавленої економіки. Конституція
КНДР 1972 р. встановлює державне керівництво економікою.
В економіці цієї країни є тільки один уклад господарювання –
соціалістичний. Цьому укладові господарства відповідають
дві форми власності – державна і кооперативна, яким нале-
жать засоби виробництва. Виключною власністю держави, як
установлено в конституційних нормах, є природні багатства
країни, найважливіші заводи і підприємства, порти, банки,
транспорт і засоби зв’язку (ст. 19). Державна власність відіг-
рає провідну роль у розвитку економіки КНДР. Поряд із дер-
жавною значну роль відводиться кооперативній власності.
?Держава, - вказується в конституції, - охороняє кооператив-
ну власність законом? (ст. 20). Згідно з Конституцією КНДР,
народне господарство розвивається на основі його система-
тичного планування (ст. 31).
У наші дні між цими двома моделями в деяких країнах
немає нездоланного ?китайського муру?. В розвинутих краї-
нах не існує нестримної ринкової анархії, їм притаманна ре-
гульована у певній мірі державою ринкова економіка. В кон-
ституціях містяться положення про можливість аграрної ре-
форми та націоналізації суспільно важливих галузей економі-
ки (частково націоналізація мала місце у Великобританії,
Франції, Італії, Австрії; у багатьох країнах Європи, Азії, Ла-
тинської Америки проводилися аграрні реформи – вилучення
землі у крупних землевласників, обмеження розмірів землі
131
певним максимумом, передавання залишків, звичайно, за
плату, селянам та іншим категоріям громадян). А в деяких
державах в конституціях включені положення про плануван-
ня (програмування) економіки, про роль трудящих і профспі-
лок в управлінні економікою: про соціальну справедливість у
розподілі суспільного продукту тощо (найбільш докладно ці
питання регламентуються в основних законах Бразилії, Іспа-
нії, Португалії, Перу та ін.). З іншого боку, ринкова модель
прийнята не тільки в постсоціалістичних державах, її елемен-
ти в тій чи іншій мірі запроваджуються в таких країнах, як
КНР, В’єтнам та Лаос. Яскравим прикладом можуть служити
зміни в Китаї, які знайшли своє конституційне відображення.
?Держава, - говориться у ст. 15 Конституції КНР, - на основі
соціалістичної власності веде планове господарство. За допо-
могою всебічно збалансованих економічних планів і допомі-
жної ролі ринкового регулювання (курсив наш – А.Г.) держава
гарантує пропорційний, гармонічний розвиток народного го-
сподарства?. На початку 80-х рр. у Китаї відбувався стихій-
ний процес розвитку приватних підприємств. ХІІІ з’їзд КПК у
жовтні 1987 р. легалізував діяльність приватних підприємств.
У 1995 р. у Китаї діяло 655 тис. таких підприємств, на яких
було зайнято 9,6 млн. людей. 1
Конституції окремих держав світу містять положення, в
яких подається перелік принципів економічної організації су-
спільства. У ст. 170 Конституції Бразилії фіксуються такі
принципи: національний суверенітет, приватна власність, со-
ціальна функція власності, вільна конкуренція, захист спожи-
вача, захист навколишнього середовища, скорочення регіона-
льної та соціальної нерівності, прагнення до повної зайнятості,
сприяння бразильським підприємствам національного капіта-
лу. Конституція вважає дотримання цих принципів необхід-
ним для забезпечення усім гідна існування відповідно до ви-
мог соціальної справедливості. Дещо інакше формулюються
основоположні принципи економічної організації суспільства
в Конституції Португалії, а саме: підпорядкування економіч-
ної влади демократичній політичній владі; співіснування дер-
1 Див.: Златопольський Д.Л. Государственное право зарубежных стран:
Восточной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М., 1999. – С. 75.
132
жавного сектора, приватного сектора, заснованих на відповід-
них формах власності на засоби виробництва; усуспільнення
основних засобів виробництва, земель і природних ресурсів
згідно із суспільними інтересами; демократичне планування
економіки; захист кооперативної та суспільної власності на за-
соби виробництва; демократична участь трудящих (ст. 80).
До конституційних положень, пов’язаних із регламента-
цією підвалин економічної організації суспільства, належать
проголошені в більшості конституцій новітнього часу принци-
пи державної політики у цій сфері. Так, розділ сьомий Консти-
туції Іспанії присвячує цьому питанню декілька статей. Ч. 1 ст.
128 зазначає ?усі види багатства країни в своїх різних формах,
незалежно від власника, служать загальним інтересам?. Разом з
тим у ч. 2 визнається право державної ініціативи в економічній
діяльності. Закон може резервувати за державним сектором
найважливіші ресурси або послуги, особливо у випадках моно-
полії, а також дозволяти участь в управлінні підприємствами,
коли це вимагають загальні інтереси. Ст. 130 зобов’язує органи
державної влади турбуватися про модернізацію та розвиток
усіх галузей економіки, зокрема землеробства, тваринництва,
рибальства та різних ремесел, у цілях вирівнювання рівня жит-
тя всіх іспанців. З цією ж метою повинна приділятися особлива
турбота про гірські райони.
Загальною рисою новітніх основних законів, прийнятих
у 90-і рр. ХХ ст., є більш широкий обсяг регламентації еко-
номічної основи суспільства. Практично в усіх конституціях
визначене коло головних об’єктів державної власності та за-
фіксовані основи режиму їх використання, а також задекла-
ровані принципи державного регулювання економічної дія-
льності. У багатьох конституціях регламентації засад еконо-
мічної організації суспільства присвячено спеціальні розділи.
В конституціях Італії, наприклад, це розділ ?Економічні від-
носини?; Португалії – ?Економічні права та обов’язки?; Ма-
кедонії – ?Основи економічних відносин?; Узбекистану –
?Економічні основи суспільства? тощо. Із основних законів
соціалістичних країн на увагу заслуговує Конституція
В’єтнаму 1992 р., в якій є спеціальний розділ під назвою
?Економічна система?.
Звернемося до аналізу найважливіших конституційно-
133
правових інститутів, які відносяться до економічної системи
будь-якого суспільства.
Базовим елементом економічної системи суспільства є
відносини власності. Ще з часів буржуазно-демократичних
революцій суспільством був усвідомлений зв’язок між еко-
номікою та свободою особи. Визнання свободи особи перед-
бачає існування певної матеріальної бази, на якій ця свобода
базується. Адже можливість вільного розпорядження собою,
своїм часом і силами прямо пов’язана з наявністю для цього
матеріальних передумов у індивіда і суспільства в цілому.
Протягом тривалого часу її конституційна регламентація зво-
дилася до закріплення в основних законах права приватної
власності. При цьому це право розглядалося як природне
право людини. Французька Декларація прав людини і грома-
дянина 1789 р. у ст. 17 проголошувала: ?Власність є правом
недоторканим і священним, і ніхто не може бути позбавлений
її інакше, ніж у випадку встановленої законом явної суспіль-
ної необхідності і за умов справедливого і попереднього від-
шкодування?. Це формулювання знайшло своє відображення
у багатьох конституціях, прийнятих у ХVIII-ХІХ ст.ст. Щодо
Конституції США, то її особливістю є те, що в ній формально
не було закріплено право приватної власності. Тільки V поп-
равка запровадила судовий захист майна і закріпила принцип
компенсації у випадку відчуження приватної власності для
суспільного користування.
Традиція скромного висвітлення цих питань зберігаєть-
ся до цього часу в деяких діючих конституціях, прийнятих ще
у ХVIII – ХІХ ст. ст. (наприклад, Бельгії, Люксембургу, Ні-
дерландів, Норвегії та деяких інших).
Водночас у силу вказаних вище обставин конституція
будь-якої країни містить положення про власність. У науко-
вій літературі виділяють такі аспекти регламентації власності
в конституціях зарубіжних країн 1 .
А. Закріплення статусу власності без вказівки її фор-
ми. Наприклад, ч. 1 ст. 14 Основного закону ФРН проголо-
шує: ?Власність і право успадкування гарантуються?. ?Право
1 Див.: Современное конституционное право зарубежных стран. Сборник.
Часть 2. – М., 1991. – С. 35 – 38.
134
власності не повинно порушуватися?, - сказано у ст. 29 Кон-
ституції Японії. Майже аналогічні положення можна знайти у
ст. 16 Конституції Намібії 1990 р.: ?Будь-які особи в межах
Намібії мають право набувати власність, позбуватися та во-
лодіти будь-яким рухомим та нерухомим майном особисто
або спільно з іншими особами, а також заповідати своє майно
спадкоємцю?. Нарешті, в Конституції Туркменистану 1992 р.
у ст. 9 міститься такий припис: ?Власність недоторканна?.
Аналізуючи зміст таких конституційних норм, можна за-
значити, що відсутність в основних законах вказівок про форму
власності має ту позитивну рису, що передбачає рівні можливос-
ті для різних форм власності, можливість вибору оптимальних,
як з точки зору індивіда, так і суспільства форм господарювання.
Б. Можливість відчуження власності у суспільних інте-
ресах. У переважній більшості сучасних конституцій передбачена
можливість відчуження власності у суспільних інтересах. Як пра-
вило, це зроблено в досить лаконічній формі: ?У передбачених за-
коном випадках приватна власність може бути відчужена у суспі-
льних інтересах за умов винагороди за втрати? – записано у ст. 42
Конституції Італії. П. 5 ст. 17 Конституції Болгарії фіксує таку но-
рму: ?Примусове відчуження власності для державних та общин-
них потреб може проводитися лише на основі закону за умови,
що ці потреби не можуть бути задоволені іншим способом, і після
попереднього та рівноцінного відшкодування?. Найбільш доклад-
но це питання регламентується в Конституції Греції. В ній уста-
новлюється, що відчуження власності може здійснюватися тільки:
а) з мотивів належним чином доказаної суспільної користі; б) у
випадках, установлених законом; в) із попереднім повним відш-
кодуванням. Окрім того, в цій конституції визначені порядок об-
числення розмірів відшкодування, встановлюється перелік монас-
тирських земель, які не підлягають відчуженню.
Г. Закріплення різного статусу окремих форм власності.
Існують різні варіанти закріплення в конституціях форм власності
та встановлення їх правового режиму. Так, у конституціях Італії,
Казахстану розрізняють дві форми власності: суспільну (вона іме-
нується іноді публічною, іноді державною) та приватну. В Кон-
ституції Азербайджану 1995 р. говориться про державну, приват-
ну і муніципальну форми власності. В конституціях Єгипту, Пор-
тугалії сказано про державну, кооперативну і приватну форми
135
власності. В Конституції Мексики 1917 р. у числі інших згаду-
ються сімейна та община форми власності. А в п. 2 ст. 98 Консти-
туції Намібії проголошується: ?В економіці Намібії допускаються
такі форми власності: суспільна, приватна, об’єднана суспільно-
приватна, кооперативна, спільна, сімейна?. Однак у багатьох кон-
ституціях, навіть новітніх, лише йде мова про власність, без дифе-
ренціації її видів (наприклад, в основних законах Гвінеї 1990 р.,
Мавританії 1992 р., Мадагаскару 1992 р. та ін.).
Різним є закріплення статусу окремих форм власності в
конституціях зарубіжних країн. Так, у ст. 6 Конституції Ка-
захстану 1995 р. державна і приватна власність захищаються
однаково, жодна форма власності не володіє перевагами за ст.
29 Конституції Азербайджану 1995 р. Конституція Російської
Федерації у п. 2 ст. 8 містить припис про те, що в Росії ?ви-
знається і захищається однаково приватна, державна, муніци-
пальна та інші форми власності?. Водночас Конституція Італії
у ст. 42, визнаючи, що власність може бути державною або
приватною, і що економічні блага належать державі, товарис-
твам або приватним особам, все ж віддає перевагу приватній
власності, яка ?визнається і гарантується законом?. Консти-
туція Перу 1993 р. встановлює, що покарання подвоюється,
якщо чиновник зазіхатиме на державну власність (ст. 41). У
В’єтнамі конституційні норми закріплюють вирішальну роль
загальнонародної та колективної власності (ст. ст. 15, 19). Ра-
зом з тим держава створює усі необхідні умови для розвитку
приватнокапіталістичних підприємств (ст. 21), заохочує вкла-
дення у в’єтнамську економіку іноземного капіталу (ст. 25).
Г. Закріплення об’єктів власності у конституціях. У
сучасних зарубіжних конституціях нерідко можна зустріти
переліки об’єктів різних форм власності, але найчастіше –
публічної. В найбільш загальній формі це зроблено у ст. 43
Конституції Італії, яка припускає можливість публічної влас-
ності ?на певні підприємства або категорії підприємств, які
відносяться до основних публічних служб, або до джерел
енергії, або монополій, які експлуатують природні ресурси і
складають предмет важливих суспільних інтересів?. Основ-
ний закон ФРН у ст. 15 також допускає перехід у публічну
власність ?землі, природних ресурсів і засобів виробництва?.
Але чи не найдокладніший перелік об’єктів державної влас-
136
ності містить Конституція Куби. В ст. 15, наприклад, перелі-
чені такі види об’єктів державної власності: а) землі, які не
належать дрібним землевласникам або кооперативам;
б) надра, шахти, морські природні і тваринні ресурси у межах
зони суверенітету держави; в) ліси, води, шляхи сполучення;
г) цукрові заводи, фабрики, основні засоби транспорту і всі
підприємства, банки, обладнання та майно, ?націоналізоване
й експропрійоване у матеріалістів, латифундистів і буржуа-
зії?; д) народні маєтки, фабрики, підприємства і споруди еко-
номічного, соціального, культурного і спортивного призна-
чення, побудовані, засновані або придбані державою.
В сучасних конституціях країн із соціально орієнтованою
економікою містяться положення про можливість перетворення
приватної власності у публічну шляхом націоналізації та аграр-
ної реформи (наприклад, Італії, Португалії). У нормах зарубіж-
них конституцій містяться формулювання, що включають чоти-
ри складові умови націоналізації (наприклад, ст. ст. 83, 85, 89
Конституції Португалії): суспільні або державні інтереси, при-
йняття закону, обов’язкова компенсація та судовий порядок ві-
дшкодування вартості майна при спорах. У повній відповідності
з цими умовами неодноразово проводилися аграрні реформи
(відчуження землі у власників за компенсацію і розподіл її між
безземельними або малоземельними селянами, націоналізація
окремих об’єктів (банків, великих підприємств) і навіть цілих
галузей промисловості, так само як і наступна приватизація не-
рентабельних об’єктів (передавання державної власності у при-
ватні руки) в Австрії, Бельгії, Бразилії, Великобританії, Індії,
Італії, Португалії, Франції та інших країнах. У 1994 р. в Австрії,
наприклад, 40 відсотків власності знаходилось у руках держави,
у ФРН – 33, у США – 22 1 .
Конституційне регулювання засад економічної системи
сучасного суспільства неодмінно включає питання управлін-
ня економікою. Регулювання цих питань здійснюється неод-
наковими способами і в різному обсязі. Насамперед, у кон-
ституціях деяких країн установлені принципи державного
контролю і державного регулювання економіки. Вище вже
1 Див.: Российская газета. – 1994. – 2 апреля.
137
йшла мова про можливість закріплення за державою об’єктів
суто державної власності, що, звичайно ж, є однією з форм
такого контролю. Зокрема, в діючих конституціях (крім соці-
алістичних країн) такий перелік не великий і в основному то-
ркається природних ресурсів і деяких територій (національ-
них парків, прибережних смуг, планет та ін.). Контроль дер-
жави здійснюється в деяких країнах і шляхом установлення
монополії держави у певних сферах економіки. Відповідні
положення зафіксовані в конституціях Болгарії, Індії, деяких
інших країн.
У соціалістичних же країнах положення про державне ке-
рівництво економікою є конституційним принципом (напри-
клад, ст. 30 Конституції КНДР). Таке керівництво економікою
?згори? має загальний характер: держава жорстко регулює умо-
ви виробництва не тільки об’єктів її власності, але ї в коопера-
тивному секторі, активно втручається в діяльність приатних пі-
дприємств і навіть у виробничу діяльність громадян в їх особис-
тому підсобному господарстві. В останні роки до цього порядку
внесені деякі зміни. Ст. 15 Конституції Китаю, зі змінами 1993
р., говорить, що держава здійснює лише макрорегулювання
економіки. Певні зміни у цій галузі сталися і у В’єтнамі. Але
принцип планування економіки не відкидається.
Щодо конституцій інших держав, то тривалий час тут ос-
новне значення надавалося механізмам саморегулювання, сво-
боді підприємницької діяльності, приватній ініціативі, свободі
договору. Разом із тим після Другої світової війни у конституці-
ях окремих країн (наприклад, Італії, Іспанії, Бразилії) з’явилися
норми про можливість програмування та планування економіки.
Перспективні плани і програми, зазвичай на 5 років,
приймалися у Великобританії, Франції, Японії, вони діяли у
більшості країн, що розвиваються, та існують сьогодні у ба-
гатьох з них. Але планування (програмування) у цих країнах
має не директивний (обов’язковий), а індикативний (орієнти-
рний) характер. Воно побудовано на використанні фінансо-
вих важелів і ринкових механізмів. Зокрема, ідея державного
(національного) планування отримала відображення в ст. 92
португальської Конституції, та і в інших конституціях.
Невід’ємною складовою частиною конституційного регу-
лювання засад економічної системи є норми про роль праці в сус-
138
пільстві. Такі норми з’явилися спочатку в Конституції СРСР 1936
р., а потім були зафіксовані в основних законах інших держав.
Так, Конституція Італії 1947 р. у ст. 1 проголосила країну респуб-
лікою ?побудованою на праці?. Досить важливі положення міс-
тить Конституція Японії, яка у ст. 27 зафіксувала, що всі мають
право на працю та зобов’язані працювати, і що заробітна платня,
робочий час, відпочинок та інші умови праці визначаються зако-
ном. У тому чи іншому формулюванні такі норми є в конституці-
ях Бразилії, Греції, Індії, Іспанії, Португалії, Шрі-Ланці.
Водночас до конституцій нерідко вводяться положення
про працю як право й обов’язок громадян (ст. 27 конституції
Мадагаскару 1992 р.), про участь трудящих у визначенні умов
праці (ст. 18 конституції Гвінеї 1990 р.), про заборону експлуа-
тації (Індія, Бангладеш).
У багатьох країнах діють закони про зайнятість насе-
лення, про державну допомогу по безробіттю (в жодній країні
ця допомога не надається, більше ніж на рік, а її розмір не пе-
ревищує середньої зарплати по країні).
Формою регламентації економічних відносин суспільства є
закріплення в конституціях майже усіх країн приписів, які стосу-
ються державного бюджету. Такі норми регулюють порядок при-
йняття державного бюджету, запровадження загальнодержавних і
місцевих податків. як правило, в конституціях закріплюється
обов’язок громадян сплачувати податки. До питань фінансової сис-
теми відносяться іноді й ті статті конституцій, які стосуються пен-
сійного забезпечення, державної допомоги по безробіттю та ін. Чи
не найдокладніше ці питання регламентуються в основних законах
ФРН, Швеції та інших країн.
§ 3. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ СОЦІАЛЬНИХ ВІДНОСИН
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Важливою складовою частиною функціонування суспіль-
ного ладу будь-якої країни є її соціальна система. В науковій лі-
тературі під цим терміном розуміють єдність соціальних спіль-
ностей, об’єднань (організацій), тобто соціальну структуру су-
спільства та відносин між ними: відносин різних соціальних
груп, праці та капіталу, міста і села, виробників і споживачів, різ-
139
ними етнічними групами тощо 1 . Ці відносини можуть бути дру-
жніми і конфліктними. Одним із найважливіших завдань держа-
ви (і це знаходить своє відображення у конституційному праві) -
не дати конфліктам розростися до такої міри, яка призведе до
громадянської війни і розпаду суспільства 2 .
У конституційному праві зарубіжних країн можна знайти
норми, які стосуються обох частин соціальної структури суспі-
льства і регулюванню відносин між соціальними спільностями.
Звичайно, в різних країнах це робиться в неоднаковому обсязі, а
відповідні норми містять іноді не тільки неоднаковий, але й
протилежний зміст. Так, Конституція Індії 1937 р. у п. 2 ст. 45
тільки згадує про наявність класів у суспільстві; в Конституції
Португалії 1976 р. у ст. 59 йде мова про права трудящих. В ос-
нові цих приписів покладені ідеї не боротьби класів, а рівнопра-
вності людей. І навпаки, в Конституції Китаю (ст. 1) сказано, що
соціальну основу держави складають два класи – робітничий
клас і селянство, які знаходяться в союзі один з одним. При
цьому керівна роль належить робітничому класу. Норми Кон-
ституції В’єтнаму встановлюють, які саме класи і який соціаль-
ний прошарок утворюють в’єтнамську державу, яку роль вони
відіграють у ній: ?Уся державна влада належить народові, осно-
ву якого складає союз робітничого класу, селянства та інтеліге-
нції? (ст. 2). З іншого ж боку, і в Китаї, і у В’єтнамі є буржуазія
– промислова, фінансова, торговельна – велика, середня, дрібна;
але ці особливості не знайшли належного відображення в кон-
ституціях цих країн.
Докладніше зупинимося на принципах, які відіграють
суттєву роль у конституційному регулюванні соціальних від-
носин у країнах світу.
Як показує аналіз текстів основних законів, у новітніх
конституціях найчастіше закріплюється принцип, який пок-
ликаний забезпечити соціальний мир – положення про соціа-
льну солідарність у суспільстві, про співробітництво різних
прошарків суспільства. Зокрема, ст. 2 Конституції Італії 1947
р. містить припис, в якому Республіка, тобто держава вимагає
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 345.
2 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С. 150.
140
від окремих осіб і соціальних спільнот ?виконання непоруш-
них обов’язків, які випливають із політичної, економічної та
соціальної солідарності?. Конституція Македонії 1991 р. се-
ред основоположних цінностей конституційного ладу прого-
лошує гуманізм, соціальну справедливість і солідарність (ст.
8). Положення про соціальну справедливість є в конституціях
Бразилії, Греції, Єгипту, Шрі-Ланки. В деяких основних за-
конах зарубіжних країн (наприклад, Бразилії, Намібії, Нігерії,
Перу) зафіксовані положення про захист від несправедливої
експлуатації. Більше того, нові конституції намагаються за-
конодавчо вплинути на соціальні відносини. Вони визнача-
ють метою даного об’єкта конституційного регулювання –
досягнення ?соціального миру? (ст. 106 Конституції Греції,
ст. 10 Конституції Іспанії). Остання вказує і шляхи досягнен-
ня соціального миру – ?на основі поважання демократичних
принципів співіснування? (ст. 27).
Конституційна регламентація не вичерпується тільки
нормами про соціальну державу, а обіймає більш широкий
об’єкт, а саме: різні соціальні групи, суспільство в цілому.
Найбільш принциповими і важливими є положення консти-
туцій про соціальну підтримку певних прошарків населення.
Зазвичай в сучасних конституціях фігурують такі категорії,
як жінки, діти, молодь (наприклад, ст. ст. 49, 50 Конституції
Молдови, ст. 42 Конституції Македонії, ст. 65 Конституції
Узбекистану). В конституціях держав Латинської Америки та
деяких розвинутих і постсоціалістичних країн є норми про
підтримку з боку держави громад сільських районів, гірських
місцевостей (ст. 57 Конституції Македонії, ст. 20 Конституції
Болгарії), а в деяких випадках про особливий захист людей
похилого віку, пенсіонерів, інвалідів (п. 7. Ст. 95 Конституції
Намібії, ст. 36 Конституції Македонії, ст. 57 Конституції Хо-
рватії, ст. 71, 72 Конституції Португалії).
Сучасне конституційне право розвинутих і постсоціалі-
стичних країн має досить демократичну правову базу, яка до-
зволяє регламентувати таку важливу групу соціальних відно-
син, якими є відносини між працею і капіталом. В основі її –
правові норми, які передбачають соціальне партнерство і
співробітництво роботодавців і найманців. У якості прикладу
конституційного регулювання цих відносин можна навести
141
деякі положення Конституції Іспанії. Згідно зі ст. 37, гаранту-
ється право на колективні переговори між представниками
трудящих і підприємцями з питань організації праці, а також
обов’язкову силу угод між ними. В цій же статті Конституція
визнає право трудящих і підприємців ухвалювати заходи ко-
лективного врегулювання конфлікту (включаючи, мабуть,
страйк і локаут – масові звільнення). Право на страйк як га-
рантію захисту прав трудящих зафіксовано також у ст. 57
Конституції Португалії.
Досить докладно ці питання регламентуються в законо-
давстві Італії. Конституція цієї країни у ст. 40 закріплює право
на страйк, яке регулюється спеціальним законодавством. Крім
того, в ст. 46 вона встановлює також право трудящих на участь
в управлінні підприємствами у формах і межах, установлених
законом. У розвиток конституційних положень 20 травня
1970 р. в Італії прийнятий закон ?Статус трудящих?, яким ре-
гулюються колективні та особисті права працівників на під-
приємстві, питання профспілкової діяльності, охорони праці та
працевлаштування. Приписи цього закону розповсюджуються
на працівників приватних і публічних установ, а у випадках по-
рушення його окремих положень з боку роботодавця передбачає
штрафні санкції або арешт строком від 15 днів до 1 року.
Особливим різновидом соціальних зв’язків є національ-
ні відносини. Як відомо, більшість зарубіжних держав є одно-
національними (Куба, Польща, Франція, ФРН, Японія та ін.).
Оскільки переважна більшість мешканців цих країн утворю-
ють одну етнічну спільноту, то їх конституції, цілком зрозу-
міло, не торкаються цієї сфери суспільних відносин. Нато-
мість у тих зарубіжних державах, які утворилися на багато-
національній основі (наприклад, Індія, Іспанія, Китай, Росій-
ська Федерація, Югославія та ін.), конституції приділяють
значну увагу питанням регулювання національних відносин.
В узагальненому вигляді конституційно-правове регу-
лювання міжнаціональних відносин можна зводити до таких
форм. Насамперед, конституції проголошують рівноправ-
ність усіх національностей, рас і мов. Так, у Російській Фе-
дерації, де проживають понад ста народностей, на конститу-
ційному рівні фіксується принцип рівності громадян. У ст. 19
Конституції РФ говориться, що держава гарантує рівність
142
прав і свобод людини та громадянина незалежно від раси, на-
ціональності, мови, походження та інших обставин. Заборо-
няються будь-які форми обмеження прав громадян за ознака-
ми расової, національної, мовної належності. Важливим мо-
ментом тут є той, що у ст. 26 Конституція РФ встановила та-
ку норму: ?1. Кожен має право визначити і зазначити свою
національну належність. Нікого не може бути примушено до
визначення і зазначення своєї національної належності?.
Аналогічні положення містяться у ст. 154 Конституції
СФРЮ, ст. 14 Конституції Іспанії, ст.ст. 15, 30 Конституції
Індії, ст. 33 Конституції Словаччини.
Другу форму можна умовно охарактеризувати як можли-
вість національно – культурної автономії, створення в деяких ви-
падках автономних утворювань на основі етнічних ознак. Кон-
ституція Іспанії, наприклад, у ст. 2 визнає і гарантує право на ав-
тономію для національностей і регіонів, які утворюють загальну і
неподільну батьківщину всіх іспанців. В Іспанії з 17 регіональних
автономних утворювань, з яких чотири (Андалузія, Галісія, Ката-
лонія, Країна Басків) користуються повною автономією, яка гара-
нтує, зокрема інтереси відповідних національних спільнот. Авто-
номні утворення на подібних принципах є в Італії (область Трен-
тіно-Альто Адідже), Фінляндії (Аландські острови), Китаї.
Третя форма – визнання та гарантування колективних
прав національних меншин. Цим меншинам нерідко надають-
ся переваги і пільги, покликані компенсувати шкоду, завдану
їм існуючим раніше дискримінацією та гнобленням або за-
безпечити виживання відповідної спільноти. Такими є, на-
приклад, роль гарантій, встановлених для певних каст і пле-
мен Конституцією Індії. У Македонії, відповідно до ст. 78
Конституції, з цією метою у складі представницького органу
– Зборах Республіки Македонія, утворюють Раду з міжетніч-
них відносин, до якої ввіходять Голова Зборів та по два пред-
ставники, кожен із яких репрезентує македонців, албанців,
турків, волохів і румунів, а також по два представники інших
національностей, що проживають у цій країні.
Четверта форма – право на самовизначення народів (на-
цій).Воно означає право народу (націй) самостійно визначити
форму державного існування: бути йому (їй) у складі іншої
держави (федерації чи конфедерації) або існувати у вигляді
143
окремої держави. Зауважимо у цьому зв’язку, що доля федера-
тивних держав, побудованих на самовизначеності народів, схо-
жа: розпалися СРСР, Югославія, Чехословаччина і Пакистан,
серйозні проблеми відчуває Індія, штати якого побудовані за
мовним принципом, лихоманить федерацію в Канаді, де за цим
принципом утворена франкомовна провінція Квебок, постійно
експериментує Бельгія. Відносно благополучна ситуація тільки
у Швейцарії. Мабуть, цим пояснюється той факт, що право на
самовизначення не стало принципом конституційного права
майже ніде.
Чільне місце в конституційному законодавстві будь-якої
держави відводиться регламентації питань шлюбу та сім’ї.
Конституція Японії, наприклад, у ст. 24 встановлює, що шлюб
грунтується тільки на взаємній згоді обох сторін та існує на ос-
нові взаємного співробітництва, побудованого на рівноправно-
сті чоловіка і жінки. Усі питання шлюбу та сім’ї повинні регу-
люватися законом, виходячи з принципу особистої гідності та
рівності статей. Аналогічні положення можна зустріти у пере-
важній більшості новітніх конституцій, зокрема, у ст. 40 Кон-
ституції Македонії, ст. 48 Конституції Молдови та ін. Зміст
указаних конституційних норм означає законодавче визнання
свободи шлюбу, формального рівноправ’я подружжя, право на
отримання аліментів від розведеного чоловіка тощо.
У деяких конституціях прямо встановлюються права й
обов’язки батьків. Так, п.2 ст.6 Основного закону ФРН міс-
тить такий припис: ?Догляд за дітьми та виховання їх є при-
родним правом батьків і найпершим їхнім обов’язком. Діяль-
ність батьків здійснюється під наглядом держави?. Окремі
конституції, зокрема Іспанії, Мексики, Молдови та інших
країн особливу увагу приділяють дітям. Характерним є при-
пис, який міститься в Конституції Молдови (ст. 49): ?Усі тур-
боти, пов’язані з утриманням, навчанням та вихованням ді-
тей-сиріт і дітей, позбавлених батьківської опіки, поклада-
ються на державу та суспільство. Держава заохочує і підтри-
мує доброчинність стосовно таких дітей?.
Разом із тим у Конституції Китаю є такі норми: ?Дер-
жава розповсюджує планування народжуваності, щоб призве-
сти зростання населення у відповідність із планами економіч-
ного і соціального розвитку? (ст.25). ?Подружжя – чоловік і
144
жінка – зобов’язані здійснювати планування народжуваності?
(ч.2 ст.49). На практиці це означає: одна сім’я – одна дитина.
Порушення цього правила тягне за собою штраф у розмірі 3
тис. юанів і певні неприємності у подальшому житті.
Усезростаючу роль у суспільних відносинах відіграє про-
блематика збереження навколишнього середовища. Практично
немає жодної конституції, прийнятої за останні два-три десяти-
річчя, яка би не зачіпала дану проблему. Конституційні положен-
ня покладають на державу обов’язок забезпечувати збереження і
поліпшення навколишнього середовища, а на фізичних та юриди-
чних осіб – обов’язок дотримати вимоги екології у своїй виробни-
чій та іншій діяльності. За приклад може служити Конституція Іс-
панії, яка в ст. 45 закріпила обов’язок держави забезпечувати і ко-
нтролювати нормативний стан навколишнього середовища і
обов’язок підприємців дотримуватися екологічних вимог у виро-
бничих процесах. Винні особи зобов’язані відшкодувати завдану
шкоду. В конституціях Білорусі, Казахстану, Росії, Естонії та ін-
ших держав указані проблеми отримали конституційне виражен-
ня у вимогах раціонального природокористування, охорони до-
вкілля, заборони виснажувати землю. Але чи не найдокладніше
регламентується ця проблематика в Конституції Швейцарії, в якій
питанням охорони навколишнього середовища, збереження при-
родних ресурсів присвячено сім статей. Основний закон закріп-
лює за органами федерації право здійснювати нагляд за безпекою
гребель лісів, контролювати використання вод, зберігати їх від за-
бруднення. Держава наділена повноваженнями приймати закони
у галузі захисту людини та оточуючої її природного середовища
від шкідливих впливів, боротьби із забрудненням повітря.
Проблеми соціальних відносин у суспільстві охоплюють і
інші галузі та сфери його життєдіяльності. До їх числа відносять-
ся питання освіти, охорони здоров’я, відпочинку, пенсійного за-
безпечення та ін. Головний зміст соціального аспекту цих питань
полягає у закріпленні ролі держави і суспільства щодо надання
соціальних послуг населенню. Як правило, в конституціях міс-
тяться тільки загальні положення, а більш докладно ці питання
регулюються спеціальними законами. Наприклад, у галузі освіти
– це обов’язковість і безоплатність середньої, а в деяких країнах
початкової освіти. Про це вже йшла мова вище.
Охорона життя і здоров’я людини розглядається бага-
145
тьма сучасними конституціями як одне з найважливіших за-
вдань суспільства і держави. Прикладом може служити ст. 41
Конституції Російської Федерації, де фіксується право кож-
ного громадянина на охорону здоров’я та медичну допомогу.
При цьому медична допомога в державних і муніципальних
закладах охорони здоров’я надається безоплатно за рахунок
бюджету, страхових внесків, інших надходжень.
Багато конституцій покладають на державу таке завдання,
як соціальний захист малозабезпечених верств суспільства за
рахунок держави і органів місцевого самоврядування (напри-
клад, конституції Франції, Словаччини, Хорватії та ін.). Нареш-
ті, сьогодні тільки в окремих країнах піднесено на конституцій-
ний рівень проблему державного захисту споживачів (консти-
туції Бразилії, Іспанії та ін.). У багатьох країнах створені спеціа-
льні відомства, які контро-юють якість товарів, а в ряді країн
цим займаються громадські організації.
§ 4. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ
ДУХОВНОГО ЖИТТЯ СУСПІЛЬСТВА
Основи суспільного ладу зарубіжних країн як конститу-
ційно-правовий інститут неодмінно включають також сферу
духовно-культурних (ідеологічних ) відносин. Духовно-
культурні відносини у суспільстві – це відносини між людь-
ми, їх об’єднаннями, державою і суспільством у цілому з при-
воду духовно-культурних благ і відповідних матеріалізованих
інститутів, установ (загальноосвітніх, наукових, культурних,
інформаційних, релігійних, тощо), за допомогою яких реалізу-
ються ці відносини 1 . Ми не використовуємо термін ?духовно-
культурна система?, оскільки якщо духовно-культурні відно-
сини й утворюють систему, то, на наш погляд, тільки сумарно.
У даному параграфі мова не йде про всі аспекти різноманітного
духовного життя суспільства (культура, мистецтво, наука, релі-
гія і т. ін.), ми розглядаємо тільки те коло відносин, які регу-
Саме поняття ?ідеологія? перенесено у право з філософії досить штучно,
його зміст діючим правом не визначається.
1 Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факульте-
тов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М, 1997. – С. 96.
146
люються нормами конституційного права. І ще одне зауважен-
ня методологічного характеру. Як правило, конституції сучас-
них демократичних держав майже не регулюють цю сферу, за-
лишаючи її на розсуд самого суспільства, його різних інститу-
тів, оскільки ця сфера стосується насамперед внутрішнього сві-
ту особи. Наочним прикладом руйнівної дії правового регулю-
вання у сфері ідеології суспільства є уся історія радянського
державного (конституційного) права, коли конституційно-
правове закріплення пріоритету соціалістичних суспільних
цінностей на практиці призвело до зворотного ефекту.
Водночас держава зацікавлена у створенні умов для оп-
тимального розвитку духовно-культурної (ідеологічної) сфе-
ри особи. З цієї метою вона встановлює найважливіші прин-
ципи, на базі яких забезпечується доступність отримання ду-
ховно-культурних благ якомога більшістю населення країни.
Хоча і досить рідко, але у конституційному законодав-
стві окремих країн можна знайти норми, які регулюють став-
лення держави до різного роду предметів матеріальної куль-
тури (пам’ятників, творів мистецтва, книг, ікон тощо). В Кон-
ституції Греції 1975 р. (п. 3 ст. 3) можна знайти таку норму:
?текст священного Писання зберігається незмінним. Офіцій-
ний переклад його будь-якою іншою мовою без дозволу Ав-
токефальної Церкви Греції та Великої Константинопольської
Церкви Христової забороняється?. Відповідні норми про де-
які святині релігії зафіксовані в конституційному законодав-
стві Бутану та Непалу.
До числа різних сторін духовного життя суспільства, які
регулюються конституціями демократичних держав, можуть
бути віднесені ідеологічний і політичний плюралізм і відповідне
йому проголошення різних прав і свобод людини в галузі духо-
вного життя (свободи висловлювання думок, свободи освіти,
свободи наукової, художньої та іншої творчої діяльності, сво-
боди релігії та атеїзму та ін.). Вище при розгляді конституцій-
но-правового статусу людини і громадянина багато із цих по-
ложень вже розглядалися. Тому тут мова йде лише про деякі
конституційні принципи духовного життя суспільства і про
формулювання, що відповідають цим принципам.
У переважній більшості конституцій країн Заходу, а та-
кож Сходу і Латинської Америки положень про ідеологічну ба-
147
гатоманітність немає, хоча і з різних причин. У демократичному
суспільстві, зокрема, ідеологічний плюралізм передбачається
його природним станом. Немає потреби у спеціальному прого-
лошенні, адже увесь зміст італійської, іспанської, французької,
німецької та інших демократичних конституцій, практика суспі-
льного життя засвідчують про реальну ідеологічну багатоманіт-
ність у цих державах. Є й інші причини, коли не фіксується цей
принцип: наприклад, в умовах тоталітаризму і авторитаризму
конституції держав проголошують одну панівну або
обов’язкову ідеологію (марксизм – ленінізм на Кубі, панчасила
в Індонезії, мобутізм (від імені президента країни Мобуту) – у
минулому в Демократична Республіка Конгоі та ін.), а також у
деяких країнах Сходу (переважно у мусульманських країнах), де
конституції також закріплюють панівну ідеологію.
Положення про ідеологічний і культурний плюралізм
уведені до конституції лише в останні десятиріччя, і, як слу-
шно підкреслюється в літературі, як реакція на практику то-
талітарних режимів. Так, ст. 13 Конституції РФ встановлює,
що у Російській Федерації ?визначається ідеологічна різно-
манітність? і що ?ніяка ідеологія не може бути встановлена як
державна чи обов’язкова?. Ст.12 Конституції Узбекистану
промовляє: У Республіці Узбекистан суспільне життя розви-
вається на основі різноманітності політичних інститутів, іде-
ологій і думок. Ніяка ідеологія не може встановлюватися як
державна?. Аналогічні положення можна знайти в конститу-
ціях Словаччини (ст.1), Молдови (ст.5), Чехії (ст.2) та ін.
Зазначимо, що визнання ідеологічної багатоманітності
означає право кожної людини, політичної партії та громадсь-
кої організації вільно розробляти, сповідувати і пропагувати
ідеї, теорії, концепції про економічний, соціальний і політич-
ний устрій людського суспільства, пропагувати практичні ре-
комендації влади і суспільству, публічно захищати свої пог-
ляди і переконання.
Ідеологічний і культурний плюралізм виявляється пе-
редусім у встановленні норм, пов’язаних зі свободою вислов-
лювання думок, слова, друку тощо. Уперше така норма зафік-
сована у першій поправці до Конституції США, прийнятій ще
у 1789 р. Тепер такі положення практично є у всіх конститу-
ціях (наприклад, ст.13 австрійської, ст.19 бельгійської, ст.14
148
грецької, ст.77 датської конституції). В Конституції Російсь-
кої Федерації (ст. 29) промовляється не тільки про те, що ні-
кого не може бути примушено до висловлювання своїх думок
чи переконань, але і до відмови від них. Ст. 45 Конституції
Естонії 1992 р. встановлює ?свободу розповсюдження інфор-
мації, а ст. 6 Конституції Перу 1993 р. фіксує, що засоби ма-
сової інформації не можуть бути чиєю–небудь монополією, в
тому числі державною.
Звичайно, свобода висловлювання думки (слова, друку
тощо) не безумовна. Вона може піддаватися обмеженням, які
встановлені тільки законом і які є край необхідними для пова-
жання прав і людської гідності інших осіб, для охорони держа-
вної безпеки, громадського порядку, здоров’я або моралі насе-
лення. Так, ст. 29 у частині другій Конституції РФ містить та-
кий припис: ?Не допускається пропаганда соціальної, расової,
національної, релігійної чи мовної переваги. Подібні норми мі-
стять Конституція Болгарії (п.2 ст.39), конституція Молдови
(п.1, ст.54), Конституція Словаччини (п.4, ст.26) та інших країн.
Указаних умов повинні дотримувати всі суб’єкти кон-
ституційно-правових відносин, включаючи і засоби масової
інформації. Як повідомлялося у пресі РФ, у 1998 р. Державна
Дума прийняла спеціальну постанову про діяльність телеко-
мпанії НТВ. У ній сказано: ?винести письмове попередження
телекомпанії НТВ? у зв’язку з показом фільму ?Остання спо-
куса Христа?, що порушує ст. 3 Федерального Закону ?Про
свободу совісті і релігійний об’єднань? 1997 р. 1 Це стаття, зо-
крема, забороняє навмисне ображання почуттів громадян у
зв’язку з їх ставленням до релігії.
У зарубіжних конституціях новітнього часу містяться
чимало норм, які закріплюють конституційно-правові засади
засобів масової інформації (ЗМІ). Базовими положеннями
конституційно-правового статусу ЗМІ є свобода масової ін-
формації, заборона цензури, широкі права журналістів і не-
припустимість зловживання свободою масової інформації.
Під свободою масової інформації у конституційному пра-
ві розуміють пошук, отримання, виробництво і розповсюдження
масової інформації, заснування ЗМІ, володіння, користування і
1 Российская газета.–1998–27 марта.
149
розповсюдження, а також технічне забезпечення виробництва і
розповсюдження продукції ЗМІ 1 . До засобів масової інформації
відносяться періодичні друковані видання (газета, журнал, аль-
манах, бюлетень, поточний номер, які виходять у світ не рідше
одного разу на рік); радіо-, теле-, відео- і кінохронікальні про-
грами, а також інші форми періодичного розповсюдження масо-
вої, тобто призначеної для необмеженого кола осіб, інформації 2 .
Наведемо окремі приклади конституційно-правового ре-
гулювання свободи масової інформації в зарубіжних країнах. У
Конституції Іспанії цьому питанню присвячена ст. 20, в якій мі-
стяться такі норми: по-перше, щодо доступу до засобів масової
інформації соціальних і політичних груп, які представляють пе-
вні інтереси різних прошарків населення; по-друге, стосовно то-
го, що розповсюдження інформації не може бути обмежене ні-
якою попередньою цензурою; по-третє, щодо здійснення парла-
ментського контролю від держави або від державних установ;
по-четверте, стосовно того, що конфіскація публікацій, записів
та інших засобів інформації може бути здійснена тільки за судо-
вою ухвалою.
Ще більш докладні положення містяться в Конституції
Португалії, в якій, зокрема, цій проблематиці відводяться
статті 37, 38, 39 і 40. Насамперед, у португальському Основ-
ному законі перераховуються компоненти, які складають по-
няття ?свобода друку? і виступів у засобах масової інформа-
ції. Далі – міститься дуже важливий припис про те, що дер-
жава зобов’язана забезпечити незалежність засобів масової
інформації, перешкодити їх концентрації в одних руках. Не
менш важливою є норма, згідно з якою припускається існу-
вання і функціонування державних засобів масової інформа-
ції поряд із заснованими колективами або приватними особа-
ми. Нарешті, передбачається заснування Вищого керівництва
засобів масової інформації як особливого роду громадсько-
державного органа.
Цікаві положення є також в Конституції Греції та інших
1 Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс
лекций. – М., 1999. – С.75.
2 Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С.558-559.
150
основних законах демократичних держав.
Складовою частиною ідеологічного плюралізму є сво-
бода совісті, релігії та атеїзму. Вже перша поправка до Кон-
ституції США 1789 р. містила такий припис: ?конгрес не по-
винен видавати законів, які встановлюють будь-яку релігію
або які забороняють її вільне віросповідання?. Положення
про свободу релігії сьогодні є у переважній більшості консти-
туцій. У Конституції РФ у ст. 28 говориться про право спові-
дувати індивідуально або спільно з іншими будь – яку релігію
чи не сповідувати ніякої, вільно обирати, мати і поширювати
релігійні та інші переконання та діяти відповідно до них.
Конституції Литви (ст.34), Туркменістану (ст.11) також уста-
новлюють право вільно розповсюджувати релігійні вчення і
переконання, пов’язані з релігією.
Часто конституції зарубіжних країн містять припис, що ні-
яке віросповідання не має державного характеру (ст. 16 Консти-
туції Іспанії). Водночас у ряді демократичних країн існує держав-
на релігія, державна церква. Так, у Великобританії главою держа-
ви може бути тільки особа, яка належить до англіканської протес-
тантської церкви, у Швеції – до лютеранської, у Сирії – що спові-
дує іслам. У Данії державною є лютеранська церква. В конститу-
ціях Болгарії (ст.12), Греції (ст.1) пануючою релігією є східнопра-
вославне віросповідання. Проголошення певної церкви держав-
ною тягне за собою її підтримку із державного бюджету, призна-
чення вищих священиків главою держави. Тут акти державної це-
ркви (реєстрація шлюбів, народжень тощо) мають офіційне зна-
чення. У школах можуть навчати державній релігії у рамках
обов’язкових або факультативних програм. Релігійні символи ви-
користовуються під час інавгурації глави держави, відкриття сесій
парламенту (молитва), при свідченні у судовому засіданні.
Водночас буває й таке, коли все життя суспільства ско-
ване релігійними догмами. У державах із залишками напів-
феодальних пережитків (Іран, Саудівська Аравія, Катер,
ОАЄ, Оман та ін.) вимагається дотримання ?священних
книг?, і релігійне вільнодумство не тільки не допускається,
але й може жорстоко каратися. Так, в Ірані засудили до стра-
ти британського автора книги ?Сатанинські вірші? С.Рушді за
образу пророка Мухаммеда і Корану. В деяких арабських кра-
їнах діє навіть спеціальна поліція моралі, яка слідкує за до-
151
триманням обрядів і б’є батогами тих ?неправовірних? мусу-
льман, які під час молитви займаються іншими справами.
§5. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ПОЛІТИЧНИХ ВІДНОСИН
У найбільш узагальненому вигляді політичні відносини
можна визначити як відносини, які виникають у суспільстві в
ході здійснення влади народу 1 . Політичні відносини є частково
конституційно – правовими відносинами, частково – неправо-
вими суспільними відносинами. Наприклад, призначення вибо-
рів до парламенту, участь у них політичних партій та рухів, ви-
сування ними своїх кандидатів, основні правила проведення
передвиборної агітації – усе це політичні відносини, які знайш-
ли своє закріплення у законодавстві (конституції, законах про
вибори). Водночас те, як партії та рухи будуть блокуватися
один з одним для проведення передвиборної компанії, кому
віддадуть перевагу при висуванні, які конкретні методи пропа-
ганди оберуть – це також політичні відносини, але вже непра-
вові, тобто такі, що не регулюються правом.
Важливе значення для розуміння цієї проблематики має
з’ясування змісту таких понять, якими є влада, політична вла-
да, публічна влада. В конституційно-правовій літературі під те-
рміном влада звичайно розуміють можливість керувати (прави-
ти, управляти), командувати, розпоряджатися людьми, матері-
альними об’єктами, територіями за допомогою авторитету,
слова, акту, дії, в тому числі примусу. Політична же влада – це
повноваження та діяльність щодо управління суспільством і
державою 2 . В її здійсненні беруть участь держава, місцеве са-
моврядування, політичні партії та рухи, громадські об’єднання,
засоби масової інформації та інші інститути публічної влади
(нерідко під цим терміном розуміють політичну владу, виходя-
чи з того, що вона здійснюється у суспільстві та адресована
1 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С. 426.
2) Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С. 94, 425.
152
широким масам населення). Юридичний статус цих інститутів і
правові норми відносин між ними в тій чи іншій мірі входять
до предмета конституційного права. Нижче це буде показано.
Зі сказаного можна зробити висновок: хоча політична
влада у більшій мірі пов’язана із державою і державним регу-
люванням, усе ж вона не є обов’язково тільки державною.
Так, у тоталітарних суспільствах уся державна влада здійс-
нюється за участю партійного апарату і представляє собою
єдину партійно-державну владу. В демократичних же суспі-
льствах політична влада не зводиться до однієї тільки держа-
вної влади, а навпаки, поряд з нею мають місце й інші бага-
томанітні вияви політичної влади (наприклад, існуючі в полі-
тичних партіях і рухах).
Звичайно, державна влада посідає чільне місце посеред
інших виявів влади, що зумовлюється специфікою державної
влади, механізмом її здійснення, а також відносинами, які вини-
кають на цьому грунті. Зокрема, її особливостями є: всеохоплю-
ючий характер (вона об’єднує усіх членів суспільства в єдине
цілісне і здійснюється безпосередньо), суверенність (виража-
ється в її верховенстві, самостійності та незалежності) та єд-
ність (відбивається в концентрації державної влади в одному
суб’єкті - народі).
Конституції зарубіжних країн у тому чи іншому обсязі
регулюють різні аспекти політичних відносин. Досить сказа-
ти, що політичним відносинам присвячена домінуюча части-
на тексту основних законів. В основному норми такого хара-
ктеру обмежуються часто питаннями державної влади, струк-
турою держави, взаємовідносинами її органів. Набагато рід-
кіше в конституціях можна зустріти норми про політичні
партії та громадські організації, ЗМІ тощо. Якщо ж узагаль-
нити наявні норми в основних законах демократичних країн,
то можна, мабуть, назвати такі принципи регламентації полі-
тичних відносин: демократія; влада народу; політичний
плюралізм; рольова автономія усіх ланок системи; змагаль-
ність у політичному процесі (передусім у впливі на владу) на
основі рівноправ’я і рівних можливостей для осіб та їх орга-
нізованих груп; самоврядування колективів (об’єднання гро-
мадян і місцеве самоврядування територіальних колективів);
панування права (правова держава).
153
У цьому плані на особливу увагу заслуговує конститу-
ційна практика Португальської Республіки, в Основному за-
коні якої цим питанням присвячений розділ 1 ?Загальні прин-
ципи? (зокрема, зафіксовані такі принципи, як належність по-
літичної влади народові; участь громадян у політиці; розподі-
лу влад і взаємозалежності органів державної влади; прямого
виборчого права для обрання виборних органів державної та
місцевої влади; участь політичних партій у роботі органів
влади і права на опозицію; безпосередньої участі громадян у
референдумі; змінюваності та відповідальності осіб, які обій-
мають політичні посади на національному, обласному або мі-
сцевому рівні).
Вихідним конституційним принципом регламентації
політичних відносин є проголошення влади народу (народов-
ладдя). Переважна більшість конституцій у тих чи інших фо-
рмулюваннях містять положення про те, що влада (суверені-
тет) належить народові; що народ є єдиним джерелом держа-
вної влади (наприклад, ст. 23 Конституції Бельгії фіксує по-
ложення: ?Усі влади походять від нації. Вони здійснюються у
порядку, передбаченому Конституцією?). Конституційна ви-
мога безумовної влади народу підсилюється тим, що деякі
основні закони забороняють окремим особам, організаціям,
державним установам привласнити здійснення народного су-
веренітету (наприклад, ст. 1 Конституції Болгарії, ст. 2 Кон-
ституції Молдови та ін.). Під народом звичайно розуміється
усе населення країни. Але тезу про те, що влада належить
усьому населенню не можна сприйняти з юридичної точки
зору. Посеред населення будь-якої країни є іноземці, особи
без громадянства, діти, особи, визнані судом недієздатними
тощо. Тому в конституційному праві термін ?народ? потрібно
використовувати насамперед у значенні ?корпус виборців?,
тобто сукупності осіб, які користуються політичними права-
ми. З іншого боку, необхідно враховувати, що корпус вибор-
ців тільки у кінцевому рахунку вирішує принципові питання
державної влади (на виборах до парламенту виборці можуть
відсторонити від влади одну партію і надати управління краї-
ною іншій; у ході референдуму вони можуть відхилити або
прийняти конституцію, інший закон принципового характеру
тощо). Постійно ж діючі важелі державної влади знаходяться
154
у руках політичної еліти. Вона може бути демократичною і
дотримуватися демократичних правил ?політичної гри?, але
може бути олігархією або сумою різного роду олігархій (вер-
хівка чиновництва, яка приймає державні ухвали, а також
крупні бізнесмени, напівкримінальні структури, військова
верхівка тощо).
Народ здійснює владу в різних формах: безпосередньо -
за допомогою виборів, загальнонаціонального референдуму,
народної ініціативи (особливий спосіб внесення законопроек-
тів), через органи державної влади, а на місцевому рівні –
шляхом, передбаченим конституцією різних форм місцевого
самоврядування.
Конституційна вимога безумовної влади народу зафік-
сована у багатьох основних законах зарубіжних країн. Так,
Конституція Ірландії у ст. 6 містить такі приписи: ?1. Усі вла-
ди – управління, законодавча, виконавча і судова – згідно з
божім велінням походять від народу, який має право призна-
чати правителів держави і вирішувати усі питання державної
політики відповідно до вимог загального блага. 2. Ці повно-
важення щодо управління здійснюються тільки органами
держави, встановленими даною Конституцією або за їх дору-
ченням?. У Конституції РФ (ст.3) сказано, що ?вищим безпо-
середнім проявом волі народу є референдум і вільні вибори?.
У цій же статті міститься припис про те, що народ здійснює
свою владу безпосередньо, а також через органи державної
влади та органи місцевого самоврядування. Про те, що народ
може здійснювати владу через органи державної влади, свід-
чить, зокрема, формулювання ст. 2 Конституції Чехії 1992 р.:
?Народ є джерелом державної влади; він здійснює цю владу
через законодавчі, виконавчі та судової органи?.
Звернемо увагу на те, що і конституції, які діють в умо-
вах авторитарних і тоталітарних політичних режимів, також
можуть проголосити владу народу. Але в соціалістичних кра-
їнах прийнята концепція влади не всього народу, а тільки
Олігархія (від грец. oligarhia – влада небагатьох) – режим, при якому по-
літична влада належить вузькому угрупуванню осіб (багатих, військових тощо) // Большой энциклопедический словарь. – Изд. 2-е., - М., 1997. – С. 840.
155
трудового (наприклад, ст.4 Конституції Куби 1976 р.).
Натомість положення про владу відсутні в деяких кон-
ституціях монархічних держав та країн арабського Сходу.
Вони встановлюють, що вся влада походить від короля. Зок-
рема, у ст. 12 Конституції Королівства Данії 1953 р. Гово-
риться: ?Король володіє у межах, установлених даною Кон-
ституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і
здійснює таку верховну владу через міністрів?. А в п. 1 ст. 2
Конституції Ірану 1979 р. проголошується: ?Ісламська Респу-
бліка – система побудована на вірі в одного й єдиного Госпо-
да (немає Бога, крім Аллаха), його верховну владу й законо-
давство, а також необхідність покорі тільки його владі…?.
У багатьох конституціях країн світу, звичайно ж у різних
варіантах, проголошується й гарантується принцип демократії.
Сучасне тлумачення цього принципу виходить далеко за межі
його буквального перекладу із латині українською мовою (де-
мократія – влада народу). Як конституційно-правова категорія
демократія містить такі елементи: 1) такий лад і такий спосіб
життя, коли народ сам управляє (керує) усіма справами: і дер-
жавними і суспільними; 2) свобода особи, наявність у кожної
людини широкого кола прав і свобод, їх гарантій та засобів за-
хисту; 3) побудований на конституції політичний плюралізм;
4) усвідомлена участь громадянина у житті суспільства у формі
обговорення законопроектів, участі у виборах, референдумах
тощо; 5) демократія - це дисципліна, організованість, відпові-
дальність особи перед суспільством і державою 1 .
Конституційне закріплення цього принципу різне як за
формою, так і за змістом. Так, в основних законах Індії, Ка-
захстану, Перу, Росії, ФРН, Франції та інших держав є поло-
ження про демократичну державу. У ст. 1 Конституції Намібії
1990 р. знаходимо такі приписи: ?Цим засновується Респуб-
ліка Намібія як суверенна, світська, демократична та унітарна
держава, яка базується на принципах демократії, верховенст-
ва законів і правосуддя для всіх. 2. Вся влада належить наро-
дові Намібії і має здійснюватись через демократичні інститу-
ції держави?. Про демократію згадується в конституціях за-
1 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
с. 187 – 188.
156
рубіжних краї найчастіше у зв’язку з тими чи іншими консти-
туційно-правовими інститутами (партіями, виборами тощо).
Демократіяяк найбільш загальний принцип знаходить
своє інституційне в існуванні політичного та ідеологічного
плюралізму, в парламентаризмі, місцевому самоврядуванні, а
функціональне втілення – у реальному здійсненні влади наро-
дом на усіх рівнях, у систематичних і ?чесних? виборах, рефе-
рендумах тощо.
Новелою у конституційно-правовому регулюванні полі-
тичних відносин слід вважати закріплення на найвищому
юридичному рівні принципу партиципації – участі народу у
вирішенні питань суспільного і державного життя знизу до-
верху. Сама ця ідея – не нова. Слова В.І. Леніна про те, що
кожна кухарка буде брати участь в управлінні державою, ста-
ли хрестоматійним прикладом. Відповідне закріплення отри-
мала ця ідея і в конституціях соціалістичних країнах.
Об’єктивно необхідність участі народу в управлінні су-
спільними і державними справами зумовлюється тим, що
державна влада, яка походить від народу, здійснюється орга-
нами держави. А тому важливо і необхідно, щоб у прийнятті
та і в здійсненні рішень цих органів брали участь широкі
прошарки населення. Відомий американський юрист А. Сей-
дман цілком слушно зауважила: ?Без демократичної парти-
ципації, незалежно від існуючої державної ідеології уряди
будуть, мабуть, займатися не злиденністю…, але насамперед
відповідати тим, хто має владу та привілеї?. Це стосується,
продовжує вона, і США, і Африки, і Східної Європи і Китаю 1 .
Найбільш адекватно цей принцип знайшов свій вираз у
Конституції Колумбії 1991 р.: республіка була проголошена
не тільки демократичною, але й ?патриципаторною? держа-
вою (ст. 1). У Конституції Росії положення про участь грома-
дян в управлінні справами держави зафіксовано як одне з
прав громадян (п. 1 ст. 32). Ст. 54 Конституції Португалії
проголошує: ?Трудящі мають право створювати комісії для
захисту своїх інтересів і для участі в управлінні справами пі-
дприємства на демократичних засадах?.
1 Цит. за: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 352.
157
Важливе значення для конституційного регулювання
політичних відносин має закріплення в основних законах
принципу політичного плюралізму. Характерний у цьому від-
ношенні припис, який міститься у ст. 8 Конституції Румунії
1991 р.: ?Плюралізм є умовою і гарантією конституційної де-
мократії?. Не менш цікаве формулювання Конституції Мол-
дови 1994 р.: ?Демократія в Республіці Молдова здійснюється
в умовах політичного плюралізму, не сумісного з диктатурою
і тоталітаризмом?. У цілому можна зазначити, що цей прин-
цип (іноді він формулюється як політична та ідеологічна ба-
гатоманітність) найбільш широко відображений у конститу-
ціях постсоціалістичних держав (наприклад, ст. 11 болгарсь-
кої, ст. 13 російської, ст. 5 казахської конституцій). Щодо
традиційних демократичних держав, то він, як правило, не
згадується в основних законах, оскільки само собою розумі-
ється. У конституціях тоталітарних державах, навпаки, вста-
новлюється принцип політичного та ідеологічного монізму
(як правило, офіційно визнається одна ідеологія, на консти-
туційному рівні проголошується керівна роль однієї партії у
суспільстві та державі).
Не менш важливим принципом конституційного регу-
лювання політичних відносин є принцип організаційної та ро-
льової автономії компонентів політичної системи суспільст-
ва, її ланок. При цьому конституційна доктрина виходить із
того, що держава, партії, громадські організації та інші компо-
ненти повинні виконувати свою специфічну роль у суспільст-
ві. Цей принцип знаходить своє втілення у відповідних поло-
женнях, закріплених у конституціях постсоціалістичних дер-
жав і країн, що звільнилися. Зокрема, в основних законах міс-
тяться норми про недопущення злиття партійних і державних
інститутів (ст. 8 Конституції Киргизстану); втручання громад-
ських об’єднань у діяльність держави (ст. 58 Конституції Уз-
бекистану); про заборону партіям проповідування тоталітари-
зму (ст. 14 Конституції Мадагаскару 1992 р.). Рольова автоно-
мія знаходить своє відображення у поділі ролі правлячої партії
та держави в умовах демократичного ладу, в концепції та
практиці розподілу влад, у різних завданнях державної влади і
місцевого самоврядування тощо. Водночас рольова автономія
не є абсолютною. Наприклад, у Конституції Казахстану 1995
158
р. принцип розподілу влад доповнюється вказівкою на їх вза-
ємодію, органи місцевого самоврядування можуть виконувати
окремі державні повноваження та ін.
І, навпаки, зовсім інакше регулюються політичні відно-
сини між елементами суспільства в авторитарних і тоталітар-
них системах: незаперечна влада військових, злиття партійно-
державної бюрократичної номенклатури, монопольне стано-
вище єдиної партії та незначна роль інших організацій як
?приводних ремнів?, відмова від розподілу влад, невизнання
місцевого самоврядування означають ліквідацію принципу
організаційної та рольової автономії.
Ще один конституційний принцип демократичного су-
спільства – змагальність у політичному процесі на базі юри-
дичної рівності та рівних можливостей його учасників. З
об’єктивної точки зору змагальність є логічним продовжен-
ням вільної конкуренції в економіці. Принцип змагальності
знайшов своє відображення у ст. 6 Конституції Іспанії, яка
встановлює, що партії конкурують у процесі формування і
вираження волі народу; в ст. 10 Конституції Португалії, яка
провіщає, що ?партії змагаються у справі формування і вира-
ження народної волі?. Чи не найповніше знайшов своє відо-
браження цей принцип у ст. 5 Конституції Чехії 1992 р., до
сказано: ?Політична система грунтується на вільних і добро-
вільних засадах і вільному конкуруванні політичних партій,
що поважають основні демократичні принципи та відмовля-
ються від сили як засобу утвердження своїх інтересів?. Зма-
гальність політичних партій, інших об’єднань, груп тиску має
за мету оволодіння з допомогою виборів державною владою
або здійснення тиску на неї в інтересах певних соціальних
груп чи загальнонародних інтересів. Для забезпечення змага-
льності конституційне право демократичних країн намагаєть-
ся встановити рівні права і рівні можливості для учасників
політичного процесу (наприклад, рівне становище партій, рі-
вні юридичні можливості для кандидатів у ході виборчої ка-
мпанії), хоча цілком зрозуміло, більш могутні в економічно-
му, фінансовому, чисельному відношенні об’єднання завжди
мають фактичну перевагу.
Кінцевим результатом змагальності має бути досягнення
компромісів і консенсусу між різними політичними силами на
159
базі спільних цілей. Зарубіжна, і вітчизняна конституційна
практика виробила чимало вдалих організаційно-правових форм
співпраці різних політичних сил. Це і ?народні фронти?, ?гро-
мадянські форуми?, ?круглі столи? представників державної
влади, партій і політичних рухів, які відіграли величезну роль у
мирному переході постсоціалістичних країн до повного суспі-
льного ладу. В Росії для пошуку компромісів використовувався
Договір про суспільну злагоду 1994 р., а з 1997 р. час від часу
проводиться чотирьохсторонні зустрічі Президента, Прем’єр-
міністра і двох голів палат парламенту, засідання ?круглого сто-
лу?. В Україні у 1995 р. був укладений Конституційний договір
між Президентом і Парламентом, який значно прискорив процес
підготовки і прийняття нової Конституції, яка і прийнята
у 1996 р.
Нарешті, з принципом змагальності пов’язана також
проблема більшості та меншості. Зарубіжна практика свід-
чить, що вказана проблема пов’язана з функціонуванням по-
літичної системи у цілому, її різних компонентів, зокрема.
Вона стосується прийняттю принципових рішень на референ-
думі, органами держави, голосувань у парламенті, внутріпар-
тійних питань. Нами виявлено тільки декілька конституцій, в
яких ця проблема знайшла законодавче втілення. Ст. 6 Кон-
ституції Чехії встановлює: ?Політичні рішення повинні спи-
ратися на волевиявлення більшості, виражене вільним голо-
суванням. При прийнятті рішень більшість повинна захищати
інтереси меншості?. Є й інші форми фіксації розглядуваного
аспекту даного принципу. В Конституції Португалії, напри-
клад, у п. 2 ст. 117 міститься припис: ?За меншістю визнаєть-
ся право на демократичну опозицію згідно Конституції?, а у
п. 2 ст. 119 зазначається, що рішення колегіальних органів
приймаються у присутності більшості встановленого законом
кількості їх членів. Згідно з п. 3 цієї статті рішення цих орга-
нів також приймаються більшістю голосів. Разом із тим варто
констатувати, що більшість сучасних конституцій не регу-
люють принцип відносин більшості та меншості, у більшості
випадків ігнорують висновки наукової думки.
160
§ 6. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ
ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Процес виникнення та становлення політичних партій в
юридичній літературі потрібно розглядати у тісному взає-
мозв’язку з розвитком парламентаризму, тобто з ідеєю пред-
ставництва у публічному житті. У сукупності інститутів су-
часного демократичного суспільства найближчими за своєю
роллю та місцем у його житті можна розглядати державу і
політичні партії, які ж звичайно, не можна сплутувати. Якщо
держава виражає колектив соціуму, то політичні партії - ідео-
логії та інтереси соціальних груп, які співіснують у складі на-
ції. Еволюція політичних партій як суспільного інституту,
маючи відправною точкою розуміння партій як представників
груп, класів, ідеологій, вона досягає іноді ствердження, що
партії уособлюють державу, націю. Сьогодні більше, ніж ко-
ли б то не було, політичні партії заслуговують характеристи-
ку як ?двигуна політичного життя?. А сучасне законодавство,
яке передбачає конституційно-політичні структури, йде до
регламентації діяльності партій до деталей.
Класичним вважається визначення політичної партії, яке
дав один із засновників англійської політичної думки Едмунд
Берк: ?Партія – це об’єднання людей, що згуртувалися для
сприяння загальнонаціональному інтересові своїми спільними
зусиллями і то на якійсь певній, спільно погодженій засаді? 1 .
У новітній зарубіжній юридичній літературі можна зу-
стріти чимало інших дефініцій поняття ?політична партія?.
Зокрема, румунський учений – конституціоналіст К. Іонеску,
визначаючи це поняття у широкому розумінні, пише: ?Полі-
тична партія представляє угрупування або постійну асоціацію
індивідів, добровільно об’єднаних між собою ідеологічною
близькістю та спільними політичними переконаннями, ство-
рену на територіальному рівні на базі певних суворих прин-
ципів організації та дисципліни, мета якої, зафіксована у про-
грамі або статуті, полягає у проголошенні та здійсненні у ході
виборчої та парламентської змагальності з іншими партіями,
1 Цит. за: Себайн Джордж Г., Торсон Томас Л. Історія політичної думки. –
К., 1997. – С. 541.
161
певної доктрини або політичної концепції щодо розвитку та
управління даним суспільством? 1 .
Спробу дати синтезоване визначення політичної партії
зроблена у 1998 р. відомим російським фахівцем цієї пробле-
матики Ю.А. Юдиним. Він запропонував таке загальне юри-
дичне визначення: ?політична партія? – це громадське об’єд-
ання, яке створене для участі у політичному процесі з метою
завоювання та здійснення державної влади конституційними
засобами, діє на постійній основі і має політичну програму? 2 .
У цілому ця дефініція розкриває основні параметри сутні-
сної характеристики політичної партії, зручна для засвоєння, за-
пам’ятовування з навчальною метою, але не відтворює юридич-
ну природу цього правового інституту. Остання теза має надзви-
чайно важливе значення для постсоціалістичних країн, включа-
ючи Україну. Так, у Росії з’явилась велика кількість різних орга-
нізацій, як наприклад, Спілка боксерів та Асоціація бухгалтерів,
які ввели до своїх статутів положення про право участі у полі-
тичній діяльності, висувати кандидатів на виборах, а деякі з них,
зокрема Спілка працівників житлово-комунального господарст-
ва, Партія любителів пива, Асоціація адвокатів Росії мали свої
партійні списки на виборах до Державної думи у 1995 р. 3 .
Для запобігання подібних явищ при визначенні юридич-
ного поняття політичної партії, на думку проф. В.Є.Чиркіна, з
якою збігається і позиція автора, необхідно враховувати такі
ознаки:
1) партія – це об’єднання громадян даної держави, які
досягли повноліття (як правило, 18 років) і які користуються
політичними і громадянськими правами;
2) партія – це стійка добровільна організація, яка об’єд-
нує своїх членів на тривалій або постійній основі. В деяких
країнах (наприклад, ФРН) колективне членство у партії забо-
ронено, в інших – є колективні члени (у Лейбористській пар-
тії Великобританії профспілкові організації складають 4 / її
5
1 Ionescu Cristian. Drept constitutional ?i institu?ii politice. Teoria general? a
institu?iilor politice. – Vol. 1. – Bucure?ti, 1997. – P. 313.
2 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. –
М., 1998. – С. 50.
3 Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. Электоральная стати-
стика. – М., 1996. – С. 76 – 77.
162
складу, а індивідуальні члени - тільки 1 / );
5
3) партія об’єднує своїх членів на базі ідеологічних фа-
кторів, а не на основі захисту матеріальних чи інших інте-
ресів. У концентрованому вигляді це відбивається у програ-
мах і статутах політичних партій;
4) партія – некомерційна організація, її головною метою
є не отримання прибутків і не задоволення будь-яких матері-
альних чи інших запитів її членів;
5) партія має своєю метою завоювання державної вла-
ди, участь у формуванні органів держави (парламенту, уряду,
виборах глави держави), тиск на державну владу за допомо-
гою конституційних методів і засобів 1 .
Після Другої світової війни у багатьох країнах держава
перейшла до безпосередньої регламентації діяльності партій як
частини свого механізму. Був покладений початок процесу пра-
вового оформлення організації та діяльності політичних партій.
У юридичній літературі нерідко цей процес називають інсти-
туціоналізацією. На наш погляд, це не зовсім точно. Мають ра-
цію ті вчені, які під інституціалізацією політичних партій
розуміють процес перетворення політичних партій зі звичайної
асоціації громадян у повноцінний конституційно-правовий ін-
ститут. У даному випадку інституціалізація асоціюється не
тільки з процесом правового оформлення діяльності політичних
партій, але і з його наслідком. Адже перетворення політичної
партії із асоціації громадян у конституційно-правовий інститут
відбулося тільки після того, як був визначений статус і порядок
діяльності політичних партій.
Інституціалізація знаходить свій вираз, по-перше, у
конституційному закріпленні статусу політичних партій, а по-
друге,- в деталізації цього статусу на звичайному законодав-
чому рівні. Як засвідчує аналіз законодавства зарубіжних кра-
їн, у практиці багатьох з них накопичено значний досвід пра-
вового регулювання засад організації та діяльності партій. Ми
зупинимось тут тільки на трьох моментах: 1) місці та ролі
політичних партій у суспільстві та державі, що передбачає
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С. 178 – 180.
163
правове вирішення багатьох проблем; 2) порядку створення,
призупинення діяльності та розпуску партії; 3) проблемі фі-
нансування політичних партій.
З методологічної точки зору, дуже важливим здається
з’ясування різних підходів щодо місця і ролі політичних пар-
тій, які існують у конституційному законодавстві країн світу.
Перший підхід, який характерний для країн англосак-
сонської системи права, пов’язаний з концепцією партії як
?приватної справи, ?клубу? громадян по інтересах. У кон-
ституційному законодавстві США, Канади, деяких інших кра-
їн немає положень про партії, немає і спеціальних законів про
них (у федеральному законодавстві США, наприклад, вико-
ристовують терміни ?комітети політичних дій? або ?політич-
ні комітети?). В Конституції Індії, де переважають традиції
англосаксонського права, про партії згадується у 52 –ій поп-
равці (1985 р.) і то у зв’язку з фіксацією припису про те, що
при переході з однієї партії в іншу, член парламенту втрачає
мандат. І все ж за останні роки й у цих країнах з’явилися за-
кони, які присвячені окремим сторонам діяльності політич-
них партій (особливо щодо їх участі у виборчій компанії).
Другий підхід притаманний країнам романо-германської
системи права. В Конституціях ФРН 1949 р., Франції 1958 р.,
Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р., у багатьох основних законах
постсоціалістичних держав (Конституції Болгарії 1991 р., Ру-
мунії 1991 р., Білорусь 1996 р. та ін.) містяться розгорнуті по-
ложення про роль і місце політичних партій у житті суспільст-
ва. Наприклад, п. 1 ст. 21 Основного закону ФРН містить при-
пис: ?Партії сприяють формуванню волі народу?. А п. 1 ст. 47
Конституції Португалії вбачає роль партії у ?формуванні на-
родної волі та організації політичної влади?. Деякі конституції
трактують партію ширше – як ?основний елемент політичної
діяльності? (ст. 6 Конституції Іспанії). Конституції цієї групи
країн фіксують також і деякі принципи організації та діяльності
політичних партій.
Третій підхідіснує у деяких тоталітарних державах.
Конституції прямо встановлюють однопартійність, усі інші
партії, крім правлячої, забороняються (зокрема, так було до
1990 р. в Демократичній Республіці Конго).
Четвертий підхід до визначення місця і ролі партій у
164
житті суспільства застосовується у деяких країнах мусульман-
ського фундаменталізму. У таких країнах заборонені всі полі-
тичні партії, як такі, що порушують єдність умми – мусульман-
ської громади (Катар, Кувейт, ОАЄ, Оман, Саудівська Аравія).
П’ятий підхід використовується в умовах авторитарних
і тоталітарних режимів і полягає в тому, що законодавчо за-
кріплюється тільки певна кількість партій або партії певного
профілю, які , як вважають, мають репрезентувати головні те-
чії політичної думки, усі решта партій забороняються. Так, у
Бразилії після військового перевороту 1964 р. протягом чвер-
ті століття були дозволені тільки дві партії: одна проурядова,
інша – опозиційна; дві партії були ?дозволені? Конституцією
Нігерії 1989 р., у Сенегалі у 80-х рр. кількість партій обмеже-
но цифрою ?чотири?, тобто основними напрямками суспіль-
ної думки, включаючи і марксистсько-ленінський.
Не менш важливим моментом у правовому регулюванні
статусу політичних партій є закріплення на конституційному рі-
вні демократичних принципів утворення та діяльності усіх пар-
тій. Насамперед, у зарубіжних країнах конституції закріплюють
принцип вільного утворення та діяльності партій, як найважли-
вішого критерію демократії (ст. 4 Конституції Франції, ст. 6 Кон-
ституції Іспанії, ст. 3 Конституції Угорщини та ін.). Зокрема, у
згаданій статті французького Основного закону міститься таке
положення: ?Політичні партії та угрупування… створюються і
здійснюють свою діяльність вільно?. А п. 1 ст. 3 Конституції
Угорщини передбачає: ?У Республіці Угорщина можуть вільно
створюватися і вільно функціонувати політичні партії за умови
додержання Конституції та конституційних законів?. Аналогічні
положення зафіксовані також у ст. 49 Конституції Італії, ст. 47
Конституції Португалії, ст. 29 Конституції Греції.
Нерідко конституції формулюють умови, при яких полі-
тичні партії можуть користуватися правом на вільну діяль-
ність. Зокрема, вказують на необхідність поважання ?принци-
пу національного суверенітету і демократії? (ст. 4 Конституції
Франції). У більшості випадків основні закони забороняють
створення і діяльність об’єднань, цілі та дії яких спрямовані на
насильницьку зміну основ конституційного ладу, створення
збройних формувань, а також організацій фашистського толку
(наприклад, ст. 13 Конституції Російської Федерації, ст. 46
165
Конституції Португалії, § 14 розд. 2 Форми правління Швеції).
Їх недотримання дає підстави для визнання партій антиконсти-
туційними, що призводить до їх заборони.
Практично в усіх державах діяльність антиконституцій-
ної та нелегальної партії переслідується за законом (в Індонезії,
Туреччині - заборонені комуністичні партії, у ФРН – деякі екс-
тремістські партії). Сказане дозволяє зробити такий висновок: у
демократичних державах і державах, які стали на шлях демок-
ратизації, обмеження свободи політичних партій шляхом зако-
нодавчої зборони їх окремих видів має своєю головною метою
захист демократії. Воно спрямовано переважно проти тих пар-
тій, які виступають за її ліквідацію і встановлення тоталітарно-
го режиму у будь-яких його формах.
Конституції і особливо законодавство більшості сучас-
них держав чільне місце надають регламентації порядку на-
буття політичними партіями легального статусу, а в деяих
– і самому процесу їх утворення. У спеціальній літературі го-
вориться про існування трьох основних способів набуття поі-
тичними партіями легального статусу: явочний, дозволі-
ельний та явочно-реєстраційний, які ж, звичайно розріз-
няютьсяза ступенем обмеження свободи утворення партій 1 .
Явочний спосіб або порядок характеризується тим, що по-
літична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу
державних органів і визнається легальною уже в силу самого
факту її утворення. Суть такого порядку утворення політичних
партій найкраще сформульований в ухвалі Конституційної ради
Франції від 16 липня 1971 р. про свободу асоціацій: ?Є консти-
туційний принцип, згідно з яким асоціація існує тільки за волею
своїх засновників. Установлення попереднього контролю для
визнання деяких із них законними суперечить цьому принципу і
тому є неконституційним? 2 . Такий порядок гарантує формально
необмежену свободу утворення політичних партій і існує пере-
важно у країнах, які не мають спеціального закону про партії
(Великобританія, Бельгія, Греція, Данія, Нідерланди, Норвегія,
Франція, Швеція – на європейському континенті, а також Авст-
1 Див.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государс-
тве. – М., 1998. – С. 72.
2 Цит. за: Юдин Ю.А. Вказана праця. – С. 73.
166
ралія, Індія, Канада, Нова Зеландія, США). Водночас потрібно
мати на увазі, що явочний порядок утворення політичних партій
застосовується до них тільки як до суб’єктів політичного проце-
су (участь у виборах). Для отримання же статусу юридичної
особи, тобто суб’єкта цивільно-правових відносин, партії по-
винні, як правило, пройти процедуру реєстрації, передбаченими
відповідними нормами цивільного права про об’єднання.
Дозвільний спосіб (порядок) полягає в тому, що для
проведення заходів щодо створенні партії (скликання устано-
вчого з’їзду, національної конференції, на яких конститується
партія) необхідно отримати попередній дозвіл державного
органу. Такий порядок притаманний авторитарним і тоталіта-
рним режимом. Але в деяких країнах він запроваджувався як
тимчасовий захід, зумовлений винятковими обставинами.
Так, він діяв в Австрії після звільнення країни від фашистсь-
кої окупації в 1945 – 1949 рр., в Єгипті при переході від од-
нопартійної системи до багатопартійної (1976–1978 рр.).
Явочно-реєстраційний спосіб (порядок) характеризу-
ється двома рисами: політичні партії утворюються вільно, без
будь-якого попереднього дозволу, але набувають легального
статусу шляхом реєстрації у компетентному державному ор-
гані. Такий порядок діє у більшості сучасних держав, зокрема
в Австрії, Італії, Іспанії, Португалії, ФРН, усіх постсоціаліс-
тичних державах. Щоб отримати права юридичної особи
(брати участь у виборах від свого імені, видавати свої газети,
придбати власність тощо), партія повинна бути зареєстрова-
ною (у різних країнах по-різному – в міністерстві юстиції,
внутрішніх справ, суді столиці держави). Для реєстрації не-
обхідно подавати до компетентних органів: заяву (зі сплатою
державного мита, гербового збору), установчий протокол,
програму і статут партії, список обраних керівників із вказів-
кою професії, адреси тощо.
Законодавство країн, які передбачають явочно-
реєстраційний порядок утворення політичних партій, устано-
влює ряд вимог, дотримання яких є необхідною умовою на-
буття ними легального статусу.
По-перше, це вимоги, які стосуються природи і харак-
теру політичних партій. Так, не підлягають реєстрації партії,
створення і діяльність яких згідно з конституцією і законом
167
заборонені. У країнах, що розвиваються, а також у деяких по-
стсоціалістичних державах (наприклад, Росія) загальним для
законодавства є вимога про загальнонаціональний характер
політичної партії.
По-друге, це вимоги до чисельності членів політичної
партії. Наприклад, у Гвінеї-Бісау і Танзанії для цього вимага-
ється, щоб об’єднання нараховувало не менш 2 тис. осіб., у
Португалії петиція про реєстрацію партії повинна бути під-
писана не менш, ніж 5 тис. осіб старше 18 років; у Словаччи-
ні та Чехії така петиція підписується не менш, ніж 1 тис. ви-
борців; а у Мексиці кількість членів політичної партії не мо-
же бути менше 65 тис.
По-третє, це вимоги, які стосуються організаційної по-
будови політичних партій (загальні принципи організації, на-
зву, статут тощо). За приклад може служити Закон про партії
ФРН, який, вимагає, щоб назва партії відрізнялась від назв
інших політичних партій, які вже існують. Разом із загальною
компетенцією партійних органів у цьому законі встановлю-
ється обов’язок партійних організацій земель проводити пар-
тійний з’їзд не менше одного разу в два роки, заслуховувати
на ньому звіти партійних органів, прийняти по них ухвали,
обирати керівництво політичних партій (голову, заступників,
членів колегіальних органів). Закон також містить норми –
вимоги стосовно програм і статутів партій. Зокрема, статут
партії повинен містити назву, емблему організації, вказувати
на сферу її діяльності, права й обов’язки членів партії, заходи
партійного стягнення і заохочення, склад і повноваження ке-
рівних партійних органів, порядок прийняття і скасування
партійних рішень, а також способи подолання внутріпартій-
них розбіжностей і розв’язання спорів.
Звичайно, наявність у політичній партії легального стату-
су, незалежно від порядку його набуття, ще не означає, що у по-
дальшому її діяльність не може бути обмежена або взагалі при-
пинена. Як зазначає німецький державознавець Ф. Куніг, ?право
на виникнення аж ніяк не виключає ізольованого від нього пра-
ва на існування, тобто відсутнє ?право на безконтрольний віль-
ний розвиток партій?, або їх ?необмежене власне право? 1 . Чи не
1 Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 106.
168
найбільш суттєвим обмеженням ?права на існування? є призу-
пинення і припинення діяльності політичної партії.
Призупинення діяльності політичної партії – це тимча-
совий захід, який застосовується до неї в якості санкції за по-
рушення певних правових приписів. Таку санкцію передбачає
законодавство багатьох держав (Габону, Грузії, Латвії, Мол-
дови, Іспанії, Росії, Угорщини та ін.). воно регламентує такі
питання, як підстави для призупинення діяльності партій, йо-
го строки і правові наслідки, порядок прийняття відповідного
рішення та його оскарження.
Аналіз зарубіжного законодавства свідчить, що най-
більш розповсюдженою підставою для призупинення діяль-
ності політичної партії є порушення конституції, законів і
статутних цілей. Наприклад, ст. 42 Федерального закону ?Про
громадські об’єднання РФ? передбачає, що діяльність гро-
мадського об’єднання може бути призупинена у випадку по-
рушення федеральної конституції, федерального законодав-
ства, конституцій і статутів суб’єктів федерації, положень за-
кону про заборонені види об’єднань, а також учинення дій,
що суперечать статутним цілям. Зустрічаються й інші конк-
ретні підстави, як наприклад: обов’язок надати фінансові зві-
ти (Камерун); отримання політичною партією засобів із-за
кордону (Габон); банкрутство (Мозамбік); серйозні порушен-
ня громадського порядку (Бенін).
Як правило, діяльність політичної партії може бути
призупинена на строк до шести місяців (наприклад, у Латвії,
Молдові, Росії). Більш тривалі строки зустрічаються рідко (у
Словаччині, приміром, діяльність партії може бути призупи-
нена на строк до одного року). Звичайно ж, призупинення ді-
яльності політичної партії тягне за собою низку правових на-
слідків. Насамперед, партії забороняється будь-яка публічна
діяльність (проведення зборів, мітингів, демонстрацій, корис-
тування засобами масової інформації), обмежується право ро-
зпоряджатися власними фінансовими засобами, але головне -
позбавляється права брати участь у виборах.
Рішення про призупинення діяльності політичної партії
у різних країнах приймаються по-різному. Згідно зі ст. 46
Конституції Португалії діяльність асоціацій може бути при-
зупинена ?тільки у випадках, передбачених законом, і на під-
169
ставі судової ухвали?. Такий же порядок дії у Вірменії, Іспа-
нії, Латвії, Росії, Словаччині та інших країнах. Водночас у де-
яких країнах (наприклад, Нікарагуа) рішення про призупи-
нення діяльності політичної партії приймає орган реєстрації
(наприклад, міністр юстиції, міністр внутрішніх справ, Наці-
ональна рада політичних партій).
Порядок припинення діяльності політичних партій (за те-
рмінологією деяких законів - ліквідація) чітко регламентується у
законодавстві більшості сучасних держав. Законодавство вста-
новлює дві процедури: а) примусове припинення діяльності по-
літичних партій за рішенням державних органів; б) добровільне
припинення діяльності політичних партій у результаті самороз-
пуску, поділу або злиття. Характерною рисою законодавства ба-
гатьох сучасних держав є чітке визначення правових підстав для
розпуску політичних партій. і хоча відповідні положення кон-
ституцій і спеціальних законів є досить різними за своїм зміс-
том, можна виділити ряд підстав, які отримали широке визнан-
ня. По-перше, підлягають розпуску політичні партії, створення і
діяльність яких заборонені конституцією і законом (мова йде
про легально утворені політичні партії, діяльність яких у пода-
льшому може набути протиправного характеру). Відповідні по-
ложення можна знайти зокрема у законодавстві Анголи, Болга-
рії, Бразилії, Грузії, Росії та інших держав.
По-друге, невиконання партією покладених на неї
обов’язків. Така підстава сформульована в законодавстві Брази-
лії, Гани, Гвінеї, Нікарагуа, Сенегалу. Так, сенегальський закон
встановлює, що політична партія може бути розпущена, якщо
порушує обов’язки, передбачені ст. 3 конституції (обов’язки по-
важати принципи демократії і національного суверенітету).
По-третє, дотримання вимог щодо відповідності організа-
ції політичної партії демократичним принципам (наприклад, в
Анголі, Албанії, Іспанії, Туреччині, ФРН). У ФРН, Основний
закон (§ 1 ст. 21) передбачає, що внутрішня організація партій
?повинна відповідати демократичним принципам?.
Поряд з цими у ряді країн передбачаються й інші підста-
ви для розпуску партій (наприклад, в Анголі, Мозамбіку це –
банкрутство партії, уругвайський закон 1982 р. передбачав,
що підлягає розпуску партія, яка не отримала на парламент-
ських виборах жодного мандата).
170
Як правило, політична партія може бути розпущена тільки
за ухвалою суду, що прямо передбачається основними закона-
ми. Так, Конституція Греції (ст. 12) містить такий припис:
?Об’єднання можуть бути розпущені за порушення законів або
основних положень своїх статутів і не інакше як за судовою
ухвалою?; Конституція Азербайджану (ст. 67): ?Діяльність
об’єднання, яке порушило конституцію і закони, може бути
припинена тільки у судовому порядку?. У деяких країнах, що
розвиваються, політичні партії розпускаються органами вико-
навчої влади: главою держави (Буркіна-Фасо), урядом (Сене-
гал), міністром внутрішніх справ (Камерун), реєстратором
(Малайзія, Танзанія). Але й у даному випадку рішення цих ор-
ганів, як правило, можуть бути оскаржені у судовому порядку.
Щодо регламентації процедури добровільного припи-
нення діяльності політичних партій у результаті саморозпус-
ку, поділу або злиття, то законодавство більшості держав об-
межується тільки положеннями про можливість такого при-
пинення їх діяльності. Більш докладно це питання регламен-
тується у ФРН. Закон 1967 р. передбачає, що рішення про са-
морозпуск або злиття повинно прийматися на з’їзді партії і
визнається схваленим тільки після опитування членів партії.
Мексиканське законодавство встановлює, наприклад, що при
об’єднанні політичні партії повинні укласти угоду, яка потім
подається до Федеральної виборчої комісії для реєстрації.
Сучасне законодавство про політичні партії зарубіжних
країн передбачає різні правові наслідки політичного характеру,
які тягнуть за собою розпуск партії. Це, насамперед, забороня-
ється створення політичних партій або організацій, які б заміни-
ли попередню (наприклад, у Нікарагуа, ФРН). По-друге, депута-
ти представницьких органів, які є членами забороненої партії,
автоматично втрачають свої мандати. Це положення прямо пе-
редбачено ст. 19 Конституції Чилі, ст. 117 Закону про політичні
партії Бразилії, § 45 Федерального закону про вибори ФРН.
По-третє, у деяких державах право керівників і членів
розпущеної партії на участь у створенні та діяльності інших
політичних партій може бути обмежене. Так, ст. 69 Консти-
туції Туреччини встановлює, що засновники і керівники на
всіх рівнях розпущеної партії не можуть бути засновниками і
керівниками нової політичної партії.
171
У сучасних умовах глобальної демократизації суспільного
життя особливої актуальності набуває проблема правової рег-
ламентації фінансування партій. Як зауважив французький дос-
лідник К. Лейрі, ?при демократії, більш, ніж при будь-якому ін-
шому ладові, гроші є нервом політики? 1 . Зумовлено це в основ-
ному чином особливою складністю конституційного механізму
демократії та його основних інститутів (політичні партії, вибо-
ри, референдуми, представницькі установи), чия ефективна дія-
льність вимагає всезростаючих витрат.
Що ж до проблеми фінансування партій, то необхідність
її законодавчого розв’язання, як підкреслюється в літературі,
зумовлена ще такими трьома обставинами: значним усклад-
ненням виборчих технологій (різке подорожчання передвибор-
них кампаній викликало підвищення потреб політичних партій
у додатковому фінансуванні); зростання політичної активно-
сті бізнесу, що породжує могутню хвилю ?політичних інвес-
тицій?; масштабною корупцією політичної еліти, яка підри-
ває авторитет інститутів влади. Отже, питання, пов’язані з фі-
нансуванням діяльності політичних партій, досить гостре, то-
му від їх розв’язання залежить подальший розвиток і зміцнен-
ня демократії у сучасній державі. Зазначимо, що першими цю
обставину усвідомили країни ?зрілої демократії?. Саме тут із
середини 60-х рр. ХХ ст. почала здійснюватися широкомасш-
табна правова регламентація фінансової діяльності політичних
партій (1966 р. – Данія, Швеція; 1967 р. – ФРН; 1969 р. – Фін-
ляндія; 1974 р. – Італія, США; 1975 р. – Австрія; 1976 р. –
Португалія; 1984 р. – Греція; 1988 - Франція).
Правові норми, які стосуються цієї проблематики, містяться
у багатьох нормативних актах. З-поміж них найважливіше зна-
чення мають конституційні норми. Можна сказати, що внесення
до основних законів спеціальних положень про фінансування
політичних партій є чи не найхарактернішою рисою новітнього
конституційного законодавства (конституції Аргентини, Брази-
лії, Вірменії, Гани, Греції, Перу, Чилі, ФРН та ін.). Насамперед у
конституціях закріплюються положення про фінансові джерела
політичних партій, про ?відкритість?, ?прозорість? фінансової ді-
1 Leyrit C. Les partis politiques et l’argent. – P., 1995. – P. 16.
172
яльності партій. Наприклад, ст. 21 Основного закону ФРН вима-
гає, щоб партії ?подали публічний звіт про джерела та викорис-
тання своїх засобів, а також про своє майно?. Ст. 17 Конституції
Бразилії фіксує такі положення: ?Політичним партіям забороня-
ється отримання засобів із-за кордону. Вони зобов’язані подати
фінансові звіти до Виборчого суду. Партії мають право на отри-
мання засобів із партійного фонду і вільний доступ на радіо і те-
лебачення?. Такі і подібні їм конституційні положення слугують
основою для докладного регулювання питань фінансової діяль-
ності партій іншими нормативними актами.
Аналіз відповідного законодавства зарубіжних країн по-
казує, що така регламентація здійснюється трьома основними
способами:
а) регулюванням розмірів і порядку надання приватних по-
жертвувань і внесків у партійні каси (у США, наприклад, згідно з
Законом 1974 р. внесок приватної особи для підтримки партії не
повинен перевищувати 25 тис. дол. на рік, а внески юридичних
осіб обмежуються 5 тис. дол. на кожного кандидата);
б) лімітуванням передвиборних витрат (У Франції фік-
сується ?межа? передвиборних витрат для кандидатів у пре-
зиденти – 120 млн. франків за 6 місяців до 1-го туру і 40 млн.
франків у 2-му турі голосування; для кандидатів у ході пар-
ламентських виборів – 500 тис. франків);
в) державного фінансування політичних партій (Воно
розповсюджується не на всі партії, які беруть участь у вибо-
рах, а тільки на тих, які виконали певні умови: висунули кан-
дидатів у необхідній кількості виборчих округів (Італія, Нор-
вегія), або зібрали певний мінімум голосів у масштабі всієї
країни (Швеція – не менше 2 %, ФРН – 0,5 % ). Партії у ряді
випадків отримують субсидії пропорційно кількості зібраних
на виборах голосів (наприклад, у ФРН – це 1,3 марки; у
Франції – 12 франків; у Чехії – 15 крон). У Франції в 1996 р.
дотаціями від держави користувалися 36 партій 1 . Надання
державної допомоги зобов’язує партії звітуватися перед орга-
нами влади про свою фінансову діяльність у цілому.
1 Le Monde – 1997 – 31 oct. – P. 9.
173
Розділ VІ
КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. С УТНІСТЬ ТА ЮРИДИЧНА ПРИРОДА
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ДЕРЖАВНОГО СУВЕРЕНІТЕТУ
У конституційно-правовій літературі державна влада
визначається як організоване керівництво справами суспільс-
тва з боку держави та її органів 1 . На практиці суть держав-
ної влади виражається у прийнятті актів (учиненні дій), які
мають державно-обов’язкову силу, що забезпечуються авто-
ритетом, організаційними заходами, а у разі необхідності і
примусом з боку держави. Державна влада здійснюється або
народом безпосередньо, або органами державної влади. Про
це піде мова у наступних розділах.
З юридичної точки зору, державна влада характеризується
особливими властивостями: суверенністю, верховенством, неза-
лежністю і самостійністю. Насамперед із державною владою ті-
сно пов’язане поняття "суверенітет держави". Характеризуючи
цей взаємозв’язок, відомий державознавець М.І.Палієнко зазна-
чав: "… Суверенітет – не сама державна влада, але лише певна
властивість її, в силу якої вона є вищою і незалежною правовою
владою … Якщо ми називаємо таку – то державу суверенною,
то ми цим виражаємо, що вона володіє у межах своєї території
вищою і незалежною владою. У цих межах суверенна державна
влада не має ні рівних собі, ні вищої над собою правової вла-
ди…, але сама панує над усім і над усякою іншою правовою
владою… Тому суверенітет часто і називають вищою, незалеж-
ною територіальною владою" 2 .
1 Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С. 136.
2 Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и
ее правовое значение. – М., 1903. – С. 438.
174
Насправді державна влада виникає лише в результаті су-
веренних прав народу і володіє повноваженнями лише у ме-
жах, визначених народом відповідно до демократичної про-
цедури. Державна влада може бути названа суверенною тіль-
ки умовно, лише остільки, оскільки вона уособлює суверен-
ність держави в усіх випадках, крім прямого народного воле-
виявлення. Суверенна влада також пов’язана правовими нор-
мами, вона не може вийти за межі, встановлені у правових
нормах. Звичайно, має рацію В.С.Нерсесянц, коли говорить,
що державність – це не просто монополія сили і насильства у
суспільному житті, а певна форма (система і порядок) органі-
зації та застосування цієї сили. Ця форма визначається пра-
вом даного державно організованого суспільства 1 .
Верховенство як властивість державної влади означає, що
народ сам у повному обсязі здійснює належну йому державну
владу, безпосередньо, а також через органи державної влади й
органи місцевого самоврядування. Вищим безпосереднім вира-
зом влади народу є референдум і вільні вибори. Верховенство
також передбачає підпорядкування державній владі усіх грома-
дян та їх об’єднань, посадових осіб і органів державної влади і
місцевого самоврядування, що знаходяться на території даної
країни. Нарешті, верховенство виявляється і в тому, що державна
влада виступає в якості основного розпорядника матеріальних і
духовних багатств суспільства, тільки вона може надати своїм
велінням загальнообов’язковий характер і забезпечити їх здійс-
нення за допомогою заході примусу 2 .
Незалежність і самостійність як характерні ознаки держав-
ної влади виявляється у тому, що вона є такою і стосовно до
тих, хто безпосередньо не виражає і не репрезентує волі народу.
1 Див.: Нерсесянц В.С. Социалистическое правовое государство: концеп-
ция и пути реализации. – М., 1990. – С. 31-32.
2 Див.: Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.Е.Козлов. –
М., 1996. – С. 141.
175
§ 2. Д ЕРЖАВНА ВЛАДА
ЯК ІНСТИТУТ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
Термін державна влада рідко використовується у кон-
ституційному праві зарубіжних країн. Зокрема, у ст. 56 Кон-
ституції Естонії є такий припис: "Верховну державну владу
народ здійснює через громадян, які мають право голосу: 1)
шляхом виборів до Державних Зборів; 2) шляхом референду-
му (всенародного голосування". Як правило, визначення
"державна" відсутнє, мовиться тільки про владу або про суве-
ренітет народу (наприклад, у розділі 1 Конституції Узбекис-
тану використовується словосполучення "державний сувере-
нітет"). У переважній же більшості випадків конституції
встановлюють приписи про те, що влада походить від народу
(ст. 20 Основного закону ФРН); належить народові (ст. 111
Конституції Португалії; ст. 1 Конституції Бразилії); суверені-
тет належить народові (ст. 1 Конституції Італії; ст. 2 Консти-
туції Литви; ст. 2 Конституції Македонії). Звичайно, такі і
подібні до них короткі формулювання отримують розвиток у
багатьох статтях, а іноді й цілих розділів основних законів, у
поточному законодавстві про цілі державної політики, про
систему органів держави та їх взаємовідносинах, про форми і
методи їх діяльності тощо. У своїй сукупності вони й утво-
рюють інститут державної влади, який посідає провідне місце
у галузі конституційного права будь-якої держави.
Обсяг конституційного регулювання відносин,
пов’язаних із державною владою, у різних країнах різний.
Якщо, наприклад, у конституціях соціалістичних країн
(КНДР 1972 р., Куби 1976 р., КНР 1982 р. та ін.) міститься
соціальна характеристика влади з класових позицій, докладно
говориться про цілі держави, завданнях державної влади, про
основні напрямки політики держави, то у конституціях інших
сучасних держав обмежуються формулюваннями про демок-
ратичну, соціальну і правову державу (ФРН 1949 р., Іспанії
1978 р., Португалії 1976 р., Росії 1993 р. та ін.).
Структура конституційно-правового інституту держав-
ної влади складається з різних принципів і норм, які утворю-
ють його елементи.У літературі до його компонентів відно-
сять; 1) положення про джерело державної влади, її соціальні
176
носії, суб’єкти (у переважній більшості конституцій країн
світу – це "народ", в основних законах соціалістичних держав
– "трудящі" або "трудовий народ", певні класи; блок класів і
соціальних прошарків – у конституціях країн Азії та Афри-
ки); 2) положення про характер державної влади (наприклад,
формулювання про демократичну диктатуру народу в Кон-
ституції КНР 1982 р.; статтю, яка проголошує владу трудових
сил народу в Конституції Єгипту 1971 р. (в редакції 1980 р.);
3) положення про цілі та принципові напрямки діяльності
державної влади (наприклад, ст. 95 Конституції Намібії 1990
р. визначає принципи державної політики під гаслом: "Спри-
яння народному добробутові". Конституція Італії 1947 р. у ст.
3 містить такий припис: "завдання Республіки – усунути пе-
решкоди економічного і соціального порядку, які… заважа-
ють повному розвиткові людської особи та ефективній участі
усіх трудящих у політичній, економічній та соціальній орга-
нізації країни"); 4) положення про структуру державної влади
(наприклад, частина ІІІ Конституції Португалії "Організація
політичної влади"; ст. 26 Конституції Греції, яка фіксує орга-
нізацію державної влади на принципі розподілу влад, закріп-
люючи законодавчі функції за Парламентом і Президентом,
виконавчі функції за Президентом і Урядом і судові функції
за судами; принцип єдності влади у руках органів типу рад за
Конституцією Куби 1976 р.); 5) положення про органи, які
здійснюють державну владу (наприклад, різні органи законо-
давчої, виконавчої, судової влади за Конституцією США 1787
р.; п. 1 ст. 113 Конституції Португалії, який до органів держа-
вної влади відносить Президента, Асамблею Республіки,
Уряд, суди; або органи державної влади, державного управ-
ління, суду, прокуратури та Конституцією КНР 1982 р.);
6)положення про шляхи, форми, методи здійснення держав-
ної влади (наприклад, принцип демократичного централізму
за Конституцією КНДР 1972 р. і норми про партиципації гро-
мадян за Конституцією Колумбії 1991 р.) 1 .
Зупинимось на названих елементах більш докладно. Фор-
мулювання конституцій про джерело державної влади та її соці-
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. –
М., 1997. – С. 123-124.
177
альні носії у переважній більшості основних законів обмежу-
ються приписами про приналежність влади народові. До них
примикають норми-принципи про демократичну, правову і со-
ціальну державу. Ст. 20 Основного закону ФРН, наприклад, міс-
тить такі положення: 1) "Федеративна Республіка Німеччини є
демократичною і соціально федеративною державою. 2. Уся
державна влада походить від народу…". В Конституції Литви
знаходимо такі норми: "Ст. 1. Литовська держава є незалежною
демократичною республікою. Ст. 2. Литовська держава створю-
ється народом. Суверенітет належить народові". А Конституція
Російської Федерації у ст. 1 визначає Росію демократичною фе-
деративною правовою державою з республіканською формою
правління, а у ст. 3 містить норму про те, що носієм сувереніте-
ту та єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багато-
національний народ.
Дещо інакше формулюються ці положення в конституці-
ях соціалістичних країн, де прийнята концепція влади трудя-
щих. Так, у ст. 7 Конституції КНДР 1972 р. проголошується,
що державна влада належить робітничому класу, селянам, ін-
телігенції і солдатам. У Конституції Соціалістичної Республі-
ки В’єтнам фіксується положення про те, що державна влада
належить народові, що СРВ є державою народу і для народу, і
водночас мовиться, що основою народу є союз робітничого
класу, селянства та інтелігенції (ст. 2).
Існує і третій підхід, який є характерний для конституцій
країн із необмеженою владою монарха (Бахрейн, Катар, Сау-
дівська Аравія та ін.). У них проголошується, що влада похо-
дить від монарха, іноді промовляється, що суверенітет нале-
жить Аллаху, а народ є тільки виконавцем його волі. Для
прикладу наведемо формулювання, яке міститься в Консти-
туції Ісламської Республіки Іран 1979 (ст. 2): "Ісламська Рес-
публіка – система, побудована на вірі в одного і єдиного Гос-
пода (немає Бога, крім Аллаха, його верховну владу й зако-
нодавство, а також "необхідності покорі тільки його владі"
(курсив наш – А.Г.).
Звичайно, зустрічаються і формулювання, що відрізня-
ються від окреслених підходів. Так, § 12 Конституції Данії
говорить: "Король володіє у межах, установлених даною
Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і
178
здійснює таку верховну владу через міністрів". Але такі по-
ложення є швидше винятком.
Важливо підкреслити, що наведені вище формулювання
конституцій про джерело та соціальні суб’єкти влади мають
принципове значення для конституційної доктрини і практи-
ки. У разі визнання джерелом і суб’єктом влади народу, в те-
орії і практиці конституційного будівництва виходять із того,
що формування органів, які виражають його волю, повинно
будуватися на принципах загального виборчого права (будь-
які обмеження тих чи інших соціальних груп у виборчих пра-
вах неприпустимі). І навпаки, якщо влада належить певному
класу або союзу трудящих, то такі обмеження і в теорії ,і на
практиці неминучі. Загальновідомо, що обмеження виборчих
прав за соціальною ознакою практикувалися у недалекому
минулому в соціалістичних країнах, існують вони і в сучас-
ному Китаї. Так, робітничий клас цієї країни має і сьогодні
перевагу, зокрема у представницьких органах: у парламенті
це представництво у пропорції складає 8:1; у провінційних
зборах народних представників (радах) – 5:1.
Нарешті, коли за конституціями влада походить від мо-
нарха, то представницькі органи, якщо вони і утворені, мають
тільки дорадче значення. У країнах фундаменталістської му-
сульманської доктрини заперечуються обрані народом орга-
ни, широко використовуються структури типу ради (аш-
шура). Наприклад, у Вищій консультативній раді Бахрейну
(Раді шури) нараховуються 40 осіб, у тому числі у жінки. Усі
члени Ради призначені еміром шейхом цієї країни Хамадою
бен Іса Аль Халіфа 1 .
Конституційні положення про джерела і соціальні
суб’єкти державної влади безпосередньо пов’язані з іншим
елементом цього інституту – із нормами про її характер. Як
правило, у конституційному праві зарубіжних країн немає
оцінок класового характеру влади, положення про привілейо-
вані класи розглядаються як антиконституційні, а пропаганда
ідей верховенства будь-якого класу, його владування (напри-
клад, концепція диктатури пролетаріату) іноді навіть заборо-
нена законодавством. У переважній більшості випадків кон-
1 Известия. – 2000. – 30 сентября.
179
ституції обмежуються нормами про владу народу (наприклад,
ст. 111 Конституції Португалії фіксує таку норму: "Політична
влада належить народові і здійснюється згідно з Конституці-
єю"; ч. 3 ст. 1 Конституції Болгарії містить такий припис: "ні-
яка частина народу, політична партія чи інша організація,
державна установа або окрема особа не може привласнити
здійснення народного суверенітету).
Але насправді реальна ситуація у державі нерідко розхо-
диться з конституційними нормами про владу народу. У роз-
винутих країнах реальні важелі владування знаходяться у ру-
ках політичної еліти, а опорою державної влади звичайно є
"середній клас", якому імпонує стабільність і порядок. У кра-
їнах, що розвиваються, панує блок крупної буржуазії і помі-
щиків (наприклад, у Пакистані), а в деяких країнах Перської
затоки – блок фінансової буржуазії з напівфеодальною верхі-
вкою (Саудівська Аравія). Щодо окремих постсоціалістичних
держав, то в них реальні важелі державної влади знаходяться
в руках блоку крупних чиновників і "нової буржуазії", що
зрослася з мафіозними структурами. У цьому зв’язку цікавою
є оцінка, яку дав колишній член Уряду Російської Федерації
Б.Нємцов ладові у Росії, визначивши його як "адміністратив-
но-олігархічний капіталізм" 1 .
Інший підхід до питання про носіїв державної влади, як
уже зазначалось вище, існує у конституційному праві соціалі-
стичних країн. Це знаходить свій вираз у формулюваннях про
владу певного класу або блоку класів і соціальних прошарків
(наприклад, у конституціях КНДР, КНР). Насправді владні
важелі у цих країнах зосереджені у руках правлячої комуніс-
тичної партії, а нерідко ними володіє президент – генераль-
ний секретар.
Норми – принципи про цілі та напрямки діяльності дер-
жавної влади можна знайти практично в усіх конституціях
країн світу. В конституціях минулих часів вони зводилися до
коротких формулювань на зразок турботи про благо народу
(наприклад, у преамбулі до Конституції США 1787 р. йде мо-
ва про сприяння загальному добробутові; у ст. 2 Конституції
Швейцарії 1874 р. говориться: "Союз має метою забезпечення
1 Аргументы и факты. – 1998. – № 2. – С. 3.
180
зовнішньої незалежності вітчизни, підтримання миру і поряд-
ку внутрі країни, захист свободи і прав членів Союзу і підви-
щення їх загального добробуту"). Натомість у сучасних кон-
ституціях держав розвиненої демократії зафіксовані досить
розгорнуті формулювання (наприклад, в Конституції Ірландії
1937 р. цьому питанню присвячена ст. 45, яка містить 12
норм; у Конституції Іспанії 1978 р. – розділ третій "Про осно-
воположні принципи соціально-економічної політики").
У конституціях країн, що розвиваються, у конституцій-
них положеннях проголошуються норми-принципи про цілі
створення справедливого суспільства і підвищення добробуту
народу (Бразилія), прискорення економічного розвитку (Бан-
гладеш), ліквідацію експлуатації людини людиною (Алжир).
Щодо конституцій соціалістичних країн, то в них, як
правило, міститься чималий перелік заходів, які повинні здій-
снити державна влада, є спеціальні розділи, присвячені дире-
ктивним принципам політики держави.
Конституційні положення про структуру влади за пито-
мою вагою є найбільш багаточисленні в основному законі
будь-якої держави: вони, як правило, об’єднані у декілька ро-
зділів. Їх зміст залежить від концептуального підходу до типу
політичної системи у даній країні.
В умовах плюралістичної системи, де прийнята концеп-
ція розподілу влад, державні органи будуються залежно від їх
характеристики як законодавчі, виконавчі та судові; на місцях
також можуть бути державні органи, які репрезентують владу
центру, державну владу. І навпаки, в умовах тоталітарної сис-
теми, де прийнятим є принцип єдності влади, органами дер-
жавної влади вважаються тільки представницькі органи типу
Рад. Інші органи, як, наприклад, уряд, суди, характеризують-
ся як органи управління, правосуддя та ін.
Невід’ємним складовим елементом інституту державної
влади – норми, які характеризують методи її діяльності. Текс-
туальний аналіз конституційних норм зарубіжних країн до-
зволяє зробити висновок про те, що державна влада широко
застосовує у своїй діяльності методи стимулювання або зао-
хочення (наприклад, у ст. 45 Конституції Італії йдеться про
підтримку розвитку кооперації), дозволи (норми про можли-
вість проведення мирних зібрань у конституціях постсоціалі-
181
стичних держав) вимог (норми у конституціях деяких країн
про обов’язкову реєстрацію політичних партій), заборони
(норми, які забороняють попередню цензуру та ін.).
§ 3. П РИНЦИП РОЗПОДІЛУ ВЛАД
У КОНСТИТУЦІЙНОМУ ПРАВІ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Конституційно-правове регулювання механізму органі-
зації та діяльності державної влади у демократичних і тих, що
обрали цей шлях розвитку, державах будується на ряді прин-
ципів, з-поміж яких виділяється принцип розвитку влад.
Зазначимо, що окремі міркування та ідеї про організацію
та різні сторони діяльності держави можна знайти ще у
пам’ятках Стародавнього Єгипту і Вавилону, Біблії, у творах
мислителів Стародавньої Греції (у першу чергу Аристотеля),
у висловлюваннях стародавніх римських юристів, а в середні
віки – у працях М.Падуанського і Н.Макіавеллі, а також віт-
чизняного мислителя С.Оріховського 1 . Але виникнення самої
теорії розподілу влад (її називають і теорією, і доктриною, і
принципом) необхідно пов’язати з боротьбою буржуазії, яка
на ранньому етапі виражала інтереси широких прошарків на-
селення, проти феодального абсолютизму. Ідеологи буржуа-
зії, намагаючись ліквідувати абсолютизм, не завжди вимагали
повного скасування монархії і королівської влади, а висунули
тезу про необхідність поділу державної влади на законодавчу,
виконавчу і судову. Передбачалось, що перша буде вручена
органу народного представництва – парламенту, друга – главі
державі. Судова влада повинна була здійснюватися незалеж-
ними судами. Теоретичне обгрунтування цієї теорії небезпід-
ставно пов’язують з іменем англійського автора Дж.Локка
(1632-1704) і з твором "Про дух законів", написаним францу-
зьким автором Ш.-Л.Монтеск’є (1689-1755). З переліку "гі-
лок" влади, ми бачимо, що мова йшла тоді про організаційно-
правовий поділ державної (а не будь-якої іншої) влади.
1 Див.: Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та прак-
тики. – Чернівці, 1998. – С. 143-152.
182
Проти такого організаційно-правового поділу структури
державної влади виступив інший відомий французький мис-
литель Ж.-Ж.Руссо (1712-1778), який відкидав саму ідею роз-
поділу влад не стільки з організаційно-правових позицій (він
докладно не аналізував структуру державної влади), скільки з
політологічних позицій. Ж.-Ж.Руссо стверджував, що уся
влада повинна належати народові, її не можна поділити, від-
чужувати від народу, а формою здійснення влади народу, на
його думку, повинні були служити народні збори
Різні концептуальні позиції Монтеск’є і Руссо та відповід-
но їх прихильників стали вихідними не тільки для створення
різних напрямків у питанні про структуру державної влади, але
й призвели до змішування двох різних підходів: розподілу
влад, який відстоювався з організаційно-правових позицій, та
єдності влади, який трактувався з політологічних позицій. За-
уважимо, що згодом концепція єдності влади у марксизмі-
ленінізмі стала розглядатися з точки зору вручення усієї повно-
ти державної влади одному виду органів – радам.
Обидва ці різні підходи знайшли своє відображення вже у
першому писаному Основному законі – Конституції США 1787
р. Словами преамбули "Ми, народ Сполучених Штатів…" тво-
рці конституції проголосили суверенітет, владу народу (це –
політологічний підхід, який визнає усю повноту влади тільки за
народом). З іншого боку, "батьки" Конституції США, встано-
вивши чітку систему органів держави із суворим розмежуван-
ням повноважень між ними (конгрес, президент, суди), закрі-
пили організаційно-правовий розподіл влад.
Зазначимо, що те, що зробили американці було новаці-
єю у конституційній доктрині та практиці: вони уперше за-
стосували теорію розподілу влад у практику державного бу-
дівництва. Сповідуючи теоретичну модель Дж.Локка і Ж.-
Л.Монтеск’є, американські політичні діячі Дж.Адамс,
А.Гамільтон, Дж.Джей і Джеймс Медісон в середині 70-х рр.
ХVІІІ ст. висунули ряд новел на користь доповнення теорії
розподілу влад ідеєю системи "стримувань і противаг". Від-
повідно до оновленої концепції, в ім’я досягнення рівноваги
між конфліктуючими владами вважають бажаним не тільки
відокремлення, але і часткове поєднання тих чи інших повно-
важень, які належать і відокремленню і зрівноваженню. Сис-
183
тема передбачувала механізм взаємоконтролю і суміжної
компетенції (президент володіє правом вето, яке обидві пала-
ти можуть подолати. Сенат і Палата представників володіють
правом абсолютного вето відносно один одного. Верховний
суд може визнати як такі, що не відповідають конституції, за-
кони, прийняті конгресом і промульговані президентом, од-
нак самі судді призначаються президентом, затверджуються
сенатом і мають бути усунені від посади в порядку "імпічме-
нту". Сенат має право блокувати призначення посадових осіб,
запропонованих президентом, а обидві палати здатні усунути
самого президента від влади в порядку "імпічменту". Прези-
дент укладає договори від імені США, проте ратифікації вони
підлягають тільки за згодою двох третин сенаторів) 1 .
Ми поділяємо думку відомого вченого-конституці-
оналіста А.О.Мішина, який указував, що саме доповнення
класичної теорії розподілу влад американською системою
"стримувань і противаг" справило вирішальний вплив у спра-
ві перетворення теорії розподілу влад у відповідний консти-
туційний принцип 2 .
По шляху Конституції США пішла переважна більшість
конституцій держав світу: вони закріпили обидва підходи –
організаційно-правовий (про гілки влади) і політологічний
(про владу народу). Так, у ст. 2 Конституції Македонії зафік-
совано, що суверенітет Республіки виходить від народу і на-
лежить народові; а у ст. 8 згадується посеред основополож-
них цінностей конституційного ладу Республіки поділ держа-
вної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Такий же пі-
дхід прийнятий і Конституцією Росії: у ст. 3 проголошується
владу народу, а в ст. 10 говориться про розподіл державної
влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Водночас у деяких сучасних конституціях тріада розпо-
ділу влад піддана модифікаціям і доповненням. У Конститу-
ції Ірландії 1937 р., наприклад, називаються чотири види вла-
ди – управління, законодавча, виконавча та судова (п. 1 ст. 6).
1 Див.: Тагиров Э.Р., Транова Л.С. Парламентская практика. – Казань, 1993.
– С. 23-24.
2 Див.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном ме-
ханизме США. – М., 1984. – С. 13.
184
В Основних законах Бразилії 1988 р., Колумбії 1991 р., Ніка-
рагуа 1987 р. та інших латиноамериканських держав зафіксо-
ване існування також четвертої, виборчої влади. Організацій-
но це знаходить свій вираз у заснуванні системи органів ви-
борчого реєстру, який веде облік виборців, виборчих трибу-
налів, що складають єдину систему від низових органів до
вищого виборчого трибуналів. У Конституції Куби 1976 р. в
якості четвертої фігурує установча влада (ст. 68), яка
пов’язується із референдумом, прийняттям і змінами консти-
туції. Французькі фахівці зі порівняльного конституційного
права Ж.Блан, Ф.-М.Вір’є і Ф.Вагє 1 також стверджують про
існування установчої влади навіть у тих країнах, де вона не
згадується в конституції. В Конституції Єгипту із поправками
1980 р. згадується інформаційна влада, під якою розуміються
засоби масової інформації.
Докладніше зупинимось на існуючих у літературі поглядах
стосовно існування такої гілки влади як контрольна влада. Не
вдаючись у дискусію, зазначимо тільки, що з цього питання ви-
словлюються різні думки. Наприклад, відомий російський фахі-
вець із порівняльного конституційного права В.Є.Чиркін до ко-
нтрольної влади відносить конституційні суди (ради), генераль-
них контролерів, омбудсманів, рахункові (лічильні) палати,
прокуратуру. В якості аргументів він посилається на приписи,
які існують у конституціях Словацької і Чеської Республік 1992
р. щодо вищих контрольних управлінь, а також на ст. 292 Кон-
ституції Польщі 1997 р., в якій Верховна палата контролю є
"вищим органом державного контролю" 2 .
У цьому зв’язку варто нагадати, що у політологічних
працях іноді називають і більшу кількість влад (партійну,
профспілкову, технічну, ЗМІ, владу мафії тощо), але при
цьому часто змішується державна влада з іншими різновида-
ми суспільної влади, зокрема з корпоративною.
Не принижуючи роль ідей щодо появи нових гілок дер-
жавної влади, усе ж підкреслимо, що ще більш важливе зна-
1 Blanc J., Virieux F.-M., Vaguet Ph. Grands regimes etrangers. – P., 1988. –
P. 90.
2 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. – № 4;
його ж. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998. – С. 247-249.
185
чення мають сучасні погляди на саму концепцію розподілу
влад, якій цілком слушно вказується в літературі, надається
не безумовний, а тільки орієнтувальний характер. Загальнові-
домо, що теорія розподілу влад, а тим більше однойменний
принцип, ні у минулому, ні у сучасному варіанті не передба-
чає побудови "китайського муру" між її ланками. Це немож-
ливо, по-перше, з теоретичних позицій, оскільки мова йде про
одну і ту ж єдину і однісіньку державну владу. Двох або декі-
лька соціально різних або соціально однакових державних
влад у державі не може бути: концепція державного суверені-
тету, як було показано вище виключає це. Щодо двовладдя,
яке, наприклад, мало місце в Росії у 1917 р., то воно предста-
вляло собою одночасно існування на одній і тій же території
двох різнорідних влад: політичної, недержавної влади рад і
державної влади Тимчасового уряду 1 . По-друге, не існує не-
переборних перешкод між гілками влади і з практичних мір-
кувань. Усі органи держави, беручи участь у здійсненні фун-
кцій держави, виконуючи одні і ті ж завдання, об’єктивно
взаємодіють, доповнюючи один одного. Чи не найбільш кра-
сномовним свідченням цього є процес законодавства у будь-
якій державі, де усі ланки влади взаємодіють між собою.
У даному контексті важливе не стільки розуміння того,
як відбувається розмежування влад, скільки встановити спра-
вжнє юридичне значення принципу, на якому базується роз-
поділ, незалежно від способу його здійснення. Як відомо, ще
Ш.Л.Монтеск'є вбачав призначення принципу розподілу влад
у забезпеченні такого правління, при якому гарантовані гро-
мадянські і політичні свободи. На його думку, свобода не
можлива там, де влади належно не розподілені . Тільки зро-
бивши державні влади роздільними й автономними, суперни-
цькими або конфліктуючими владами бажано не тільки відо-
кремлення, але також і часткове поєднання тих чи інших пов-
новажень, які належать і відокремленню, і зрівноваженню 2 . В
Конституції США питання взаємного зрівноваження, балансу
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С. 250.
2 Див.: Монтескье Ш. О духе законов // Избр. произведения. – М., 1955. – С. 290.
186
гілок влади було вирішено шляхом установлення системи
стримувань і противаг.
На зламі XIX і XX ст.ст. такі всесвітньо відомі вчені, як
Л.Дюгі, А.Есмен, Ф.Кокошкін та А.Лоуель висунули теорію
рівноваги влад. Зокрема, Л.Дюгі вважав, що задля запобіган-
ня небезпечної всемогутності парламенту кращим способом є
не розподіл влад, а їхнє співробітництво. "Необхідно, – писав
він, – щоб влада здійснювалась у співробітництві представ-
никами усіх соціальних сил, існуючих у країні, які будуть
обмежувати один одного самим своїм існуванням і своїм
співробітництвом" 1 .
У сучасних умовах ідея балансу гілок влади, системи
взаємних стримувань і противаг знайшла свій відбиток у ба-
гатьох конституціях країн світу (наприклад, у ст. 4 Конститу-
ції Естонії 1992 р. говориться: "Діяльність Державних Зборів,
Президента Республіки, Уряду Республіки та суддів здійсню-
ється за принципом поділу і збалансованості влад"). Аналіз
конституційних текстів свідчить, що елементами такої систе-
ми, за загальним правилом, є: встановлення різних строків
повноважень для посадових осіб різних рівнів; несумісність
депутатського мандату з обійманням відповідальної посади в
апараті управління; право «вето» на законопроекти; право ро-
зпуску парламенту; періодичні вибори членів законодавчого
корпусу; конструктивний вотум недовіри уряду з боку парла-
менту; незалежність суддівського корпусу; процедура імпіч-
менту та ін.
Нарівні з ідеєю балансу гілок влади, системою стримувань
і противаг принцип розподілу влад був доповнений тезою про
необхідність взаємодії гілок влади. Це теза вперше сформульо-
вана проф.М.М.Коркуновим, який ще на початку ХХ ст. запро-
понував замінити вчення про розподіл влад, вченням про "спі-
льність владарювання". Під останнім він розумів: а) розділення
окремих функцій між різними органами; б) спільне виконання
однієї і тієї ж функції кількома органами; в) виконання різних
функцій одним органом, але різним порядком 2 .
1 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. – М., 1908.
– С. 569.
2 Коркунов Н.М. Указ и закон. – СПб, 1908. – С. 263-264.
187
Таке розуміння розподілу влад вимагає взаємодії між гі-
лками влади у формуванні державної волі. Політичні ініціа-
тиви у такому випадку можуть і будуть здійсненні при "умо-
ві, що розподілені влади "діятимуть узгоджено", тобто потре-
ба в здійсненні дії підкоряється необхідності досягнення зго-
ди. Сьогодні вчені воліють говорити, насамперед: 1) про по-
діл не влад, а функцій виконання єдиної державної влади; 2)
не тільки про поділ, а й взаємодію цих функцій. Академік
Ю.С.Шемшученко (Україна), академік О.О.Кутафін і
проф.В.Є.Чиркін (Росія) пропонують на практиці звернути
увагу на таке: По-перше, розподіл влад не означає їхньої ізо-
ляції, а навпаки, передбачає їх взаємозалежність, взаємодію.
Жодна з гілок влади не в змозі здійснювати всі функції дер-
жави, вони можуть виконуватися тільки спільно різними ор-
ганами, а це означає взаємодію всіх гілок влади. По-друге,
поділ влади на окремі гілки не є абсолютним стосовно відпо-
відних державних органів 1 .
Нібито підсумовуючи міркування сучасних дослідників,
професор К.Хессе (ФРН) так пояснює сутність принципу роз-
поділу влад: "Зміст і широта даного принципу вбачаються в
розрізнюванні функцій правотворчості, виконання і правосу-
ддя, в наділенні цими функціями різних влад, у забороні при-
своєння однією владою функцій, що належать іншій (розпо-
діл влад), і у взаємному контролі та обмеженні влад (збалан-
сування влад)" 2 .
Теоретичні досягнення науки конституційного права,
практики розвинутих країн звичайно ж враховуються у кон-
ституційній правотворчості сучасних держав при прийнятті
нових основних законів: у новітні конституції постсоціаліс-
тичних країн усе частіше включаються формування про взає-
модію гілок влади. Ст. 10 Конституції Азербайджану прого-
лошує: "Виконавча, законодавча та судова влади взаємоді-
ють". У ст. 5 Конституції Білорусі 1996 р. міститься такий
1 Див.: Шемшученко Ю. Сила демократії – у силі влади? Наукові засади
реформування державної влади в Україні // Віче. – 1996. – № 6. – С. 3-4; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федера- ции. Учебник. – М., 1995. – С. 88-90; Чиркин В.Е. Основы конституцион- ного права. Учебное пособие. – М., 1996. – С. 101-103.
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 244-245.
188
припис: "Державні органи у межах своїх повноважень самос-
тійні: вони взаємодіють між собою, стримують і зрівноважу-
ють одна одну". Аналогічні положення фіксуються у ст. 3
Конституції Казахстану 1995 р., ст. 6 Конституції Молдови
1994 р., ст. 10 Конституції Польщі 1997 р.
§ 4. П РИНЦИП ЄДНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
У КОНСТИТУЦІЙНОМУ ПРАВІ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Теоретичне обгрунтування принципу єдності державної
влади почалося задовго до появи ідей Дж.Локка і Ш.-
Л.Монтеск’є і мало персоналізований характер. Богослови,
наприклад, відстоювали винятково владу намісника Аллаха
на землі і нащадка пророка Мухаммеда. Правознавці, примі-
ром Ж.Боден, писали про належність суверенітету одній особі
– монарху (від грец. Monarchos < monos – один + archos –
правитель). Отже, тривалий час мова йшла про індивідуаліс-
тичне тлумачення єдності влади. Вже у ХХ ст. такий підхід
був відроджений: у фашистських концепціях керманича (вла-
да фюрера, дуче, каудильйо), в положеннях Конституції Ірану
1979 р. (ст. 107) про Керівника держави – духовного лідера
нації. Такий підхід сьогодні зберігається і в деяких соціаліс-
тичних країнах (наприклад, у КНДР).
Інший підхід до єдності влади – її колективістське тлу-
мачення пов’язаний у першу чергу з творами Ж.-Ж.Руссо. У
попередньому параграфі вже йшла мова про те, що Руссо роз-
глядав ідею єдності державної влади не стільки з організацій-
но-правових, скільки з політологічних позицій. Він розглядав
законодавчу, виконавчу, судову влади не стільки як особливі,
самостійні гілки державної влади, скільки як форми виявлен-
ня верховної влади народу, якому належить уся влада наро-
довладдя, вважав він, виключає необхідність у поділі держав-
ної влади як гарантії політичної свободи. Щоб запобігти сва-
віллю і беззаконню, досить, по-перше, розмежувати компете-
нцію законодавчих і виконавчих органів і, по-друге, підпо-
189
рядкувати виконавчу владу суверену 1 . Саме у цьому полягала
ідея поділу законодавчої, виконавчої "праці", яка пізніше бу-
ла сприйнята марксизмом-ленінізмом як поділ праці з зако-
нодавства, управління державою, правосуддя тощо в умовах
концепції влади рад.
Звичайно, ідея єдності державної влади неоднозначна.
В конституційно-правовій літературі виділяють її три різні
аспекти: 1) соціальну єдність, що випливає з природи паную-
чих у суспільстві соціальних груп (у розвинених демократич-
них країнах опорою державної влади є "середній клас"; у со-
ціалістичних державах – диктатура народної демократії
(КНР) або робітничо-селянської влади (Куба); у країнах му-
сульманського фундаменталізму домінують у суспільстві фе-
одально-теократичні угрупування тощо); 2) єдність принци-
пових цілей і напрямків діяльності усіх державних органів,
яка випливає із соціальної єдності влади і зумовлено необхід-
ністю узгодженого управління суспільством (єдність дій дер-
жавних органів із принципових питань досягається різними
шляхами, але обов’язково на основі угод, компромісів, кон-
сенсусу; 3) організаційно-правова єдність, коли відкидається
принцип розподілу влад і органами державної влади визна-
ється тільки один вид органів 2 .
З точки зору змісту конституційних норм соціальна єдність
виражається наявністю в основних законах демократичних дер-
жав формулювання про належність влади народу, або трудящим
– у країнах тоталітарного соціалізму та в деяких інших.
Другий аспект – єдність принципових цілей і напрямків
діяльності державних органів – знаходить своє відображення
у конституційному праві зарубіжних країн у формі норматив-
ного закріплення принципових цілей держави, орієнтирів її
політики. Деякі з цих цілей розглянуті нами вище на прикла-
дах їх конституційного закріплення у державах із різними со-
ціально-політичними системами. Тут важливо підкреслити,
що навіть при єдиному підході до вирішення основних за-
1 Див.: История политических и правовых учений: Домарксистский пери-
од: Учебник / Под ред. О.Э.Лейста. – М., 1991. – С. 296.
2 Названі аспекти єдності державної влади по-різному інтерпретуються у
різних конституціях.
190
вдань існує різне "прочитання" конституційно визначених ці-
лей і завдань, пропонуються, і це цілком закономірно, різні
заходи, дії для їх досягнення. Найбільш характерним прикла-
дом у цьому відношенні є щорічне обговорення закону про
державний бюджет. У разі відсутності єдності з принципових
питань вживаються передбачені конституцією і законодавст-
вом заходи для користування курсу держави, як наприклад:
глава держави (звичайно за порадою уряду) розпускає парла-
мент (із призначенням дати нових виборів), конституційний
суд оголошує недіючими укази президента, парламент може
оголосити "імпічмент" президенту тощо.
Третій, організаційно-правовий аспект єдності державної
влади доктринально розроблений у марксистсько-ленінському
правознавстві і, природно, отримав найбільш докладного закрі-
плення у конституціях соціалістичних країн. Як уже зазнача-
лось, тут прийнята концепція Рад як єдиних органів державної
влади знизу догори. Тільки ці органи розглядаються як органи
державної влади у масштабі країни і в кожній адміністративно-
територіальній одиниці. Інші органи держави за прийнятою тут
конституційною доктриною вважаються тільки органами дер-
жавного управління, правосуддя (суди), нагляд за законністю
(прокуратура), конституційного контролю (конституційний
суд) 1 . Водночас небхідно констатувати, що у реальному житті
ця концепція ніколи не отримала своє втілення. Влада знаходи-
лась і тепер знаходиться у руках центральних органів комуніс-
тичних партій, які приймають найважливіші державні рішення,
парламенти же їх тільки схвалюють. Як показує історичний до-
свід конституційного будівництва зарубіжних країн, зосере-
дження усієї повноти державної влади у руках однієї посадової
особи, або одного виду державного органу в принципі немає пе-
рспективи, адже концентрація влади у більшості випадків поро-
джує безконтрольність у діяльності державних органів, що при-
зводить у кінцевому рахунку до руйнування зсередини механіз-
му державної влади.
Підсумовуючи сказане, можна зробити такий висновок.
Конституційне право зарубіжних країн регламентує дві основні
1 Див.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Вос-
точной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М., 1999. – С. 215.
191
моделі організації та діяльності державної влади, які побудовані
відповідно на принципах розподілу влад та єдності державної
влади. Принцип розподілу влади неминуче вимагає єдності дер-
жавної політики, єдності дій усіх гілок із найважливіших питань
суспільного розвитку. З іншого боку, принцип єдності державної
влади не виключає створення різних державних органів (законо-
давчих, виконавчих, судових та ін.), поділу їх повноважень, різ-
них методів здійснення ними державної влади (наприклад, дія-
льність парламенту передбачає інші методи, ніж діяльність уряду
або судової влади). Разом із тим у зарубіжних країнах, і в першу
чергу в постсоціалістичних державах, існує розуміння того, що
згадані дві концепції в їх правильному тлумаченні взаємно допо-
внюють одна одну. Це розуміння знайшло свій вираз у відповід-
них конституційних формулюваннях. Наприклад, п. 4 ст. 3 Кон-
ституції Казахстану 1995 р. містить такий припис: "Державна
влада у Республіці єдина, здійснюється на основі Конституції та
законів згідно з принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і
судову гілки та взаємодії їх між собою із використанням системи
стримувань і противаг".
192
Розділ VІІ
КОНСТИТУЦІЙНІ ІНСТИТУТИ ФОРМИ ДЕРЖАВИ
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. К ОНЦЕПЦІЯ ФОРМИ ДЕРЖАВИ
У КОНСТИТУЦІЙНОМУ ПРАВІ
У правовій доктрині форма держави є однією із найдавні-
ших концепцій, що досліджували феномен держави взагалі, ор-
ганізацію та діяльність держави, зокрема. Тривалий час під те-
рміном "форма держави" розумілося сукупність найбільш за-
гальних ознак держави й у зв’язку з цим в юридичній літерату-
рі нерідко стверджувалося, що форма держави не є предметом
вивчення конституційного права, що це поняття є категорією
загальної теорії держави і права 1 . Вважається і це знайшло ві-
дображення майже в усіх підручниках із конституційного пра-
ва), що потрібно вивчати не форму держави у цілому, а дві її
складові частини: форму правління (насамперед структуру і
порядок взаємовідносин вищих органів держави) і форму дер-
жавного устрою (територіально-політичну організацію держа-
ви) 2 . В останні роки замість поняття "державний устрій" вико-
ристовують поняття "територіальна організація публічної вла-
ди", "політико-територіальна організація держави".
Пізніше при характеристиці форми держави до двох зга-
даних елементів у теорії держави і права був доданий третій –
політичний режим. Але в конституційному праві політичний
режим вивчався як самостійне явище, поза зв’язку із формою
держави 3 . Такий підхід домінує у зарубіжних підручниках з
1 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Т. 2. – М., 1987.
– С. 51.
2 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 441.
3 Зокрема, проф.А.О.Мішин вважав політичний режим самостійним яви-
щем, не формальною, а змістовною характеристикою держави і усієї полі- тичної системи.
193
курсу "Політичні інститути і конституційне право" 1 . Як ба-
чимо, у зарубіжній конституційнійдоктрині форма держави
аналізується у трьох аспектах: форма правління; форма дер-
жавного устрою; політичний режим.
Уявляється важливим підкреслити, що форма держави у
зарубіжному конституціоналізмі, як правило, не розглядаєть-
ся як інтегрована концепція, що об’єднує у синтезованому
понятті названі три аспекти. Можна говорити, що форма дер-
жави може бути виражена у трьох обличчях залежно від
установлених критеріїв. Цими трьома критеріями є: орган,
наділений прерогативами глави держави; спосіб організації та
здійснення суверенної влади на території держави; методи
правління. В залежності від цих трьох критеріїв, держава
отримує певну форму: монархії або республіки; унітарна
держава або федеративна держава; може мати демократич-
ний, монократичний (самодержавний) або авторитарний по-
літичний режим.
Незважаючи на величину, економічний або військовий
потенціал та інших факторів подібного порядку будь-яка
держава, як суверенне творіння володіє прерогативою у силу
свого суверенітету вирішувати вільно і згідно із конституцій-
ними передбаченнями, яку форму правління, державний
устрій або політичний режим прийняти.
Право вибору певної форми держави є у першу чергу
політичним вибором. Але не власне держави, представленої
парламентом, главою держави, урядом. Вибір будь-якої фор-
ми держави не може бути нічим іншим, як результатом усе-
народного референдуму. Реальний характер такого вибору
залежить від ступеня участі громадян у референдумі, щирості
голосування і не в останній інстанції від факту як населення
із правом голосу, тобто виборці, має точне уявлення про зміст
форми держави стосовно якої висловилась громадська думка.
Якою б не була форма держави у згаданих трьох аспек-
тах, з точки зору елементів своєї побудови, головних своїх
1 Див.: Burdeau G. Droit constitutionnel et institutions politiques. – Paris, 1959.
–499 p.;Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. – Paris, 1960. – 695 p.; Ionescu C. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Vol. 1. – Bucure?ti, 1997. – 488 p.
194
характеристик, держава як політичний або соціальний фено-
мен залишається незмінною. Хоча країни і мають різні форми
держави, вони репрезентують ті ж головні характеристики,
які визначають державний феномен. Так, Австрія, Великоб-
ританія, Іран, КНР, Лівія, США мають різні форми державно-
го правління, державного устрою і навіть політичного режи-
му, але найсуттєвіші їх характеристики – ті, що визначають
державні риси – залишаються ті ж : відповідні держави є
суб’єктами права у конституційно-правових відносинах, між-
народного публічного права і т.ін., рівними між собою, з
юридичної точки зору тощо.
Щодо причин різноманітності форм держави у сучасно-
му світі, то вони багаточисельні. У літературі з-поміж них го-
ловними називають такі:
1. Історичні традиції розвитку національної державності.
Зокрема, стійкість монархічних форм правління у таких краї-
нах, як Великобританія, Данія, Швеція, Японія, пояснюється
поряд з іншими тим, що монархія у цих державах існувала
протягом багатьох століть.
2. Історичні особливості становлення національної держа-
вності. Наприклад, прийняття федеративної форми державного
устрою такими країнами, як Мексиканські Сполучені Штати,
США, ФРН, Швейцарія пояснюється історичними умовами ви-
никнення самої держави, а не національними моментами.
3. Національний склад населення даної країни. Саме ця
обставина зумовила встановлення федерації у таких багато-
національних державах як, наприклад, Індія.
4. Обрання тієї чи іншої державної форми у країнах, що
звільнилися від колоніальної залежності, у значній мірі зале-
жало від впливу метрополії. Так, у багатьох колишніх колоні-
ях монархічної Великобританії (наприклад, Трінідад і Тобаго,
Ямайка) після проголошення незалежності була встановлена
монархічна форма правління, водночас як колишні колонії
республіканської Франції у переважній більшості своїй стали
республіками (Бенін, Буркіна-Фало, Габон, Кот д’Івуар, Іс-
ламська Республіка Маврітанія) 1 .
1 Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. Учебник – М., 1999. – С. 66-67.
195
5. Домінуюча у суспільстві система морально-релігійних
цінностей (наприклад, теократична республіка в Ірані).
Певним чином на форму держави може вплинути і
суб’єктивний фактор. Досить згадати про те, який вплив
справив генерал де Голль на функціонування інститутів
П’ятої республіки у Франції.
Розглянуті питання стосуються в основному доктринальної
розробки поняття форми держави. Але, на наш погляд, при цьо-
му треба звернути увагу ще на один не менш важливий спектр
аналізу форми держави, а саме: на характеристику конкретних
конституційних норм, які і визначають її. При цьому небхідно
враховувати, що форма держави не тільки в тій чи іншій мірі ви-
значається відповідними нормами конституцій, але й складаєть-
ся у значній мірі у результаті політичної та конституційної
практики. Зокрема, державно-правова практика є іноді джере-
лом своєрідних конституційних норм, які визначають багато
суттєвих сторін форми держави (наприклад, конвенційні угоди
у Великобританії регулюють деякі принципові питання відно-
син глави держави, парламенту, кабінету міністрів).
У спеціальній літературі проблематика форми держави
тривалий час розглядалась в основному з теоретичних позицій, і
зовсім мало уваги приділялось аналізу конкретних конституцій-
них норм. Правду кажучи, для цього існували й об’єктивні при-
чини: термін "форма держави" в основних законах не вживався,
а згодом використовувався дуже рідко й обмежено при характе-
ристиці форми правління. Практично тільки у другій половині
ХХ ст. форма держави стала об’єктом конституційного регулю-
вання. З аналізу конституційних текстів можна зробити незапе-
речний висновок про те, що основні закони деяких країн стали
вживати термін "форми держави", який трактується дуже близь-
ко до наведених вище доктринальних положень. Так, один із ро-
зділів Конституції Туреччини 1982 р. має назву "Форма держа-
ви". Положення, що стосуються до різних елементів форми
держави, містяться в розд. 3 "Організація державної влади"
Конституції Македонії 1991 р., розд. 4 "Державна влада" Кон-
ституції Словенії 1991 р., розд. 3 "Публічні влади" Конституції
Молдови 1994 р. У конституціях багатьох держав містяться "си-
нтезовані" формулювання, що відносяться до форми держави в
цілому. Конституція Російської Федерації 1993 р. встановлює,
196
що Росія є демократичною федеративною правовою державою з
республіканською формою правління (п. 1 ст. 1). Ст. 1 Консти-
туції Іспанії 1978 р. констатує Іспанію правовою демократич-
ною соціальною державою, а її політичною формою – парламе-
нтарну монархію. Політична Конституція Колумбії 1991 р. міс-
тить досить усеохоплююче формулювання: ст. 1 проголошує,
що ця держава соціально-правова в формі унітарної республіки,
децентралізована, з автономією її територіальних одиниць, де-
мократична, партиципаторна і плюралістична. У деяких консти-
туціях окремі положення стосовно форми держави входять до
розділів, які встановлюють територіальну організацію держави
та організацію органів державної влади.
Зауважимо, що як у вищезгаданих, та і в інших основних
законах, ідеться не про одного (з трьох) "елементів" форми
держави, а про двох-трьох або про форму в цілому. Це засві-
дчує, що конституційне регулювання форми держави, яке ра-
ніше було відсутнім, у наш час усе частіше здійснюється на
основі комплексного або поелементного аналізу, а її консти-
туційна характеристика, доповнена політичною практикою,
наближається до доктринальної.
У цьому зв’язку деякі вчені-конституціоналісти навіть роб-
лять висновок про появу комплексного конституційно-
правового інституту форми держави – системи узгоджених
норм, які регулюють дане явище у правових зв’язках 1 . Не всту-
паючи у дискусію, звернемо увагу тільки на те, що у зарубіжних
країнах аналіз цього інституту побудований на основі елемент-
ного підходу до поняття "форми держави". До того ж такий під-
хід є корисним і необхідним особливо у навчальних цілях.
§ 2. К ОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ
Інститут форми правління посідає центральне місце при
вивченні конституційно-правового регулювання організації
та функціонування держави. Форма правління – це не просто
абстрактна категорія науки конституційного права, а той
ключ, за допомогою якого тільки і можна аналізувати систе-
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 448.
197
му органів державної влади, встановлену конституцією від-
повідної держави.
За традицією, ще з античних часів, у центрі уваги знахо-
дяться два питання: 1) які форми правління існують; 2) яка з
відомих форм правління найбільше підходить для даного ча-
су в даній країні.
Термін ?форма правління? (рідше – форма державного
правління) міститься у багатьох конституціях держав світу.
Зокрема, у ст. 1 Конституції Румунії 1991 р. йде мова про те,
що Румунія є суверенною, національною, незалежною, уніта-
рною та неподільною державою. Формою правління у Румун-
ській державі є республіка. Ст. 1 Конституції Туркменістану
1992 р. фіксує таке положення: "Туркменістан – демократич-
на, правова і світська держава, в якій державне правління
здійснюється у формі президентської республіки". Цей термін
використовується в конституціях Мексики 1917 р., Бразилії
1988 р., Ефіопії 1994 р., Молдови 1994 р., Казахстану 1995 та
інших країн. Але вони майже завжди закріплюють основний
принцип форми правління: монархія або республіка. При
цьому у багатьох випадках ці терміни супроводжуються різ-
ними уточненнями (в конституції Греції 1975 р. говориться
про "парламентську республіку", Данії 1953 р. – про "консти-
туційну монархію", Болгарії 1991 р. – про "республіку з пар-
ламентарним правлінням", Пакистану 1973 р. – про "Ісламсь-
ку республіку").
Виходячи з того, що розгорнутого визначення терміна
форма правління в конституціях немає, при аналізі її змісту,
звичайно, потрібно керуватися доктринальним поняттям.
Найчастіше у конституційному праві під формою правління
розуміють спосіб організації та функціонування вищих орга-
нів, який у принципі зумовлюється становищем глави держа-
ви та його відносинами із законодавчою владою 1 .
1 Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. – К., 1997. –
С. 80; Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. – Мн., 1998. – С. 283; Muraru I. Drept constitu?ionall ?i institu?ii politice. – Bucuresti, 1998. – P. 123.
198
Інакше кажучи, форма правління – це тип панування у да-
ній державі, адже, якщо виходити з буквального, повсякденного
змісту цих слів, то це відповідь на запитання: "Хто править?".
Порядок заміщення посади глави держави – у порядку
успадкування або шляхом виборів визначає дві основні форми
правління – монархію та республіку. Але типологія форм пра-
вління у державах сучасного світу не обмежується названими,
кожна з них має свої різновиди. Останні ж визначаються спів-
відношенням законодавчої та виконавчої влади, розподілених
між главою держави, парламентом й урядом у конкретній
державі та порядком їх формування, що випливає звідси.
Монархія – це така форма правління, де глава держа-
ви– монарх(імператор, король, князь, Великий герцог, сул-
тан, емір) володіє особливим юридичним статусом: його пов-
новаження мають первісний, непохідний від будь-якої іншої
влади у державі характер, він набуває свій пост, як правило,
за спадкоємством і посідає його довічно 1 .
В юридичній літературі розрізняють два основних різно-
види монархічної форми правління.
А. Абсолютна монархія – форма правління, при якій мо-
нарх має всю повноту державної влади (монарх – джерело
будь-якої влади і тільки він визначає її межі в нормативних
актах, які дарує своїм підданим). Будь-які виборні органи від-
сутні, проте це не виключає можливість існування різного
роду дорадчих установ (наприклад, Диван (рада) в Саудівсь-
кій Аравії), де представлені члени численного (до 7 тис. осіб)
сімейного клану Аль Саудів. Основні риси абсолютної мона-
рхії на сьогодні зберігають такі держави, як Бахрейн, Бруней,
Катар, Об’єднані Арабські Емірати, Оман, Саудівська Аравія.
Привертає до себе увагу той факт, що конституції та прирів-
нені до них законодавчі акти цих країн не тільки декларують
монархічну форму правління, але і закріплюють її за конкре-
тною династичною родиною. Так, у Саудівській Аравії ст. 5
конституційного документа (нізам) 1992 р. декларує: "систе-
ма влади у Королівстві Саудівська Аравія – монархічна. Вла-
да належить синам короля – засновника Абдель Азіза Ібн Аб-
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ.
ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. – М., 1998. – с. 116-117.
199
дель Рахмана Аль-Фейсала Аль Сауда та синам їх синів…".
Ст. 5 Конституції ("Базового статуту держави" Оману 1996 р.
говорить: "Система правління – султанська ("монархічна"). І
далі міститься положення, відповідно до якого влада буде ус-
падкована по чоловічій лінії потомками Турки Ібн Саїда Ібн
Султана. Аналогічні положення містяться в конституціях Ба-
хрейна, Катара 1 .
На конституційному рівні, як правило, у державах Пер-
ської затоки закріплюється правове становище монарха. На-
приклад, конституції Бахрейна і Катара проголошують своїх
монархів "недоторканними" персонами. Відповідно, проце-
дура усунення їх від влади, оголошення імпічменту (ст. 41)
фіксує таке положення: "Його особа (султана – А.Г.) недото-
рканна. Поважання його є обов’язком. Його накази повинні
виконуватися". У конституційному законодавстві тут закріп-
люються і широкі повноваження монархів, і в першу чергу в
сфері виконавчої влади. Наприклад, у Конституції Бахрейна
прямо записано, що глава держави реалізує свою владу через
міністрів (ст.ст. 33 і 55). У Конституції Катару також підкрес-
люється, що емір здійснює виконавчу владу за допомогою
уряду (ст. 18). Глава держави тут має повноваження призна-
чення та зміщення голови уряду і міністрів, вони є йому підз-
вітні. Додамо до сказаного, що до компетенції монарха вхо-
дять прийняття законів, їх ратифікація. Повсюдно глава дер-
жави є верховним головнокомандувачем 2 . Отже, в усіх краї-
нах із абсолютною монархічною формою правління прерога-
тива глави держави настільки великі, що дозволяють йому
незаперечно утримувати свій правлячий статус.
До абсолютної теократичної монархії відносять також
Ватикан (глава держави – Папа Римський: з 1978 р. Іоан Пав-
ло ІІ (Кароль Войтила). Папа володіє законодавчою, виконав-
чою і судовою владою. Створені вищі консультативні (дорад-
чі) органи: Вселенський собор римсько-католицької церкви,
колегія кардиналів і єпископський синод. Папа обирається
довічно колегією кардиналів. До його компетенції належить
1 Див.: Александров И.А. Монархии Персидского залива. Этап модерниза-
ции. – М., 2000. – С. 144-145.
2 Див.: Александров И.А. Вказана праця. – С. 147-148.
200
представництво держави в міжнародних відносинах, укла-
дання, ратифікація і денонсація міжнародних договорів і кон-
кордатів, прийом дипломатичних представників і призначен-
ня представників Ватикану в інших країнах.
Б. Обмежена (конституційна) монархія – форма прав-
ління, при якій монарх не володіє абсолютною владою: його
влада обмежена наявністю парламентської установи.
Залежно від ступеня конституційного обмеження влади
монарха розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.
Дуалістична монархія характеризується розподілом влади
між монархом і парламентом із переважанням влади монарха.
Повноваження монарха обмежуються тільки у законодавчій
сфері, проте і в цій сфері жодний закон не може бути прийня-
тим без згоди на те монарха (він володіє правом абсолютного
вето). Монарх є главою держави і володіє основними прерога-
тивами у сфері виконавчої влади (призначає уряд, який несе ві-
дповідальність перед ним, є головнокомандувачем армії). Він
також може призначати членів верхньої палати парламенту, ро-
зпускати парламент на невизначений час, і на цей період воло-
діти усією повнотою влади. Інституту парламентської відпові-
дальності уряду у дуалістичних монархіях немає.
Окремі із згаданих елементів знайшли своє відображен-
ня в конституціях. Так, згідно зі ст. 51 Конституції Йорданії
1952 р. уряд є відповідальним перед парламентом. Але при
цьому вотум недовіри урядові, у разі його висловлювання,
повинен бути схвалений королем. У Марокко уряд несе від-
повідальність перед парламентом і королем.
Сьогодні ця форма правління зберігається в Йорданії,
Кувейті, Марокко, а також у Непалі після 1990 р., де за новою
конституцією уряд є відповідальним тільки перед парламен-
том.
Сучасною формою конституційної монархії є суто пар-
ламентарна монархія. У державознавчій літературі її визна-
чають як таку форму правління, при якій главі держави прис-
воюється титул, феодальний за своєю ознакою, його пост
передається за спадкоємством, але уряд формується і діє
201
лише при тій умові, що він користується підтримкою ниж-
ньої палати парламенту 1 .
За текстом конституцій парламентарними монархіями є
більшість монархічних держав: Великобританія, Бельгія, Да-
нія, Іспанія, Нідерланди, Люксембург, Ліхтенштейн, Монако,
Норвегія, Таїланд, Швеція, Японія, а також ті члени британ-
ської Співдружності, що мають главою держави британського
монарха (їх понад двадцяти) 2 . Наприклад, ст. 2 Конституції
Данії 1953 р. містить такий припис: "Формою правління дер-
жави є конституційна монархія". П. 3 ст. 1 Конституції Іспанії
промовляє "Політичною формою іспанської держави є пар-
ламентарна монархія". Конституція Норвегії 1814 р. встано-
вила для цієї країни форму правління у вигляді обмеженої та
спадкової монархії (§ 1).
Водночас і за конституціями, і на практиці форми прав-
ління у вказаних державах різні. У деяких із парламентарних
монархій конституції наділяють монарха "виконавчою вла-
дою" (наприклад, § 3 Конституції Норвегії встановлює, що
"виконавча влада належить Королю". Ст. 33 Конституції
Люксембургу містить припис: "Великий герцог один здійс-
нює виконавчу владу") або поряд з нею правом участі у здій-
сненні законодавчої влади (ст. 36 Конституції Бельгії, §§ 21,
22 Конституції Данії, ст. 47 Конституції Нідерландів та ін.).
Окремі конституції, і в першу чергу Основний закон Іс-
панії, чітко і досить докладно визначає правовий статус мо-
нарха. Згідно з п. 1 ст. 56 Конституції, "король – глава держа-
ви, символ її єдності та спадкоємності, арбітр і примиритель у
повсякденній діяльності державних органів". У ст.ст. 56, 62,
63, 99, 100, 123, 124 та інших установлюються такі повнова-
ження короля: а) вище представництво держави у міжнарод-
них відносинах; б) підписання і промульгація законів;
в) скликання і розпуск Генеральних кортесів і призначення
виборів; г) пропонування кандидатури голови Уряду, призна-
чення або звільнення його з посади; д) призначення на циві-
льні та військові посади, нагородження орденами і присвоєн-
1 Современное буржуазное государственное право. Т. 2. – М., 1987. – С. 99.
2 Див.: Крылова Н.С. Содружество наций: политико-правовые проблемы. –
М., 1991. – С. 260-262.
202
ня почесних звань; е) головування на засіданнях Ради Мініст-
рів на прохання голови Уряду; ж) Верховного головнокоман-
дувача; з) здійснення права помилування; и) призначення по-
слів та інших дипломатичних представників; і) підписання
міжнародних договорів; й) проголошення війни і укладання
миру за попередньою згодою парламенту та деякі інші.
Натомість конституції Швеції та Японії закріплюють за
монархом в основному представницькі функції. Наприклад,
ст. 1 Конституції Японії 1947 р., визначаючи місце імперато-
ра у системі органів державної влади, промовляє: "Імператор
є символом держави та єдності народу". А ст.ст. 3-7 прямо
вказують, що монарх усі свої дії повинен узгоджувати з уря-
дом, а державні справи вирішувати тільки за порадою і за
схваленням Кабінету Міністрів.
І все ж найбільш типовим прикладом парламентарної
монархії є Великобританія. Повноваження британського мо-
нарха сторіччями не піддавалися суттєвим юридичним обме-
женням, але у силу діючих конституційних угод, ніде не за-
фіксованих, але яких беззастережно дотримуються. У силу
Англійської неписаної конституції усі повноваження щодо
здійснення виконавчої влади належать монарху, однак на
практиці роль його має чисто номінальний характер. Так,
"Уряд її величності" формується парламентським способом і
зберігає свої повноваження тільки до того часу, доки він ко-
ристується підтримкою більшості у Палаті громад. На посаду
прем’єр-міністра монарх може призначити тільки лідера пар-
тії, яка перемогла на парламентських виборах. Склад Кабіне-
ту також визначається Прем’єр-міністром. Щодо повнова-
жень монарха стосовно парламенту (його розпуск, призна-
чення лордів, тронна промова) здійснюються тільки за пропо-
зицією уряду. Уся нормотворча діяльність монарха здійсню-
ється також за волею Уряду. Всі юридичні акти монарха пот-
ребують міністерського контрасигнування, оскільки відпові-
дальність за них несе тільки Уряд, що випливає із відомого
формулювання "король не може чинити неправильно".
До повноважень англійського монарха входять і т.зв.
"сплячі прерогативи", які означають таку ситуацію, коли деякі
важливі повноваження монарха у звичайному житті не застосо-
вуються, але можуть застосовуватися у кризовій ситуації. Кла-
203
сичним прикладом є право короля Великобританії призначити
прем’єр-міністра, якщо місця у парламенті після виборів розді-
лилися порівну і немає домінуючої партії у представницькому
органі. У такій ситуації монарх призначає прем’єр-міністра. На-
приклад, у 60-х рр. ХХ ст. у Великобританії було декілька випа-
дків, коли кількість депутатів парламенту від лейбористської
партії і від консервативної була однаковою. Королева Єлизавета
ІІ використала "сплячі повноваження" і призначила прем’єр-
міністром Гарольда Маккміллана. Звичайно, зробила це за по-
радою Королівської Таємної Ради.
Монархічна форма правління існує у 45 державах світу.
Її розповсюдженість по континентах така: в Європі – 12 (Ан-
дорра, Бельгія, Ватикан, Великобританія, Данія, Іспанія, Ліх-
тенштейн, Люксембург, Монако, Нідерланди, Норвегія, Шве-
ція), в Америці – 10 (Канада, Антигуа і Барбуда, Багамські
Острови, Барбадос, Беліз, Гренада, Сент-Вісент і Гренадини,
Сент-Кітс і Невіс, Сент-Люсія, Ямайка), в Австралії та Океа-
нії – 6 (Австралія, Нова Зеландія, Папуа-Нова Гвінея, Соло-
монові Острови, Тонга, Тувалу); в Азії – 11 (Бахрейн, Бруней,
Йорданія, Малайзія, Непал, Камбоджа, Кувейт, Катар,
Об’єднані Арабські Емірати, Оман, Саудівська Аравія, Таї-
ланд, Японія); в Африці – 3 (Лесото, Свазіленд, Марокко).
І, насамкінець, розгляду цього різновиду форми правлін-
ня. Окремі автори – і вітчизняні, і зарубіжні – вважають, що
монархія у сучасних розвинутих країнах є відносно слабкою
політичною інституцією. Міркуємо, що це зовсім не так: на-
впаки, зарубіжна конституційна практика таких держав, як
Великобританія, Данія, Іспанія, Швеція та інших країн свід-
чить про те, що тут питання про зміну форми правління не
ставлять до порядку денного. Проведені неодноразові опиту-
вання, наприклад, у Великобританії з цього питання дозво-
ляють говорити про те, що переважна більшість громадян
(підданих) висловлюється за збереження монархії.
На відміну від монархії при республіканській формі пра-
вління єдиним джерелом влади за конституцією є народ (на-
приклад, у ст. 1 Конституції Австрії говориться "Австрія є
демократичною республікою. Її права походять від народу".
"Естонія, – сказано у ст. 1 Конституції 1992 р., – самостійна і
незалежна демократична республіка, де носієм верховної
204
влади є народ"). Та і саме походження терміна "республіка"
пов’язане із народом. "Republica est res populi", – підкреслю-
вав Цицерон, вважаючи державу – справою народу. Отже, ре-
спубліка – це держава, юридична конструкція якої передба-
чає, що єдиним суб’єктом суверенітету є народ. Усі вищі
державні органи прямо або непрямо отримують свої повно-
важення від народу і формально, тобто юридично відповіда-
льні перед ним. Виходячи із цього, можна запропонувати та-
ку дефініцію.
Республіка– це така форма правління, при якій усі вищі
органи державної влади або обираються, або формуються
загальнонаціональною представницькою установою і несуть
формальну відповідальність за свою діяльність згідно з Кон-
ституцією та законодавством.
Найбільше розповсюдження отримали представницькі
республіки, де народний суверенітет здійснюється у формі ді-
яльності органу народу – парламенту та інших обраних орга-
нів. Саме за допомогою виборів установлюються відносини
відповідальності між народом–сувереном і державою. Усі ви-
щі державні органи повинні бути прямо або опосередковано
обрані громадяни. Інші інститути держави формуються або
призначаються виборними органами. За нашими підрахунка-
ми, 148 сучасних держав, або 76,7 відсотка, є республіками.
Залежно від статусу глави держави і правового станови-
ща парламенту традиційно в літературі виділяють два основ-
них різновиди республіканської форми правління: президент-
ську і парламентську республіки. Але наш час вносить до цієї
класифікації суттєві поправки: розмиваються межі між цими
різновидами, виникають нові, які іноді мають дуже мало спі-
льного і з тим, і з іншим.
Зазначимо, що визначення парламентарної або президе-
нтської республіки рідко містяться в основних законах дер-
жав. Наприклад, Конституція Греції 1975 р. у п. 1 ст. 1 фіксує
такий припис: "Державний лад Греції – парламентська респу-
бліка", а конституції Болгарії 1991 р., Ісландії 1944 р. у пер-
ших статтях говорять, що ці держави є республіками із пар-
ламентським правлінням. Натомість конституції Туркменіс-
тану 1992 р. і Казахстану 1995 р. прямо називають ці країни
президентськими республіками. У переважній більшості ви-
205
падків основні закони обмежуються лаконічними формулю-
ваннями про встановлення республіканського ладу в тій чи
іншій державі (наприклад, ст. 1 Конституції Австрії містить
такий припис: "Австрія є демократичною республікою". Ана-
логічні або близькі за змістом формулювання можна знайти в
конституціях Італії (ст. 1), Португалії (ст.ст. 1, 2), Франції
(ст. 1), Фінляндії (§ 1) та ін.
Відмінність між республіками приводиться не стільки
спираючись на формулювання конституцій (вони нерідко є до-
сить своєрідними), скільки аналізуючи взаємовідносини між
вищими органами держави. У літературі, як правило, назива-
ють декілька ознак, які відрізняють одну республіку від іншої,
але вирішальним критерієм визнається спосіб формування,
підпорядкованості та відповідальності уряду і міністрів 1 .
В історичному плані республіканська форма правління у
країнах світу виникла передусім у вигляді президентської ре-
спубліки – уперше була встановлена у США у 1987 р. Сього-
дні вона існує в більшості держав Азії, Африці та Латинської
Америки.
У конституційно-правовій літературі президентську ре-
спубліку визначають як республіканську форму правління,
при якій на чолі держави знаходиться президент, обраний за-
гальним прямим або непрямим голосуванням і який поєднує
повноваження голови держави і глави уряду 2 .
Аналіз конституційних норм, які регулюють взаємовід-
носини між вищими органами державної влади, дозволяє ви-
ділити такі характерні ознаки президентської республіки.
1. Теоретично така форма правління будується за прин-
ципом жорсткого розподілу влад: у конституційному законо-
давстві відповідних країн проводиться суворе розмежування
компетенції між вищими органами законодавчої, виконавчої
та судової влади (наприклад, Ст. І (розд. 1) Конституції США
проголошує: "Усі законодавчі повноваження, надаються Кон-
гресу Сполучених Штатів, який складається з Сенату і палати
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С. 272.
2 Современное буржуазное государственное право. – Т. 2. – М., 1987. –
С. 73.
206
представників". У ст. ІІ (розд. 1) встановлюється: "Виконавча
влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки".
А у ст. ІІІ (розд. 1) говориться: "Судова влада Сполучених
Штатів Америки надається одному Верховному суду… і ни-
жчестоячим судам…").
2. Поєднання повноважень глави держави і голови уряду
в руках президента (ст. 117 Конституції Мозамбік, наприклад,
містить припис згідно з яким президент є головою уряду.
Аналогічні положення зафіксовано у ст. 54 Конституції
Туркменістану).
3. Позапарламентський метод обрання президента (на-
приклад, у Мексиці Конституція 1917 р. у ст. 81 чітко встано-
влює норму: "Вибори Президента – прямі…". Конституція
Намібії 1990 р. у п. 2 ст. 28 також встановлює, що "Вибори
Президента проводяться шляхом прямого, загального та рів-
ного голосування". Водночас у США президент обирається
вибірниками, обраними прямим голосуванням виборців, згід-
но зі ст. ІІ (розд. 1) Конституції цієї країни).
4. Формування уряду президентом і тільки за обмеженою
участю Парламенту. Президент призначає уряд, він є вільним у
підборі його членів і робить це на свій розсуд (але у США, згід-
но зі Ст. ІІ (розд. 2) Конституції для цього потрібна згода Сена-
ту; у Нігерії за Конституцією 1989 р. і в деяких інших країнах
також необхідна для цього згода верхньої палати парламенту).
5. Відсутність права у президента на розпуск парламен-
ту. В президентській республіці здійснюється жорсткий роз-
поділ влад: президент не в змозі достроково розпускати пар-
ламент, але й останній не має права зміщати міністрів за до-
помогою вотуму недовіри. Уряд (міністр) є відповідальним
тільки перед президентом, але не перед парламентом – голов-
на ознака президентської республіки (наприклад, ст. 79 Кон-
ституції Грузії).
Класичною президентською республікою вважаються
США, де перелічені ознаки виявляються із найбільшою пов-
нотою. Створена на основі Конституції 1787 р. система орга-
нізації верховної державної влади, відома як система "стри-
мувань і противаг" конституювала у США режим демократії,
при якому завжди зберігається певна ступінь відносної само-
стійності органів державної влади, які теоретично є носіями
207
поділених влад. У даному контексті цікавим видається висло-
влювання американського вченого-юриста Дж.Харта, який
писав: "Якщо усі дороги ведуть до Риму, то усі питання аме-
риканського правління рано чи пізно зводяться до розподілу
влад" 1 . Тут Президент, Конгрес і Верховний Суд наділяються
такими повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на
одного. Конгрес є носієм законодавчої влади, але його діяль-
ність залежить від Президента, який є не тільки найважливі-
шим джерелом законодавчої ініціативи, але й визначає долю
багатьох законопроектів, використовуючи право вето, для
подолання якого вимагається кваліфікована більшість обох
палат Конгресу. Водночас Конгрес має можливість змінити і
навіть відхилити законопропонування Президента і здійсню-
вати контроль за діяльністю федерального виконавчого апа-
рату державної влади. Хоча члени Кабінету і голови інших
загальнонаціональних виконавчих відомств не є членами
Конгресу, вони можуть викликатися і піддаватися допиту у
різного роду комітетах Конгресу, наділених значними реві-
зійними, контрольними і розслідувальними повноваженнями.
Верховний суд США, згідно з судовим прецедентом 1803 р.
(справа "Мербюрі проти Медісона"), може скасувати акти
Конгресу, що суперечать верховному праву.
У США президент є одночасно главою держави і голо-
вою виконавчої влади. Міністри не складають уряду, тобто
колегіального і солідарного органу, що має власні прерогати-
ви і відповідальність. Кожний з них індивідуально уповнова-
жений лише здійснити політику глави держави, останній же
може змістити будь-якого міністра, навіть не мотивуючи сво-
го рішення. Вважається, що президент може усувати федера-
льних посадових осіб тільки у тих випадках, якщо вони за-
йняті у виконавчих агенціях, безпосередньо підпорядкованих
голові виконавчої гілки влади, тобто тих, хто складає "коман-
ду президента". Так, президент Дж.Форд усунув від посади
міністра оборони Дж.Шлесінджера, мотивуючи це тим, що
хотів би мати і у Пентагоні і ЦРУ "своїх хлопців". Улітку
1982 р. президент Р.Рейган примусив піти у відставку держа-
1 Цит. за: Никеров Г.И. Административное право США. – М., 1977. – С. 46.
208
вного секретаря О.Хейга, який не порозумівся з деякими дру-
зями президента 1 .
Як уже було показано вище, президент у США обира-
ється незалежно від парламенту колегією вибірників. Оскіль-
ки вибори глави держави здійснюється на більш широкій ос-
нові, ніж колегія, складена із парламентаріїв, учені-
державознавці, посилаючись на теорію мандата, отриманого
президентом на виборах, наділяють останнього формальними
повноваженнями представника нації у цілому. Саме виходячи
з цих міркувань, у літературі президентську республіку іноді
іменують дуалістичною республікою.
Будучи "головою виконавчої влади", президент США
формує уряд лише за номінальною участю конгресу. В Кон-
ституції цієї держави йдеться про дві процедури призначення
федеральних посадових осіб. Стосовно вищих посадових
осіб, поіменованих у Конституції, та усі ті, які можуть бути
засновані конгресом, то вони призначаються спільно прези-
дентом і сенатом. Установлена Конституцією процедура пе-
редбачає дві стадії: підбір кандидатури президентом і запро-
понування її сенату та затвердження кандидатури двома тре-
тинами голосів присутніх і тих сенаторів, які голосують –
т.зв. процедура "за порадою і згодою сенату". Усі інші поса-
дові особи призначаються без участі сенату одноособово пре-
зидентом, судами або керівниками департаментів.
Щодо процедури і підстав дострокового усунення від
посади Конституція містить тільки одне положення (Ст. ІІ,
розд. 4), згідно з яким усі цивільні посадові особи можуть бу-
ти притягнуті до відповідальності у порядку імпічменту за
здійснення зради, хабара або іншого тяжкого злочину; у ви-
падку визнання їх винними вони відсторонюються від поса-
ди. Оскільки процедура імпічменту застосовується вкрай рід-
ко і тільки стосовно президентів і федеральних суддів, можна
зробити висновок, що Конституція фактично залишила відк-
ритим питання про дострокове усунення від посад усіх вин-
них федеральних посадових осіб.
1 Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. – М., 1999. – С. 296-297.
209
На зламі 80-х – 90-х рр. ХХ ст. у деяких державах Ла-
тинської Америки й Африки у ході конституційних реформ
з’явилися нові різновиди президентських республік: президе-
нтські республіки з елементами парламентаризму, суперпре-
зидентські, президентсько-моністичні та президентсько-
мілітарні республіки, а також президентсько-партократичні
республіки і президентсько-клерикальні республіки.
Нові конституційні положення, що змінили взаємовідно-
сини президента, парламенту та уряду в президентських рес-
публіках з елементами парламентаризму в узагальненому ви-
гляді зводяться до таких. Один із найважливіших стала поява
положення про утворення уряду – Ради міністрів. У Перу,
Єгипті, Іраці, деяких країнах Африки була заснована посада
прем’єр-міністра. Рада міністрів стала приймати колегіальні
рішення. Однак така посада скоріше є тільки адміністратив-
ною, оскільки фактичним керівником залишається президент.
Наприклад, згідно з п. 1 ст. 35 Конституції Намібії уряд цієї
країни – Кабінет Міністрів складається з президента, прем’єр-
міністра та інших міністрів, призначених главою держави із
числа членів Національних Зборів. Відповідно до п. 3 цієї є
статті на засіданнях уряду головує президент, а за його відсу-
тності – Прем’єр-міністр чи інший міністр, призначений для
цієї мети главою держави. Прем’єр-міністр, згідно зі ст. 36
Конституції, представляв уряд у його взаєминах із парламен-
том, координує роботу кабінету, надає допомогу президентові
в управлінських справах.
У деяких країнах (Намібія, Єгипет та ін.) конституції пе-
редбачають елементи відповідальності уряду перед парламе-
нтом (Згідно ст. 4) Конституції Намібії, міністри несуть перед
президентом і парламентом персональну відповідальність за
роботу доручених їм міністерств, а також колективну відпо-
відальність за роботу кабінету.
Водночас у тих державах, де немає посади прем’єр-
міністра, а міністри безпосередньо підпорядковуються прези-
денту, встановлена тільки часткова відповідальність міністрів
перед парламентом. Так, відповідно до ст. 51 Конституції За-
мбії 1996 р. кабінет і міністри несуть відповідальність перед
парламентом – національними зборами, хоча згідно з п. 3 ст.
46 вони одночасно є відповідальними і перед президентом.
210
Вотум недовіри можливий міністру в Колумбії за Конститу-
цією 1991 р., Раді міністрів у Перу, відповідно до ст. 132 Кон-
ституції 1993 р. та інших країнах.
Але роль таких конституційних норм не варто переоці-
нювати, оскільки усе залежить від фактичної ролі президента
як глави держави. Особливо в умовах країн, що розвивають-
ся, де політичні партії слабкі, а їх представництво у парламе-
нті розпилене, ще більш посилюються позиції президента.
Суперпрезидентська республіка має такі розпізнавальні
риси:
а) президент наділяється численними повноваженнями
при досить слабкому контролі з боку законодавчої та судової
влад. У деяких з них відсутня посада віце-президента, що
сприяє посиленню особистої влади фактичного голови вико-
навчої влади; б) президент нерідко отримує свої повноважен-
ня нелегітимним шляхом, або як ватажок перевороту, або як
голова хунти (колективного органу керівництва заколотника-
ми (як це мало місце в минулому в Чілі); в) президентські по-
вноваження реалізуються в умовах перманентного надзви-
чайного стану, при якому скасовуються або обмежуються
конституційні гарантії прав і свобод людини та громадянина.
Все це безумовно сприяє посиленню особливої влади прези-
дента (наприклад, у Колумбії, Парагваї, Перу). Зазначимо, що
як в конституційній теорії, так і в державно-правовій практи-
ці країн з такою формою правління є певні правові важелі, які
спроможні стримувати всевладність президента. На думку
латиноамериканських дослідників, одним із таких є консти-
туційний принцип ротації, тобто неможливість переобрання
президента на наступний строк повноважень. З цим пов’язані
і жорсткі кваліфікаційні умови (цензи), які пред’являються до
кандидата на найвищу державну посаду (належність до даної
нації з дня народження, ценз осілості, вікові обмеження, то-
що). Інший юридичний важіль – закріплення в конституції
принципу відповідальності президента у випадку порушення
Основного або інших законів держави (процедура "імпічмен-
ту" передбачається конституціями Болівії, Бразилії, Перу,
Уругвай та інших держав).
211
Однією з найбільш централізованих форм президентсь-
кої республіки є президентсько-моністична (в літературі вжи-
вається також інша назва: президентсько-монократична).
Монократична республіка характерна для "молодих"
держав країн Тропічної Африки, а також для деяких соціаліс-
тичних держав (КНДР).
У державах із такою формою правління (Демократична
Республіка Конго, Малаві та ін.) влада президента значно по-
силена в результаті того, що останній є лідером правлячої
(інколи – єдиної) партії. Посада президента в конституційно-
му порядку закріплюється за певною особою. Глава держави
має право розпуску парламенту.
Звичайно, ще більш сильної влади набувають президенти
у державах тоталітарного соціалізму. Поєднуючи посаду гене-
рального секретаря правлячої партії (комуністичної), будучи
головним ідеологом країни, президент такої держави зосере-
джує у своїх руках величезну владу. Прикладом може слугува-
ти Куба, де усі реальні важелі державної влади належать
Ф.Кастро. Таку форму республіки можна назвати президентсь-
ко-партократичною. Проголошена конституцією відповідаль-
ність уряду перед парламентом реального значення не має.
Склад уряду, зміни до нього затверджуються на засіданнях ви-
щого органу партії, де вирішальне слово має генеральний сек-
ретар, він же і президент. Парламент тільки "схвалює" рішення
центрального органу партії, і, як правило, одноголосно.
Особлива форма президентсько-клерикальної республіки
діє в Ірані згідно з Конституцією 1979 р. Для неї характерне
юридичне (конституційне) закріплення участі духовенства не
тільки в політичному житті, але і в безпосередньому управ-
лінні державою. Поряд з посадою президента країни передба-
чається пост Духовного керівника іранського народу – аято-
ли. Ухвали останнього обов’язкові для світської влади і спра-
вляють, як правило, вирішальний вплив на провадження дер-
жавних справ.
У сучасному світі нерідко зустрічаються президентські
республіки, які можна назвати президентсько-мілітарними
(військовими). Як правило, вони утворюються після держав-
них переворотів на тимчасовій основі. Досить сказати, що з
часів виникнення незалежних держав в Азії, Африці, Латин-
212
ській Америці та Океанії, за приблизними підрахунками різ-
них авторів, сталося близько 1000-1100 військових переворо-
тів, з яких майже 700-750 закінчувалися утворенням військо-
вих, революційних, інших рад (хунт) і проголошенням їх ке-
рівників президентами 1 . Президентсько-мілітарна республіка
– найбільш централізована форма державного правління. Як
правило, міністерські посади обіймають військові, головою
уряду є також військовий президент. Парламент розпускаєть-
ся і не діє. Така республіка спирається на армію, яка утворює
систему органів державного управління згори донизу. Зви-
чайно, політичні партії, які не підтримують військовий ре-
жим, забороняються. Такі форми правління встановлювалися
і встановлюються зокрема у таких державах, як Сомалі, Су-
дан, Центрально-Африканська Республіка, Фіджі та ін.
Отже, будь-яка форма президентської республіки поси-
лює позиції глави держави у відносинах: президент, парла-
мент, уряд, послаблюючи парламент і уряд. При деяких різ-
новидах цієї форми, як було показано вище, президент стає
зосередженням усієї влади, а іноді і керівником створеної
партійно-державної політичної структури. Водночас не мож-
на абсолютизувати оцінку тих чи інших видів президентської
форми правління, оскільки у багатьох випадках усе залежить
від їхнього конкретного прояву в тій чи іншій державі.
Суттєво відрізняються від президентських парламентар-
ні форми правління. В юридичній літературі парламентарну
республіку визначають як таку форму правління, при якій на
чолі держави знаходиться виборна посадова особа, але уряд
формується і діє лише при тій умові, що він користується
довірою (підтримкою) нижньої палати парламенту (або на-
віть обох палат) 2 . Однак мусимо визнати, що така дефініція в
зарубіжній конституційній доктрині не сприймається беззас-
тережно. Проф. А.О.Мішин (Росія), наприклад, при характе-
ристиці парламентарної республіки особливо виділяв прин-
цип верховенства парламенту, перед яким уряд несе політич-
ну відповідальність за свою діяльність, а також наявність по-
1 Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. –
М., 1998. – С. 277.
2 Современное буржуазное государственное право. Т. 2. – М., 1987. – С. 52.
213
сади прем’єр-міністра 1 . Французька доктрина виходить з того,
що основою парламентарного правління є рівновага законо-
давчої та виконавчої влади і що характерними ознаками тако-
го правління є: по-перше, "дуалізм виконавчої влади", тобто
поділ її на невідповідального главу держави і відповідального
перед парламентом кабінету; по-друге, наявність "засобів
взаємного впливу" (вотуму недовіри і дострокового розпуску
нижньої палати парламенту) 2 .
Оскільки до цього часу у спеціальній літературі немає
дефініції цього різновиду республіканської форми правління,
яке було би сприйняте більшістю авторів, на наш погляд,
найдоцільніше буде характеризувати його шляхом виділення
розпізнавальних ознак. На основі аналізу конституційних по-
ложень і доктринальних поглядів, які існують у конституцій-
ному праві зарубіжних країн, можна окреслити такі характер-
ні риси парламентарної республіки.
1. Проголошення принципу політичного верховенства
парламенту. Основні закони практично всіх парламентарних
республік проголошують так чи інакше парламент органом
держави, який представляє інтереси народу. Так, п. 1 ст. 38
Основного закону ФРН проголошує депутатів Бундестага
представниками усього народу. Аналогічні формулювання
зафіксовані в конституціях Греції (п. 2 ст. 51), Португалії (ст.
150), Фінляндії (§ 2 Форми правління), Латвії (ст. 64), Маке-
донії (ст. 61), Молдови (ст. 60). Але чи не найдокладніше
сформульований цей принцип у нині діючій конституції Уго-
рщини (ст. 19): "1. Верховним органом державної влади та
представницьким органом народу Республіки Угорщина є
Національна Асамблея. 2. Національна Асамблея, здійснюю-
чи свої права, що випливають із народного суверенітету, га-
рантує конституційний порядок у суспільстві і визначає стру-
ктуру, напрями та умови управління".
Із цього принципу випливає, що будь-яка установа у сис-
темі вищих органів влади повинна бути або поставлена у зале-
1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. Учебник. – М., 1999. – С. 75.
2 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Т. 2. – М., 1987.
– С. 53-54.
214
жність від парламенту, або зберігати політичну нейтральність.
Так і відбувається, у будь-якому разі з формальної точки зору.
2. Наявність посади прем’єр-міністра та уряду як самос-
тійного колегіального органу, наділеного широкими владни-
ми повноваженнями. При даній формі правління уряд – це
завжди рада міністрів, а не кабінет президента (наприклад, ст.
81 Конституції Греції визначає, що урядом є Рада міністрів,
яка складається з Прем’єр-міністра та міністрів. А п. 1 ст. 69
Конституції Австрії містить такий припис: "Здійснення вищо-
го управління справами Федерації… доручається Федераль-
ному канцлеру, віце-канцлеру та іншим федеральним мініст-
рам. Вони утворюють у своїй сукупності Федеральний уряд,
який очолюється Федеральним канцлером").
Уряд формується тільки парламентським шляхом з числа
лідерів партії, яка має більшість у нижній палаті. Участь гла-
ви держави – президента – у формуванні уряду має чисто но-
мінальний характер. Так, згідно з частиною другою ст. 92
Конституції Італії Президент Республіки володіє правом при-
значення Голови Ради міністрів і, за пропозицією останнього,
міністрів. Але відповідно до ч. 1 ст. 94 Уряд повинен отрима-
ти підтримку обох палат Парламенту. Або такий приклад. У
1995 р. латвійський президент, бажаючи прискорити форму-
вання нового уряду, заявляє про намір самому призначити
прем’єр-міністра, але робив це лише тому, що фракції парла-
менту тривалий час не могли самостійно утворити коаліцію
більшості та скористатися своїм правом визначити склад уря-
ду 1 . Так само станеться і з відставкою уряду. Наприклад, як-
що в італійському парламенті розпадеться партійна коаліція і
сформується нова правляча група фракцій, це призведе до
призначення нових міністрів. Австрійська конституція прямо
вказує, що президент приймає рішення про відставку федера-
льних міністрів за пропозицією канцлера (ст. 70). Отже, в па-
рламентарній республіці при дотриманні режиму конститу-
ційної законності правління завжди має партійний характер.
Мабуть не випадково у державознавчій літературі зарубіжних
1 Див.: Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 1995. –
№ 4 (18). – С. 87.
215
країн парламентарні форми правління нерідко визначаються
як "правління партії", "партійна державність" 1 .
3. Відсутність у глави держави значущої політичної вла-
ди. Президент, як глава держави у парламентарній республіці,
не є самостійним учасником політичного процесу: зміст рі-
шень, які приймаються ним, не залежать від нього, а визна-
чаються, як правило, політичними відповідальними органами
– парламентом, урядом, міністрами. Так, кожний акт, який
видається президентом, стає чинним і підлягає виконанню за
умов його контрасигнації (contr – зустрічне; assignation – під-
писання) прем’єр-міністром на документах загальнополітич-
ного змісту або міністром, коли акт глави держави зачіпає ві-
дповідну галузь управління. Ст. 89 Конституції Італії має таке
формулювання: "жоден акт Президента республіки не є чин-
ним, якщо він не завізований запропонувавшими його мініст-
рами, які за це відповідальні". А Основний закон Зімбабве
1980 р. прямо передбачає обов’язок президента діяти "за зго-
дою" із прем’єр-міністром.
Глава держави парламентарної республіки формально
наділяється значними повноваженнями, але на практиці не
справляє майже ніякого впливу на здійснення державної вла-
ди. Зокрема, участь президента у законодавстві формальна:
він не володіє правом відкладального вето на рішення парла-
менту. Він не має права також самостійно запропонувати ре-
ферендум, а тим більше визначити зміст питань, які ставлять-
ся на голосування. Будь-яка дія президента, включаючи роз-
пуск парламенту, може бути здійснено також тільки зі згоди
уряду. Символічна і участь президента у зовнішній політиці
держави, адже зміст міжнародних договорів, рішення про ди-
пломатичні представництва держави приймають прем’єр-
міністр і керівник зовнішньополітичного відомства.
Глава держави у парламентарній республіці є політично
нейтральною посадовою особою. В окремих державах нейт-
ральність президента забезпечується ще і загрозою його усу-
нення від посади. Наприклад, за Конституцією Мальти пре-
зидент, який обирається Палатою представників, каже бути
1 Див., зокрема: Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. –
С. 120.
216
позбавлений повноважень у випадку, якщо він не упорається
зі своїми функціями або за негідну поведінку.
Цікаво, що у ФРН ні в Основному законі, ні в конститу-
ціях земель немає терміна "глави держави". Основний закон
цієї країни, як міркують німецькі державотворці, дає уявлен-
ня про Президента як про одного із конституційних органів
влади, на якому покладені повноваження щодо прийняття рі-
шень. Стосовно ж відсутності у Президента значущої полі-
тичної влади, на їхню думку, є в певній мірі основою його си-
ли, яка виявляється у духовному впливові на політику суспі-
льства. Федеральний президент уособлює собою те, що
об’єднує усіх – дух Конституції 1 .
4. Принцип політичної відповідальності уряду перед па-
рламентом. У парламентарній республіці уряд, міністри не-
суть відповідальність тільки перед парламентом (як правило,
перед нижньою палатою). в усіх без винятку парламентарних
республіках у конституціях закріплюється інститут політич-
ної відповідальності уряду. Традиційно вважається, що, на-
приклад, відхилення парламентом важливого урядового зако-
нопроекту або іншої важливої пропозиції представляє собою
вотум недовіри. Резолюцію про довіру пропонується самим
урядом. Він наполягає: якщо законопроект не буде прийня-
тий, уряд піде у відставку. Це тягне за собою достроковий ро-
зпуск парламенту і нові вибори, що не завжди влаштовує де-
путатів. Отже, загрожуючи відставкою, уряд домагається
прийняття потрібних йому законів. Так, у Конституції Італії
(ст. 94) сказано, що "голосування однієї або обох палат проти
будь-якої пропозиції Уряду необов’язково тягне відставку.
Резолюція недовіри повинна бути підписана не менш ніж од-
нієї десятої членів палати і не може бути поставлене на обго-
ворення раніше, ніж після трьох днів із моменту її внесення.
Основний закон ФРН у ст. 67 також встановлює, що Бундес-
таг може висловити недовіру Федеральному канцлеру, але
лише за умов обрання більшістю голосів наступника. В Мол-
дові, відповідно до ст. 106 Конституції, парламент на пропо-
зицію не менш як однієї чверті депутатів може виразити не-
1 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 238.
217
довіру Урядові більшістю голосів депутатів. Ця пропозиція
розглядається через три дні після внесення її до парламенту.
Натомість резолюція осуду – як одна із форм контролю
парламенту за діяльністю уряду (про це піде мова докладніше
далі у посібнику) – це пропозиція, що йде від установленого
конституцією або регламентом парламенту кількості депута-
тів із вимогою до уряду піти у відставку із мотивів, указаних
у резолюції. Але, як показує державно-правова практика за-
рубіжних країн, усе це є безперспективним, якщо немає підт-
римки більшості у парламенті. Зазначимо у цьому зв’язку, що
вотум недовіри або резолюція осуду не є частим явищем у
парламентарній республіці, як це може здатися. Правляча
партія або коаліція не бажають відправити у відставку "свій"
уряд. У даному випадку не є аргументом і посилання на Іта-
лію, де тільки після Другої світової війни змінилося понад пі-
всотні кабінетів міністрів. Італійські уряди змінювали один
одного не через вотум недовіри, адже з 1949 р. не було жод-
ного вотуму. Вони припиняли своє існування через розпад
партійних коаліцій.
5. Підвищення ролі голови уряду, який визначає його
політику – одна із сучасних тенденцій розвитку системи вза-
ємовідносин вищих органів держави у парламентарній респу-
бліці. Проілюструємо це на конституційній практиці Індії.
Фактично діючі конституційні угоди замінили встановлений
Конституцією порядок організації вищих органів державної
влади на діаметрально протилежний: Кабінет, зосереджуючи
у своїх руках найважливіші повноваження по керівництву су-
спільством, повністю здійснює конституційні права пре-
зидента і фактично контролює законодавчу діяльність. Пре-
зидент позбавлений будь-якої можливості діяти інакше, як із
санкції Ради міністрів. Закон 1976 р. про 42-у поправку змі-
нив п. 1 ст. 74 Конституції, передбачивши, що президент "при
виконанні своїх функцій діє згідно з порадою Ради міністрів".
44-а поправка до Конституції доповнила: президент може ви-
магати від Ради міністрів переглянути цю пораду у будь-якій
формі, але після такого перегляду президент повинен діяти
відповідно до отриманої поради від уряду. Прем’єр-міністр
стає зосередженням усієї державної діяльності. Про це свід-
чить і той факт, що імена прем’єр-міністрів Індії Д.Неру,
218
І.Ганді, Р.Ганді знають у всьому світі, тоді як прізвища пре-
зидентів, які були при урядах цих діячів, мало відомі. Анало-
гічно небагато людей можуть назвати прізвища у недалекому
минулому президента ФРН Р.Герцога, тоді як ім’я канцлера
Г.Коля знають чимало.
З-поміж інших характерних особливостей парламентар-
них республік у зарубіжному державознавстві виділяють ще
такі, як невідповідальність глави держави (конституції Греції
та Італії, зокрема, формулюють цей принцип); наділення пре-
зидента резервною функцією (на випадок відставки канцлера,
розпуску Бундестагу у ФРН; але чи не найбільш розгорнутий
вираз знайшла ця ідея в Конституції Греції) 1 .
Парламентарна республіка – менш розповсюджена фор-
ма правління, ніж президентська республіка. У даний час па-
рламентарними республіками є такі держави: Австрія, Греція,
Болгарія, Естонія, Ізраїль, Індія, Ірландія, Ісландія, Ліван, Іта-
лія, Туреччина, Угорщина, ФРН, Чехія та деякі інші.
Характеристика цього різновиду республіканської форми
правління не була би повною, якщо не розглянути унікальну
систему правління в Ізраїлі. Ідея обрання голови уряду безпо-
середньо народом при збереженні політичної відповідальності
кабінету перед парламентом була уперше висунута в 1964 р.
лейденським професором права Й.Гластра ван Лоон. Учений
запропонував прямі вибори прем’єр-міністра в якості засобу
боротьби проти свавілля парламентських фракцій. Ізраїль –
єдина держава у світі, в якій ця ідея була перетворена в життя.
Основний закон про уряд 1992 р., який набрав чинність у трав-
ні 1996 р., вніс серйозні зміни у взаємовідносини між трьома
вищими органами державної влади Ізраїлю – президентом
держави, урядом і кнесетом, а також у відносини внутрі уряду.
Роль президента у вирішенні справ в Ізраїлі завжди була скро-
мною. З цього приводу досить колоритно висловився перший
ізраїльський президент Х.Вейцман: "мій носовик – це єдина
річ, куди я можу совати свій ніс. У решті випадків – ніс Бен Гу-
ріона (тогочасного голови уряду)". Закон же 1992 р., запрова-
дивши прямі вибори голови уряду, практично повністю відсто-
ронив главу держави від участі у цьому процесі. Тепер тільки у
1 Див.: Современное буржуазное государственное право. – Т. 2. – С. 60-72.
219
двох випадках закон зобов’язує голову уряду (офіційна назва
цієї посади рош-а-мемшалá) звертатися до президента: коли го-
лова уряду добровільно подає у відставку, він повинен вручити
відповідну заяву президенту (ст. 23); коли голова уряду має
намір достроково розпустити кнесет, він може це зробити лише
за згодою президента (п. "а" ст. 22). Можливість відмовити
главі уряду у достроковому розпуску парламенту – єдиний
владний елемент президента. Глава держави в Ізраїлі знахо-
диться у становищі, подібно до якого немає у жодній країні
світу: поряд з президентом, обраного парламентом, діє всена-
родно обраний прем’єр-міністр.
По-новому регулює Основний закон 1992 р. відносини
всередині уряду. Міністри призначаються не президентом рес-
публіки, а прем’єр-міністром, причому кожне призначення має
бути затверджено кнесетом. Не менше половини міністрів по-
винні бути членами кнесету. Кожний міністр не тільки призна-
чається, але й може бути звільнений прем’єр- міністром. Кне-
сет також має право позбавити міністра повноважень в обме-
жених випадках. Закон також закріпив за прем’єр-міністром
головою уряду широкі організаційно-кадрові повноваження:
він визначає функції кожного міністра, засновує і ліквідує ві-
домство, але про це інформує кнесет. Водночас за ним закріп-
люється тільки загальне керівництво, але з усіх питань, які не
входять до компетенції інших влад, від імені держави у якості
виконавчої влади уповноважений діяти уряд у цілому (ст. 40).
Закон 1992 р. вніс новели і в регулюванні відносин між урядом
і кнесетом. За парламентом збережено право винесений вотуму
недовіри голові уряду при умові схвалення більшістю складу
парламенту – не менше, ніж 61 депутатом (із 120). Кнесет може
змістити прем’єр-міністра голову уряду у порядку "Імпічмен-
ту", якщо той буде звинувачений у злочині або якщо рішення
про відсторонення голови уряду буде прийнято 2/3 голосів
членів кнесету. Зі свого боку і голова уряду отримав право дос-
трокового розпуску парламенту, якщо він вважає, що "у кнесеті
склалася більшість, налаштована проти уряду, і це заважає но-
рмальній діяльності уряду" 1 .
1 Див.: Стародубский Б.А. Уникальная система правления в Израиле // Го-
сударство и право. – 2000. – № 2. – С. 86-91.
220
Унікальність системи правління в Ізраїлі полягає не
тільки у тому, що посада голови уряду заміщається таким не-
звичним способом, але і в тому, що уся система вищих орга-
нів держави функціонально відрізняється і від президентсь-
кої, і від напівпрезидентської, і від парламентської систем. І
все ж, виходячи з міркувань такого авторитету у галузі кон-
ституційного права, як М.Дюверже, який зазначав, що для іс-
нування парламентарної системи досить і політичної відпові-
дальності кабінету перед парламентом 1 , Ізраїль можна віднес-
ти до держав із парламентарною формою правління.
Поруч із класичними (президентською та парламентар-
ною) формами республіканського правління, у розвинутих за-
рубіжних країнах є окремі гібридні або, що не зовсім вдало,
змішані форми правління, які нерідко ще називають президент-
сько-парламентарними (парламентарно-президентські і навіть
напівпрезидентські). Зауважимо, що вчені не дійшли згоди що-
до загальноприйнятого найменування таких гібридних форм
правління. Тривалий час у науці конституційного права вони
розглядалися не як самостійна форма правління, а як перехідні
(або до президентської, або до парламентарної республіки),
М.Дюверже на основі аналізу практики функціонування напів-
президентської республіки, насамперед у Франції, прийшов до
висновку про самостійне існування подібної форми правління.
Тепер цей висновок отримав визнання в наукових колах. Ін-
ший, не менш відомий сучасний фахівець у галузі конститу-
ційного права – Ф.Ардан пише про те, що такі гібридні форми
поєднують елементи як парламентарних, так і президентських
форм. Від першої вона запозичає подвійність виконавчої влади,
співробітництво уряду і парламенту, політичну відповідаль-
ність виконавчої влади перед законодавчою, право президента
на розпуск парламенту. З іншого боку, зверхність президента,
його обрання шляхом загального голосування, власні повнова-
ження, домінуюче становище стосовно Кабінету міністрів,
практично повна відсутність політичної відповідальності перед
Національною Асамблеєю характерними ознаками президент-
ської форми. П’ята Республіка одночасно є і парламентською, і
1 Див.: Duverger M. Institutions politiqes et droit constitionnel. – Paris, 1990. –
P. 174.
221
президентською (риси парламентарної республіки, однак, ма-
ють домінуючий характер 1 .
Аналіз текстів конституцій країн, які сприйняли ці форми
правління, дозволяє поділити їх на три групи залежно від кон-
ституційних прерогатив глави держави: 1) країни із відносно не-
великим обсягом прерогатив президента (наприклад, Франція);
2) країни із середнім обсягом прерогатив глави держави (Порту-
галія); 3) країни із сильними президентськими прерогативами
(Фінляндія). У навчальних цілях такі форми правління можна
було би позначити відповідно термінами "напівпарламентарна",
"парламентарно-президентська" і "напівпрезидентська".
Водночас, як слушно зауважує відомий вітчизняний фа-
хівець у галузі конституційного права зарубіжних країн про-
фесор В.М.Шаповал, сутність тієї чи іншої гібридної (зміша-
ної) форми правління визначається не арифметичними підра-
хунками ознак, що відрізняють її від інших сучасних форм, а
співвідношенням конституційних і реальних повноважень у
сфері виконавчої влади, якими володіють президент і
прем’єр-міністр. До того небхідно врахувати і те, що реаль-
ний їхній статус може змінюватися залежно від суспільно-
політичних обставин і навіть від авторитету політиків, які за-
ймають відповідні посади 2 .
Існують і інші варіанти форми правління у зарубіжних
країнах. Радянська республіка – як форма правління застосо-
вується тільки в соціалістичних країнах (КНР, СРВ, Куба та
ін.). Її юридичними ознаками є:
1) верховенство і повновладдя рад або "представниць-
ких" органів під іншими назвами – усі інші державні органи,
крім прокуратури, формуються радами відповідного рівня,
відповідальні та підзвітні їм; 2) ради усіх ступенів утворюють
єдину вертикальну систему, всередині якої існують відносини
керівництва і підлеглості; 3) оскільки депутати усіх рівнів ви-
конують свої функції на громадських засадах, у позаробочий
час, їхні поточні повноваження здійснюються виконавчими
1 Див.: Ардан Ф. Франция: государственная система. – М., 1994. – С. 164-
165.
2 Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. –
К., 1997. – С. 88-89.
222
органами рад у центрі і на місцях, рішення яких підлягають
наступному затвердженню на сесіях; 4) влада побудована на
принципі єдності влади; ради поєднують у своїх руках і зако-
нодавчі, і виконавчі функції; 5) реальна влада належить на
всіх рівнях апарату партійного комітету (партократії).
Своєрідна гібридна (змішана) республіка як форма прав-
ління встановлена у Швейцарії. З конституційно-правової точки
зору визначити її дуже складно. Одні вчені говорять про існу-
вання в цій країні змішаної республіки з вираженим дуалістич-
ним державним режимом 1 . Другі таку форму визначають як ди-
ректоріальну республіку 2 . Треті – республікою безпосередньої
демократії 3 . Якщо виходити з тих ознак, якими характеризують-
ся республіканські форми правління, то, мабуть, доцільно
сприйняти точку зору перших авторів. Адже у Швейцарії коле-
гіальний орган – Федеральна рада – поєднує функції її уряду, а
також і глави держави. Він обирається парламентом, і не несе
перед ним політичної відповідальності.
Зауважимо, що незважаючи на цю класифікацію типових
"моделей" організації державної влади, все ж мусимо конста-
тувати: не існує в світі абсолютно ідентичних монархій або
республік, кожна відображає у своїй організації своєрідність
тієї країни, в якій вона діє.
§ 3. К ОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ФОРМИ ТЕРИТОРІАЛЬНО -
ПОЛІТИЧНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВИ
Запропонований нами термін "територіально-політична
організація держави" для позначення даного інституту умов-
ний. У повсякденній мові, а іноді і в політичній літературі
тривалий час вживається термін "державний устрій" у занад-
то широкому значенні цього слова: для характеристики дер-
жавного ладу країни, системи державного управління. В спе-
1 Див.: Маклаков В.В. Основы государственного (конституционного права
Швейцарии // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. – Т 3. – М., 1997. – С. 421.
2 Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. – С. 87.
3 Див.: Арановский К.В. Вказана праця. – С. 156.
223
ціальній юридичній літературі термін "державний (націона-
льно-державний) устрій" використовується лише у вузькому
розумінні цього слова для характеристики політико-
територіальної та адміністративно-територіальної організації
держави, визначення співвідношення держави у цілому з її
складовими частинами (штатами; провінціями; землями), ав-
тономними утвореннями, адміністративно-територіальними
одиницями). Зарубіжні конституції також використовують рі-
зні поняття для позначення цього інституту. Так, термін
"структура держави" застосовується в конституціях Греції
1975 (розд. 1 частини 3), Ефіопії 1994 р. (глава ІV) та Перу
1993 р. (розд. 4). Але під цією назвою в основних законах цих
країн розміщений нерівнозначний за змістом нормативний
матеріал: у конституції Греції говориться про структуру дер-
жавних органів; у конституції Ефіопії мова йде про форму
правління і територіальний устрій держави; в конституції Пе-
ру – про законодавчу та виконавчу влади, виборчу систему,
регіони та виконавчу влади, виборчу систему, регіони та му-
ніципалітети. Невдалими є і терміни "Публічні влади" (розд.
ІІІ Конституції Молдови), "територіальна організація публіч-
ної влади" 1 , оскільки їх неоднозначне тлумачення може приз-
вести до змішування державної влади і місцевого самовряду-
вання, а трактування федеративного устрою до адміністрати-
вного – територіального устрою. Інакше кажучи, адекватний
узагальнюючий термін поки ще не знайдено.
У формі територіально-політичної організації держави
відбиваються юридичні особливості її політичного ладу. То-
му територіально-політичну організацію країн потрібно роз-
різняти насамперед за формальними критеріями та ознаками.
Такими критеріями є:
– склад територій, які володіють державністю, та їх пра-
вовий статус;
– законодавче закріплення права на сецесію, тобто вихо-
ду з територіально-політичного утворення;
– правовий статус територіальних органів та норматив-
них актів, які видаються ними;
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Т.
2. – С. 352.
224
– юридичне визначення статусу особи в її взаємовідно-
синах з територією (наявність громадянства одного чи двох
державоутворень);
– система розподілу повноважень між територіями і
центральним територіально-політичним утворенням, до якого
вони входять;
– система фінансово-бюджетних відносин між центром і
територіями, що утворюють державу 1 .
Виходячи з вищезазначеного, можна запропонувати таке
визначення. Конституційний інститут форми територіаль-
но-політичної організації держави – це сукупність принци-
пів і норм, які визначають політико-правовий статус дер-
жави і територій, що її утворюють, систему взаємовідно-
син між ними, територіальну структуру влади, а також по-
літична і державна практика відповідної країни.
Насамперед, у конституціях зарубіжних країн можна
знайти норми, які регулюють питання території та кордонів
держави. Так, в Основних законах Бразилії, Канади, ФРН,
Швейцарії територія держави окреслюється шляхом переліку
її складових частин (штатів, провінцій, земель. Розгорнуте
визначення державної території дається у ст. 42 Конституції
Мексики, в якій є таке формулювання: "Державна територія
включає: 1) територію складових частин федерації;
2) територію островів, включаючи рифи (скелі) і острівки у
прилеглих морях; 3) територію острова Гваделупе й островів
Ревіл’я-Хіхедо, розташованих у Тихому океані; 4) конти-
нентальний шельф і зону морського дна островів, островків і
рифів; 5) води територіальних морів у межах, установлених
міжнародним правом і внутрішнім морським правом; 6) пові-
тряний простір над державною територією у межах, установ-
лених міжнародним правом. Докладні положення про склад
території дають конституції Коста-Ріки, Колумбії, Куби, Ні-
карагуа (Латиноамериканський регіон), – Намібії (Африка),
Азербайджану та інших держав світу. Звичайно, включення
до тексту конституції положень про територію держави має
принципове значення: воно засвідчує про відмову від будь-
1 Див.: Араповский К.В. Государственное право зарубежных стран. –
С. 191.
225
яких територіальних зазіхань, про стабільність кордонів, про
миролюбний характер держави.
При всій важливості конституційних норм, які стосуються
території держави, серцевину цього інституту, безперечно,
складають принципові положення про унітаризм, федералізм,
автономію. У даному ракурсі небхідно зазначити, що хоча наука
і виділяє дві основні форми, – унітарну і федеративну, це зовсім
не виключає існування змішаних форм територіально-
політичної організації держави. Як засвідчує аналіз конститу-
ційних норм і державно-правової практики, такі форми у зару-
біжних країнах різноманітні та сугубо індивідуальні.
Унітарна форма територіально-політичної організації
держави є переважаючою: вона існує у 169 країнах світу.
Конституції, які закріплюють унітарний характер держави,
або містять це визначення (на прикладі ст. 6 Конституції
Португалії, яка має назву "Унітарна держава", фіксує такі по-
ложення: "1. Держава є унітарною і поважає у своїй організа-
ції принцип автономії місцевих органів влади і демократичної
децентралізації державного управління. 2. Архіпелаги Азар-
ський і Мадейра утворюють автономні області, які мають по-
літико-адміністративні і власні урядові органи"), або говорять
про неподільність держави (конституції Беніну 1990 р.,
Франції 1958 р., Люксембургу 1968 р.), або поєднують ці ви-
значення (п. 1 ст. Конституції Румунії проголошує: "Румунія
є національною державою, суверенною та незалежною, уніта-
рною та неподільною"). Інколи передбачається, що розчлену-
вання держави, сепаратизм складають кримінальний злочин.).
У переважній більшості унітарних держав світу терито-
рія поділяється на адміністративно-територіальні одиниці
(зокрема, виняток складають такі держави як Науру і Тувалу
в Океанії, населення кожної із яких не перевищує 10 тис. осіб,
і які, цілком зрозуміло не мають адміністративно-
територіального поділу). Як правило, види адміністративно-
територіальних одиниць перелічуються в конституціях (на-
приклад, ст. 110 Конституції Молдови фіксує таке положен-
ня: "В адміністративному відношенні територія Республіки
Молдова поділяється на райони, міста й села. Відповідно до
закону деякі міста можуть бути визнані муніципіями).
226
Якщо територія унітарної держави поділяється тільки на
адміністративно-територіальні одиниці – це проста унітарна
держава. Отже, унітарна держава – це єдина, цілісна, злита
держава, складові частини якої не володіють будь-якою по-
літичною самостійністю.
У конституційно-правовій літературі зарубіжних країн
унітарна держава характеризується на основі таких ознак:
1) наявність тільки однієї конституції; 2) існування єдиної си-
стеми вищих органів державної влади; 3) єдина система пра-
ва; 4) єдине громадянство; 5) єдина судова система;
6) складові частини найчастіше мають статус адміністратив-
но-територіальних одиниць.
З точки зору організації публічної влади в центрі та на
місцях, а також характеру взаємовідносин центральних і міс-
цевих органів усі унітарні держави можна класифікувати як:
а) централізовані, б) відносно децентралізовані; в) децентра-
лізовані. Які ж відмінності між ними?
У централізованій унітарній державі адміністративно-
територіальні одиниці одноособово управляються чиновни-
ками, призначеними центром, а виборні місцеві органи, як
правило, відсутні (Судан, Малаві). В Індонезії ці чиновники
можуть бути рекомендовані з числа кандидатур, запропоно-
ваних місцевими представницькими органами. Натомість у
Болгарії та Польщі обласна ланка територіального устрою не
має виборних представницьких органів, а адміністративне
управління здійснюють призначені урядом особи (начальни-
ки областей – у Болгарії, воєводи – в Польщі).
Відносно децентралізована унітарна держава характери-
зується тим, що поряд із призначеними із центру чиновника-
ми (наприклад, префектами у Франції) існують обрані насе-
ленням муніципальні органи (в тій же Франції – мери, ради в
провінціях). Представники уряду тут володіють величезними
повноваженнями, навіть правом втручання у справи муніци-
пального управління.
У децентралізованій унітарній державі місцеве управління
здійснюють виборні органи місцевих адміністративно-терито-
ріальних одиниць (наприклад, ради графств у Великобританії).
227
Необхідно враховувати при цьому, що бувають дволан-
кові (Болгарія), триланкові (Колумбія) і чотирьохланкові
(Франція) адміністративно-територіальні поділи.
Водночас унітарна держава може бути і складною, якщо
поряд із адміністративно-територіальним поділом існують і ав-
тономні утворення. Останнім часом у конституціях і законо-
давстві зарубіжних країн поняття автономії вживається в двох
значеннях. У широкому розумінні цього слова автономія озна-
чає надання будь-якій частині держави або всім однопорядко-
вим частинам (Італія, Японія) будь-якої форми самостійнос-
ті, внутрішнього самоврядування. Так, Конституція Японії
проголошує "принцип місцевої автономії", яку часто називають
обласною. Водночас у ряді випадків створення автономних
утворень в унітарній державі грунтується на врахуванні особ-
ливостей культури, історії, традицій, побуту населення, що
проживає в них (Корсика у Франції, Іракський Курдистан,
округа для індіанського поселення в Нікарагуа).
В зарубіжному конституціоналізмі, залежно від того
компактно чи розрізнено проживають національні меншини,
використовуються три концепції автономії: персональна, ко-
рпоративна і національно-територіальна. Зокрема, персона-
льна автономія використовується, коли нацменшини розсіяні
(наприклад, саамі у Фінляндії та Швеції). Вони створюють
свої організації, клуби, інші об'єднання, за допомогою яких
беруть участь у державному житті. Конституція Македонії
(ст. 48) передбачає, що "представники усіх національностей
мають право відкривати культурні, мистецькі та навчальні за-
клади, а також інші установи для вираження, плекання та ро-
звитку своєї самобутності". А згідно зі ст. 78 Збори Республі-
ки Македонія, тобто парламент, утворюють Раду з міжетніч-
них відносин, до складу якої входять Голова парламенту та на
два представники, кожен з яких репрезентує македонців, ал-
банців, турків, волохів, румунів, а також інших національнос-
тей, що проживають в Македонії. Парламент зобов’язаний
взяти до уваги думку та пропозиції Ради та прийняти рішення
з їх урахуванням.
Корпоративна автономія пов'язана з певними лінгвістич-
ними спільнотами, яким резервуються частина місць у дер-
жавному апараті, а до державних службовців іншої націона-
228
льності, що працюють у місцях розселення першої, ставиться
вимога володіння мовою місцевого населення.
Щодо національно-територіальної автономії, то вона за-
стосовується тільки у випадку компактного проживання наці-
ональних меншин. У теорії держави і права, рівно і в консти-
туційному праві, прийнято розрізняти дві форми такої авто-
номії: політичну (законодавчу) та адміністративну. При по-
літичній (законодавчій) автономії, як правило, на конститу-
ційному рівні за органами автономії закріплюється право на
видання місцевих законів з питань, які відносяться до її ком-
петенції, а у випадку створення адміністративної автономії її
органи самоврядування також можуть прийняти нормативні
акти з питань освіти, видання газет, радіомовлення та телеба-
чення на місцевій мові. На місцевій мові ведеться судовий
процес. Політична (законодавча) автономія існує в Північній
Ірландії (Великобританія), на Корсиці (Франція), Аландських
островах (Фінляндія, в Гренландії і на Фарерських островах
(Данія), вона проголошена в Курдистані (Ірак) у 1974 р., Шрі-
Ланці (для північно-східної провінції, де проживають таміли)
і в деяких інших країнах.
У названих регіонах автономія побудована за загальною
схемою: є обраний місцевий парламент, який формує місцевий
уряд. Закони місцевого парламенту повинні відповідати загаль-
нодержавним актам. Призначений центральною владою предста-
вник центру (губернатор, комісар) має право вето стосовно зако-
нів, прийнятих місцевим парламентом. Правовою основою дія-
льності автономних органів є Статут про автономію.
Звичайно, політична (законодавча) автономія може мати
і має неоднаковий ступінь розвитку. Данія, наприклад, стосо-
вно Фарерських островів і Гренландії зберігає за собою лише
контроль у галузі закордонних справ і оборони. В Іспанії же,
де поряд із чотирма "національними областями" (Каталонія,
Країна басків та ін.) є ще 13 "історичних областей" – усього
17 автономних спільнот, Конституція у розділі ІІІ (ст.ст. 143-
158) наділяє їх широкими повноваженнями (до їх відання ві-
дносяться, зокрема створення власних органів самоврядуван-
ня, зміна меж муніципій, територіальний, міський, житловий
благоустрій, громадські роботи, землеробство і тваринницт-
229
во, ліси і лісове господарство, розвиток освіти, культури і
спорту, соцзабезпечення, охорона здоров’я тощо.
У багатьох державах світу існує адміністративна націо-
нальна автономія. Найбільш широко вона використовується в
КНР, де національні меншини охоплюють 50-60 відсотків те-
риторій, будучи розселені уперемішку з іншими національно-
стями. В КНР нараховується 159 автономних одиниць, у тому
числі автономних районів – 5, автономних округів – 30 і ав-
тономних повітів – 124. Статус автономії закріплений на кон-
ституційному рівні у розділі VІ глави ІІІ "Органи самовряду-
вання в районах національної автономії". Тут встановлюєть-
ся, що органом самоврядування у районах національної авто-
номії є Збори народних представників і народні уряди авто-
номних областей, автономних округів та автономних повітів
(ст. 112). До складу цих органів поряд із депутатами входить
відповідна кількість депутатів від інших національностей, що
проживають у даній автономній одиниці (ст. 113). Автономні
форми національної державності користуються досить широ-
ким колом прав із важливих питань державного будівництва:
вони здійснюють планування своєї економіки, володіють
правом розпоряджатися усіма фінансовими надходженнями
згідно з державною фінансовою системою на місцеві потре-
би 1 .
Різні форми автономії існують у пострадянських респуб-
ліках, зокрема в Азербайджані, Грузії, Молдові, Таджикиста-
ні, Узбекистані.
Незважаючи на переважання унітаризму, федерація, як
форма територіально-політичної організації держави, досить
розповсюджена, й існує у наші дні у 24 країнах світу (в Євро-
пі – це Австрія, Бельгія, Росія, ФРН, Югославія, Швейцарія та
утворена у 1995 р. сербо-хорватсько-мусульманська федера-
ція у складі унітарної держави Боснії та Герцеговини; в Азії –
Індія, Малайзія, Об’єднані Арабські емірати, Пакистан; в
Америці – Аргентина, Бразилія, Венесуела, Канада, Мексика,
США; в Африці – Ефіопія, Коморські острови, Нігерія, Тан-
1 Див.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран Вос-
точной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М., 1999. – С. 211-212.
230
занія; в Океанії – Австралія, Папуа-нова Гвінея, Сполучені
Штати Мікронезії).
Федерація(від лат. foederatio – союз, об’єднання) – це
форма територіально-політичної організації держави. У
конституційному (державному праві зарубіжних країн феде-
ративна держава визначається як єдина союзна держава,
що складається з державних утворень, які володіють юри-
дично певною політичною самостійністю 1 .
Щодо конституційно-правового поняття федеративної
держави, то вона, як слушно зауважує проф. К.Хессе, – охоп-
лює загальні ознаки, які притаманні іншим федеративним
державним утворенням; воно означає комплекс багатьох
державних організацій і правопорядків "держав-членів" і
"держави у цілому", що знаходяться у взаємній залежності 2 .
Аналіз новітніх досліджень вітчизняних і зарубіжних
учених у галузі конституційного права, а також відповідних
приписів основних законів дозволяють виділити такі най-
більш характерні ознаки федеративної форми територіально-
політичної організації держави.
1. Законодавче закріплення принципу федералізму та йо-
го практична реалізація як передумова і основа вільного
об’єднання різних, в основному рівноправних, як правило,
раціональних політичних спільнот, які так повинні бути
об’єднані для спільної діяльності * .
Наприклад, текст Основного закону ФРН містить чітку
констатацію про дію у цій державі принципу федеративної
держави (ст. 20 абз. 1). Окремі елементи цього принципу за-
кріплені у конституційних нормах (ст. 28-31; ст. 32, абз. 3; ст.
33 абз 1; ст. 50-53; ст. 54, абз. 3; ст. 70-80, 81, 83-85, 91, 91-а–
91б, 99104а–109, 114, 115а–115в, 118; ст. 123, абз 2; ст. 125,
126, 129, 130, 134, 135, 138, 141, 142, 144 Основного закону.
Відповідно до загальноприйнятої у ФРН думки в юридичній
1 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 24-75;
Российская юридическая энциклопедия. – М., 1999. – С. 1030.
2 Див.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 114.
* Автор поділяє позицію тих учених, які вважають, що без закріплення
цього принципу важко пояснити необхідність існування сучасної федера- тивної форми організації держави / Див.: Хессе К. Основы конституцион- ного права ФРГ. – М., 1981. – С. 115.
231
науці та судовій практиці, принцип федералізму відноситься
до основоположних засад Конституції ФРН. Федеративний
конституційний суд ФРН в одному зі своїх рішень також на-
звав принцип федералізму однієї із засад конституції. Пізніше
він згадав про нього як про "принцип федеративної держави,
на якому спирається конституційний лад ФРН" 1 .
У конституціях інших держав цей принцип також знай-
шов своє закріплення (ст. 2 абз. 1 Федерального конституцій-
ного закону 1920 р. говорить: "Австрія є федеративною дер-
жавою"). Відповідні положення є в конституціях Аргентини,
Росії, Пакистану та інших федеративних держав. територій
2. Наявність єдиної території , що складається зі суку-
пності територій її суб’єктів, на які розповсюджується суве-
ренітет, федерації. Практично усі конституції федеративних
держав фіксують положення про склад території федерації,
хоча й робиться це по-різному. Так, ст. 2 абз. 2 Конституції
Австрії обмежується іменним переліком земель, а у ст. 3, абз.
1 лише згадується про те, що територія федерації включає в
себе території її земель. Поіменний склад суб’єктів Російської
Федерації міститься в Конституції РФ (ст. 65). Конституція
Швейцарії практично в такий же спосіб регулює це питання,
закріплюючи у ст. 1, що "об’єднані даним союзом народи
двадцяти трьох суверенних кантонів Швейцарії… у сукупно-
сті утворюють Швейцарську Федерацію". Але незалежно від
способу визначення і конституційного закріплення складу те-
риторії федеративних держав, усі вони мають за мету заклас-
ти наріжний камінь у забезпеченні цілісності держави.
3. Наявність конституційних гарантій статусу і кордонів
суб’єктів федерації. У цілому цій проблемі зарубіжні консти-
туційні акти приділяють значну увагу. Одним із основних пи-
тань, які мають визначальне значення для забезпечення тери-
торіальної єдності федерації, є конституційне закріплення за
федеральними представницькими органами виключного пра-
ва на прийнятті рішень з питань, які стосуються територіаль-
ної організації держави.
1 Див.: Государственное право Германии. – Т. – М., 1994. – 1994. – С. 75-
76.
232
Наприклад, згідно з Конституцією Мексики Конгрес
уповноважений: утворювати при наявності певних умов у
межах уже існуючих штатів нові штати; визначати остаточно
кордони штатів, розв’язуючи спори, які виникають між ними
щодо розмежування відповідних територій…; законодавству-
вати з усіх питань, які відносяться до Федерального округу
(ч. ІІІ, ІV, VІ, ст. 73). Конституція Індії наділяє парламент ще
більшими правами і встановлює для нього можливість за до-
помогою закону прийняти до союзу або утворити нові штати
на тих умовах, які він вважатиме потрібними (п. 213).
Не менш важливе значення має і те, що федеральні кон-
ституції зосереджують вирішення усіх питань, які стосуються
захисту цілісності держави від зовнішніх і внутрішніх пося-
гань на її територію, виключно у руках федеральних органів.
Так, розділ 8 ст. 1 Конституції США формувати й утримувати
армію; створювати і забезпечити флот; видавати правила що-
до управління сухопутними і морськими силами та їх органі-
зації. До компетенції Конгресу США входить також право на
випадок виникнення надзвичайних обставин передбачати по-
рядок призову міліції для забезпечення виконання законів
союзу, придушення повстань і відбиття вторгнень на її тери-
торію. Аналогічно вирішує це питання Конституція Індії (пе-
релік 1 додатку 7), ст. 73 Конституції Мексики, ст. 73 Основ-
ного закону ФРН.
Суттєве значення для збереження територіальної ціліс-
ності федерації має віднесення питань зовнішньополітичної
діяльності до виключної компетенції федеральних органів.
Приміром, Конституція Австрії (п. 2 ст. 10) до відання феде-
рації відносить зовнішні зносини, включаючи політичне і го-
сподарське представництво за кордоном, зокрема укладання
усіх державних договорів, встановлення кордонів, товарообіг
і торгівля тваринами із зарубіжними країнами. Подібні пов-
новаження за федеральними органами закріплюють консти-
туції Індії (п. 10, 11, 12, 13, 14 Переліку 1 Додатку 7), Мекси-
ки (п. ХХ ст. 73), Основний закон ФРН (ст. 73, абз. 1) та ін.
Конституції більшості зарубіжних федеративних держав
відносять до виключної компетенції федерації також і такі
питання, як: федеральні фінанси і податки; банківську діяль-
ність; грошовий і валютний обіг і монетну монополію; митна
233
справа; державна статистика; діяльність пошти, телеграфа,
телефона; транспорт; паспортна справа; іміграція; національ-
на система права, федеральна система правоохоронних і су-
дових органів тощо.
Усе це є могутньою системою конституційних гарантій
цілісності федеративної держави.
4. Конституційне або конституційно-договірне розмежу-
вання предметів відання і повноважень між федерацією та її
суб’єктами. Складові частини федерації – її суб’єкти (штати –
в Австралії, Бразилії, Індії, Мексиці, США; землі – в Австрії
та ФРН; провінції – в Канаді; кантони – у Швейцарії; емірати
– в Об’єднаних Арабських Еміратах тощо) мають статус із
власним адміністративно-територіальним устроєм, власною
організацією влади та власною компетенцією. У цілому у
будь-якій державі конституційно-правовий статус федерації
та її суб’єктів, характер федеративних відносин багато в чому
зумовлюється способами розподілу влади – предметів відання
і повноважень – по вертикалі.
В науці та конституційній практиці існують декілька
способів розмежування предметів відання і повноважень фе-
дерації та її суб’єктів.
Сутність першого полягає у встановленні конституцією
виключних повноважень і предметів відання федерації, а всі
інші питання (т.зв. "остаточні") є предметами відання органів
суб’єктів федерації. (Така система характерна для США, за-
стосовується із певними доповненнями в Австралії, Бразилії,
Мексиці, Швейцарії). Другий спосіб – визначення повнова-
жень як федерації, так і її суб’єктів (Аргентина, Канада, Мек-
сика та ін.). При третьому способі перелічуються три сфери
повноважень: федерації, її суб’єктів і спільного відання (Ін-
дія, ФРН). Четвертий спосіб найбільш повно закріплений у
конституції Австрії, тому іменується ще австрійською модел-
лю. Тут установлені чотири варіанти розподілу предметів ві-
дання і повноважень між федерацією та її суб’єктами. Пер-
ший перелік містить предмети відання і повноважень, по яких
законодавча і виконавча діяльність є виключно компетенцією
федерації (зовнішні зносини, грошовий обіг, пошта, телеграф
та ін.). Другий перелік містить предмети відання, з яких зако-
нодавча діяльність належить федерації, а виконавча – землям
234
(наприклад, громадянство, житлове забезпечення, дорожня
поліція). Третій перелік розподілу повноважень діє, напри-
клад, стосовно встановлення санітарних вимог до курортів,
земельної реформи, трудового права та ін. У цих сферах фе-
дерація встановлює тільки загальні принципи законодавства,
а землі здійснюють відповідну діяльність. Четвертий перелік
– це виключна компетенція земель у сфері законодавства і
виконання законів.
Звичайно, вищенаведені моделі розкривають тільки ос-
новні способи розподілу компетенції між федерацією та її
суб’єктами в конституціях зарубіжних держав. Регулюванню
цих питань у конституційному законодавстві конкретних кра-
їн притаманні свої деталі та особливості.
5. Наявність єдиного громадянства (Швейцарія), а в ряді
випадків двох рівнів громадянства однієї держави (США).
Наприклад, згідно з Конституцією США "усі особи, які наро-
дилися або натуралізовані у Сполучених Штатах… є грома-
дянами Сполучених Штатів і того штату, де вони прожива-
ють" (розд. 1 поправки ХІV до Конституції США).
6. Заснування та конституювання загального для всієї
федерації механізму державної влади (глава держави, парла-
мент, уряд, органи судової влади). Наявність двопалатної
структури парламенту (у більшості федерацій існує інститут
бікамералізму: нижня палата розглядається як орган загаль-
носоюзного представництва, а верхня палата представляє ін-
тереси суб’єктів федерації).
7. Наявність федеральної правової системи, яка забезпе-
чує єдиний правовий простір, верховенство федеральної кон-
ституції та пріоритет законів федерації. В Австрії, Канаді, Ро-
сії, США, ФРН, Швейцарії та деяких інших державах поряд із
загальнофедеральною конституцією та загальнофедеральни-
ми законами діють конституції та закони суб’єктів федерації.
При цьому забезпечується верховенство федеральної консти-
туції та федеральних законів. Так, п. 5 ст. 76 Конституції Ро-
сійської Федерації встановлює, що: "Закони та інші нормати-
вні правові акти суб’єктів Російської Федерації не можуть су-
перечити федеральним законам… У ряді суперечності між
федеральним законом та іншим актам, виданим у Російській
Федерації, діє федеральний закон".
235
8. Встановлення державної (них) мови (мов). Без мовної
єдності федеративна держава не може існувати як єдина, цілі-
сна держава. Конституції зарубіжних федеративних держав
розв’язують це питання по-різному в залежності від конкрет-
них мовних умов, які мають місце у кожній з них. Наприклад,
Конституції США і ФРН не містять ніяких приписів із цього
питання, оскільки у їх громадян не виникає ніякого сумніву,
що мовою їх спілкування є англійська у США і німецька – у
ФРН. У конституціях інших держав відповідні норми існу-
ють. Так, у Конституції Австрії сказано, що німецька мова є
державною мовою республіки, але цей факт не повинен уще-
мляти права мовних меншин, наданих їм федеральним зако-
нодавством (ст. 8). Конституція Індії у ст. 343 проголошує в
якості офіційних мов хінді та англійську. В Конституції
Швейцарії німецька, французька, італійська та ретроромансь-
ка проголошуються національними мовами Швейцарії, офі-
ційними та мовами Швейцарського Союзу є німецька, фран-
цузька, італійська (ст. 116).
9. Створення основних елементів державності, і у першу
чергу органів законодавчої, виконавчої та судової влади у
суб’єктах федерації. Порядок їх організації та компетенцію
визначають, як правило, конституції суб’єктів федерації.
З іншого боку, федеральна виконавча влада у ряді федерацій
має право "федеральної інтервенції", тобто втручання, якщо
суб’єкт федерації незадовільно виконує свої обов’язки стосо-
вно федерації (Аргентина, Індія, ФРН).
10. Конституційне закріплення принципу субординації у
взаємовідносинах між федеральними органами та органами
суб’єктів федерації. Аналіз текстів конституцій зарубіжних фе-
деративних держав і відповідної практики дозволяє зробити ви-
сновок, що це досягається: по-перше, шляхом контролю, який
здійснюється федеральними судовими органами за правотвор-
чою діяльністю органів суб’єктів федерації, і, по-друге, шляхом
видання розпоряджень федеральних органів управління, що
стосуються діяльності органів управління суб’єктів федерації.
Контроль за правотворчою діяльністю органів суб’єктів
федерації – це судовий контроль за відповідністю конститу-
цій суб’єктів федерації федеральній конституції, а також кон-
троль за актами, які приймаються органами суб’єктів федера-
236
ції, з точки зору відповідності федеральним законам. У разі
констатації невідповідності, конституція чи інші акти можуть
бути повністю або частково скасовані. Щодо повноважень
федеральних органів управління стосовно органів управління
суб’єктів федерації, то доцільно звернути увагу на ряд припи-
сів у конституціях зарубіжних федеративних держав. Напри-
клад, п. 13 ст. 102 Конституції Швейцарії встановлює за Сою-
зною Радою (уряд Швейцарії) право спостерігати за тими га-
лузями кантонального управління, які підпорядковані його
контролю. Конституція Індії (п. 1 ст. 257) встановлює, що ви-
конавча влада федерації володіє правом давати розпоряджен-
ня будь-якому штату, які уряд Індії вважати необхідними.
Отже, конституції зарубіжних федеративних держав передба-
чають дійові гарантії, що забезпечують субординацію діяль-
ності федеральних органів та органів суб’єктів федерації.
§ 4. К ОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ПОЛІТИЧНОГО РЕЖИМУ
Розглянуті у попередніх параграфах розділу форми дер-
жави дають уявлення про зовнішнє обличчя державності.
Між тим науковий аналіз держави як конституційного інсти-
туту неможливий без урахування тих методів, за допомогою
яких здійснюється державна влада. Мова йде про внутрішню
змістовну характеристику державної влади, яка в науці поз-
начається нерідко поняттям "політичний режим".
Термін політичний режим відомий у зарубіжному кон-
ституційному праві вже давно. Понад півстоліття тому
проф.Г.Алексіану, який до 1941 р. викладав цю дисципліну на
юридичному факультеті Чернівецького університету, під по-
літичним режимом розумів сукупність юридичних норм, які
встановлюють спосіб організації держави, фіксуючи органи
влади, їх обов’язки та спосіб їх функціонування 1 . У після-
воєнний час цей термін широко застосовується у французь-
кому конституційному праві та політичній науці. При цьому
у Франції йому надавалося більш широке тлумачення. Зокре-
1 Negulescu P., Alexianu G. Tratat de drept public. Vol 1. – Bucure?ti, 1942. –
P. 103.
237
ма, М.Дюверже визначав термін "політичний режим" як скла-
дну сукупність взаємопов’язаних і поділених інститутів, які
представляють одночасно основу влади, вибори органів дер-
жавної влади, їх структуру та їх обмеження 2 . У зарубіжній лі-
тературі поняття політичного режиму розкривали за допомо-
гою таких характеристик, як наявність або відсутність урядо-
вої опозиції (Ж.Бюрдо); чисельність партій (К.Левенштейн);
взаємовідносини центральних органів (Є.Хамауі) 3 . Перелічені
ознаки уточнюють властивості політичного режиму, але не
розкривають його змісту.
Мабуть, найбільші можливості у вивченні політичного
режиму надає теоретична позиція тих учених, які пов’язують
це поняття з системою влади у суспільстві. Проф. К.Іонеску
(Румунія), наприклад, дає таке визначення цього терміна: полі-
тичний режим – це "єдина сукупність структурно пов’язаних
юридичних норм і конституційних, політичних, соціально-
економічних, ідеологічних механізмів, за допомогою яких здій-
снюється влада, інакше кажучи, реалізується політична влада" 1 .
Із цього можна припустити, що, по-перше, політичний режим
характеризує не тільки діяльність держави, а охоплює усі про-
яви політичного владування, включаючи здійснення влади
суб’єктами, які не входять до структури держави (партії, релі-
гійні інститути та ін.); по-друге, режим не можна звести тільки
до проявів диктатури і панування, оскільки влада не завжди зо-
середжена в єдиному центрі. До того ж застосування влади не
обмежене тільки цілями панування, оскільки вона спрямована і
на досягнення загального суспільного блага.
З навчальною метою можна користуватися і більш вузь-
ким трактуванням цього терміна. У французькій та російській
юридичній науці, приміром, політичний режим визначають
як сукупність методів і способів здійснення політичної влади,
в тому числі державної, партійної, громадської (суспільної) 2 .
2 Duverger Maurice. Institutions politicues et droit constitutionnel–Paris, 1960.–
P. 235
3 Див.: Арановский К.В. Вказана праця. – С. 235.
1 Ionescu C. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Vol. 1. – Bucure?ti, 1998.
– P. 338.
2 Див.: Le petit Larausse illustré. Dictionnaire encyclopedique. – Paris, 1995. –
P. 870; Мишин А.А. Указана праця. – С. 105.
238
Сприйняття такого визначення політичного режиму до-
зволяє визначити, хто є справжнім володарем у країні, скіль-
ки їх, співробітничають вони чи суперечать, який набір засо-
бів і методів, за допомогою яких вони володарюють над лю-
дьми, яка частина життєдіяльності суспільства підвладна по-
літичній владі.
Для науки конституційного права особливе значення
має теоретичне визначення змістовної характеристики полі-
тичного режиму. Окреслити характерні риси політичного ре-
жиму означає встановити на основі яких специфічних крите-
ріїв, теоретичних абстрактних концепцій можна встановити
та охарактеризувати певний політичний режим. У зарубіжній
літературі такими критеріями є, наприклад: спосіб організації
органів державної влади і взаємовідносини між ними; методи
їх діяльності; місце і функції політичних партій та інших
громадських організацій; характер законодавства; ступінь га-
рантованості та дотримання прав і свобод громадян; відноси-
ни між державою та індивідом; політична доктрина, на якій
спирається відповідний політичний режим; ідеологію, яку за-
хищає; соціальна база та ін. 1 .
За допомогою цих визначальних елементів, які стають
критеріями кваліфікації, можна визначити найбільш важливі
відмінності між політичними режимами. Також на їх основі
можна проаналізувати еволюцію певного політичного режи-
му в конкретній державі.
До 1989 р. спроби класифікації та типологізації сучасних
політичних режимів відбивали фундаментальну суперечність
між ідеологією західних демократичних держав і марксистсь-
кою ідеологією. Відповідно до цього, конституціоналісти ро-
зрізняли демократичні політичні режими та марксистські по-
літичні режими.
Велика різноманітність держав і сучасних політичних
режимів, технократизація управлінської діяльності на
центральному і місцевому рівнях, усезростаючий вплив посе-
редницьких структур – політичних партій, профспілок, груп
тиску – на правлячі кола, усвідомлення з боку широких мас
1 Див.: Ionescu C. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. – Vol. 1. – Bucure?ti,
1998. – P. 339.
239
населення ролі, яку вони покликані відігравати у правовій
державі, і, як наслідок відстоювання вимоги з їхнього боку
нових форм участі в управлінні державними справами, як
слушно констатує К.Іонеску, викликали необхідність вироб-
лення нових додаткових критеріїв розмежування одних полі-
тичних режимів від інших. В якості головного критерію вису-
вається ступінь гарантованості та різноманітність форм
участь громадян в управління державними справами 1 .
Отже, наголос усе більше робиться на природу відносин
між правлячими і керованими, політичну роль правлячих ін-
ститутів, на реальний характер опозиції. Крізь призму цих
"критеріїв-фільтрів" французький учений-державознавець
Р.Арон ще понад 30 років тому виділяв політичний плюраліс-
тичний режим, або "конституційно-плюралістичний", який
характеризувався вільною загальністю та легальністю бага-
тьох партій, а також однопартійний або монопольний режим,
що характеризував тоталітарні держави.
На основі сукупності окреслених вище критеріїв, західна
конституційна доктрина класифікує політичні режими на три
категорії: політичний плюралістичний режим; політичний то-
талітарний режим; змішані політичні режими 2 . Така класифі-
кація є звичайно формальною і грунтується на характер спо-
собів норм і принципів владування, які визнаються в залеж-
ності від обставин як демократичні або, навпаки, тоталітарні.
Подібний кардинальний поділ режимів на демократичні та
тоталітарні у цілому сприймається і конституційною доктриною
пострадянських держав із деякими застереженнями. І це цілком
правильно. Багато народів у сучасному світі знаходяться у пере-
хідному, несталому політичному стані, які містять тоталітарні та
демократичні риси владування одночасно. Існують поняття
"обмеженої", "контрольованої", "консіліаторної" (примиренсь-
кої) демократії. Вони характеризують політичні режими, де ви-
користання влади передбачувано спрямовано на утвердження
демократизму, але здійснюється із застосуванням тоталітарних
методів, із обмеженням свобод у країнах, внутрішньо не готових
до безболісного сприйняття демократів. Проф. С.Ю.Кашкін (Ро-
1 Див.: Ionescu C. Указана праця. – С. 344.
2 Див.: Ionesku C. Указана праця.С.344.
240
сія) називав режими такого, проміжного, типу авторитарними,
передліберальними, ліберальними 1 .
Звичайно, політичні режими розрізняються. Політична
влада в одних державах у певній мірі підконтрольна населенню,
обмежена і співіснує із широкими громадянськими правами і
свободами. В інших – особи слабо впливають на владу і погано
захищені від неї правом: "влада, знаходячись нібито поза суспі-
льного організму, впливає на неї та примушує її йти по тому чи
іншому шляху розвитку" 2 . В одних країнах влада зосереджена,
монополізована, в інших – розсіяна між різними соціальними
групами, політичними партіями та рухами. Тому, при всій його
умовності, поділ політичних режимів на демократичні та тоталі-
тарні відображає дійсність, реальні тенденції та етапи конститу-
ційно-правового регулювання. При цьому небхідно обов’язково
враховувати, що демократичні режими менш різноманітні, тоді
як тоталітарні – мають різні варіації.
Демократичний різновид політичних режимів у найбільш
узагальненому вигляді характеризується такими рисами:1) ви-
знання політичних прав і свобод у повному обсязі; 2) політичний
плюралізм; 3) визнання і застосування принципу розподілу влад;
4) обов’язкова і реальна участь у здійсненні державної влади ор-
гану народного представництва – парламенту; 5) свобода пропа-
ганди будь-якої політичної ідеології, крім тих, що зазіхають на
конституційний лад та права інших громадян.
Історично склалися дві форми демократичного політич-
ного режиму: режим ліберальної демократії і режим соціа-
льної демократії. Відмінності між ними виявляються в харак-
тері взаємовідносин держави з суспільством. Для ліберально-
демократичного режиму (встановленого, наприклад, у Індії,
постсоціалістичних державах Європи та деяких інших краї-
нах світу) характерне обмеження ролі держави адміністрати-
вно-територіальними функціями, невтручання в економічне і
соціальне життя суспільства, формальне проголошення демо-
кратичних прав і свобод тощо. Політичний режим соціальної
демократії означає, що держава у своїй діяльності керується
1 Див.: Кашкин С.Ю. Конституционное развитие Индийской республики:
Автореф. докт. дис. – М., 1992. – С. 63.
2 Таквиль А. Демократия в Америке. – М., 1992. – С. 63.
241
інтересами всього суспільства, намагається вплинути на роз-
поділ економічних благ у дусі принципів справедливості. Та-
кий режим властивий Австрії, Бельгії, Австралії, Великобри-
танії, Данії, Італії, Канади, Нідерландів, Франції, ФРН, США,
Норвегії, Швеції, Швейцарії, Японії та деяких інших країн.
Тоталітарний різновид політичних режимів має такі ха-
рактеристики:1) на чолі тоталітарних режимів знаходиться
політичний лідер, який нав’язує "ручне управління" і не поді-
ляє владу ні з ким: їх деспотичне правління застосовано на
принципі "закон сили" замість загальноприйнятого "сила за-
кону";2) політична програма тоталітарного правління має
ідеологічним фундаментом одну офіційну і пануючу доктри-
ну, інші – заборонені; 3) прийняття політичних рішень кон-
центрується у руках верхівки піраміди партійних структур,
які набувають риси "партії – держави"; 4) повна заборона
опозиційних партій та організацій;5) загальна негарантова-
ність формально проголошених прав і свобод;6) широке за-
стосування політичного терору проти інакомислячих;7) при-
низливе становище суду в державному механізмі.
Тоталітарний різновид має чимало форм політичних
режимів, зокрема такі, як: а) комуністичні політичні режими
(КНР, Куба, КНДР); авторитарні політичні режими (Лівія);
військово-диктаторські режими (Гана, Нігерія, М’янма, Того),
теократичні політичні режими (Судан, Катар, Кувейт, Оман,
Саудівська Аравія, Іран).
Важливо звернути увагу на те, що в умовах будь-якого по-
літичного режиму, хоча і в неоднаковій мірі, при здійсненні
державної влади використовуються методи стимулювання (під-
тримки), нейтралізму, лібералізму та насильства. Якщо в умовах
демократичного політичного режиму стимулюється політична
активність громадян, існує порівняно нейтральне ставлення до
партій, які представляють інтереси різних соціальних верств,
допускається опозиція, а заходи насильства застосовуються
тільки до тих угрупувань і осіб, які порушують конституцію, то
в умовах різного роду антидемократичних режимів навпаки:
стимулюється пропаганда реакційної політичної ідеології (на-
приклад, расизм та ін.); методи нейтралізації майже не викорис-
товуються; лібералізм також застосовується тільки вибірково
242
(стосовно до організацій правлячої еліти; домінує насильство
щодо будь-яких політичних опонентів).
Аналіз основних законів і державно-правової практики
зарубіжних країн свідчить про те, що інститут політичного
режиму як цілісне явище рідко регламентується на конститу-
ційному рівні. Можна навести тільки декілька прикладів.
Конституція Португалії у ст. 2 містить такі положення: "Пор-
тугальська Республіка – демократична правова держава, яка
заснована на народному суверенітеті, на багатоманітності де-
мократичних думок і демократичному політичному плюралі-
змі, на поважанні та на гарантіях здійснення основних прав і
свобод, і яка має метою втілення демократичних принципів у
економічному, соціальному та культурному житті і поглиб-
лення демократії участі". А в ст.ст. 48, 49, 50, 51, 52 допов-
нює зміст поняття політичного режиму такими його складо-
вими елементами, якими є: участь громадян у громадському
житті, правом на участь у виборах, право на зайняття держав-
них посад, правом вільного утворення політичних партій, а
також правом на подання петицій та народні акції.
Досить докладно регулює змістовну характеристику по-
літичного режиму Форма правління Швеції 1974 р.: "§ 1…
Правління шведського народу базується на формуванні думок
і на загальному і рівному виборчому праві. Правління здійс-
нюється за допомогою державного ладу, побудованого на
представницькій та парламентській системі, і шляхом кому-
нального самоврядування. Державна влада здійснюється від-
повідно до закону. § 2… Суспільство повинно потурбуватися
про те, щоб демократичні ідеї залишалися спрямовуючими в
усіх суспільних сферах…".
Із конституції пострадянських держав укажемо на Осно-
вний закон Узбекистану, де цьому питанню відведено розділ
ІІ "Народовладдя". Зафіксувавши у ст. 9, що найважливіші
питання громадського і державного життя виносяться на об-
говорення народу (референдум) і що від імені народу можуть
виступати тільки обрані ним Олій Мажліс і Президент (ст.
10), Конституція далі проголошує у ст. 11, що система держа-
вної влади базується на принципі поділу влад, у ст. 12 промо-
вляє, що у республіці громадське життя розвивається на ос-
нові різноманітності політичних інститутів, ідеологій і думок;
243
що демократія в Республіці базується на загальнолюдських
принципах і що демократичні права і свободи захищаються
Основним законом (ст. 13) і, нарешті, що держава будує свою
діяльність на принципах соціальної справедливості та закон-
ності в інтересах благополуччя людини і суспільства (ст. 14).
Переважна більшість конституцій зарубіжних країн, зви-
чайно, обмежуються констатацією факту, що держава є демо-
кратичною, не розкриваючи при цьому змісту політичного
режиму (наприклад, ст. 1 Конституції Австрії, ст. 5 Консти-
туції Ірландії,, п. 1 ст. 1 Конституції Іспанії, п.1 ст. 1 Консти-
туції Замбії, п. 3 ст. 1 Конституції Румунії, п. 1 і 2 ст. 1 Кон-
ституції Намібії та ін.).
Але найчастіше предметом конституційного регулюван-
ня є окремі елементи політичного режиму.
Визначальним елементом конституційного інституту по-
літичного режиму, безумовно, є принципи та норми, що
встановлюють джерела влади у тій чи іншій державі.
Аналіз конституційних установлень дозволяє говорити
про те, що ідея народовладдя знайшла конкретне втілення у
відповідних положеннях Основних законів різних країн. На-
приклад, ст. 3 Конституції Франції містить положення про те,
що "національний суверенітет належить народові, який здій-
снює його через своїх представників і за допомогою референ-
думу. Ніяка частина народу, ніяка окрема особа не можуть
привласнити собі його здійснення". Конституція Словацької
Республіки (п. 1 ст. 2) містить припис: "державна влада нале-
жить громадянам, які здійснюють її безпосередньо або через
своїх обраних представників". Аналогічні положення існують
і в конституціях Бельгії (ст. 33), Люксембургу (ст. 32), Фін-
ляндії (§ 2 Форми правління), Мексики (ст. 39), Естонії (ст.
1), Латвії (ст. 2) та інших держав.
Водночас у конституціях соціалістичних держав
(В’єтнаму 1992 р., КНДР 1992 р. та ін.) є норми, які закріплю-
ють панування певних соціальних груп. "Державна влада, –
промовляється у ст. 2 Конституції В’єтнаму, – належить наро-
дові, основу якого складає союз робітничого класу, селянства
та інтелігенції". Ст. 7 Конституції КНДР містить припис: "Вла-
да в Корейській Народно-Демократичній Республіці належить
робітникам, селянам, солдатам і трудовій інтелігенції".
244
Складовим елементом політичного режиму є спосіб ор-
ганізації державної влади і взаємовідносини між її органами.
Переважна більшість зарубіжних конституцій закріплюють у
першу чергу принципи побудови органів державної влади.
Зокрема, в Основних законах демократичних держав і тих
країн, які обрали демократичний шлях свого розвитку закріп-
люють принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та
судову як базовий принцип організації та діяльності органів
державної влади (наприклад, ст. 10 Конституції Російської
Федерації фіксує таке положення: "Державна влада у Росій-
ській Федерації здійснюється на основі поділу на законодав-
чу, виконавчу й судову. Органи законодавчої, виконавчої та
судової влади самостійні"). І зовсім на іншій основі побудо-
вана державна влада у соціалістичних країнах: в Основних
законах тут формулюється принцип єдності державної влади.
Так, у ст. 2 Конституції КНР сказано, що "народ здійснює
державну владу через Всекитайські Збори Народних Пред-
ставників і Місцеві Збори народних представників різних
ступенів". Аналогічні положення містяться в Конституції
В’єтнаму (ст. 6, і в Конституції КНДР (ст. 7).
Невід’ємною складовою частиною політичного режиму є
діяльність політичних партій та інших громадських органі-
зацій, наявність політичної опозиції. При регулюванні полі-
тичних відносин, взаємовідносин органів держави із політич-
ними партіями і громадськими організаціями, хоча і не до-
сить часто, але існують відповідні конституційні норми. Про
це вже йшла мова вище, у відповідному розділі. Тут звертає-
мо увагу тільки на ті норми, які регулюють діяльність полі-
тичної опозиції. Адже, як слушно зауважується в літературі,
вважається, що, беручи участь у критиці діяльності уряду,
пропонуючи свої варіанти, опозиція сприяє вдосконаленню
законодавства, форм і методів управління країни 1 .
У новітніх конституціях можна знайти норми про статус
опозиції, у деяких країнах прийняті закони про опозицію. Так,
у Конституції Колумбії 1991 р. спеціальний розділ "Статус
опозиції", в якій йде мова про те, що партії та політичні рухи,
які не входять до уряду, мають право критикувати його і про-
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 503.
245
понувати альтернативи політичного розвитку. Вони володіють
правами на доступ до інформації і до офіційних документів, до
державних ЗМІ, правом участі у виборчих комісіях тощо (ст.
112). Положення про права політичної опозиції у зв’язку з дія-
льністю органів держави є в Конституції Португалії 1976 р. А в
Бразилії, за Конституцією 1988 р., лідер опозиції обов’язково
включається до складу Ради республіки при президенті.
Про плідну роль політичної опозиції засвідчує і держав-
но-правова практика багатьох країн. Як відомо, на зламі 80-
90-х рр. у ряді країн Східної Європи опозиція виконувала на-
віть функції, схожі до державних, будучи домінуючою части-
ною "круглих столів", які прийняли найважливіші рішення
про підготовку нових конституцій, про склад нового уряду та
ін. (наприклад, у Польщі).
Конституційне право зарубіжних країн передбачає різні
форми і методи здійснення державної влади (зокрема, методи
змагальності, пошуку компромісу та консенсусу тощо). Най-
більш наочно вони виявляються у конституційних нормах
про політичний плюралізм, різноманітність ідеології, про об-
меження політичної діяльності окремих партій і громадських
організацій, які оголошуються неконституційними тощо).
Так, принцип політичного плюралізму зафіксований у кон-
ституціях Болгарії (ст. 11, п. 1), Македонії (ст. 8), Молдови (п.
1 ст. 5) та ін. Конституція Російської Федерації у п. 1 ст. 13
проголошує принцип ідеологічної різноманітності.
Досить цікаво і докладно регламентує ці питання Консти-
туція Чехії. Наприклад, у ст. 5 зазначається, що політична сис-
тема грунтується на вільних і добровільних засадах та вільному
конкуруванні політичних партій. А в ст. 6 сказано, що політичні
рішення повинні спиратися на виявлення більшості, і при їх
прийнятті більшість повинна захищати інтереси меншості.
І, навпаки, в конституціях соціалістичних держав (КНР,
КНДР, Куба) йде мова про панування однієї ідеології, про ке-
рівну роль єдиної комуністичної партії.
Ступінь гарантованості дотримання прав і свобод гро-
мадян є важливим чинником демократичності політичного
режиму.При розгляді конституційного статусу людини та
громадянина вже йшла мова про те, що гарантії прав людини
утворюють декілька категорій: соціальні, економічні, полі-
246
тичні та правові. Тут же хотілося би особливо підкреслити
роль політичних і правових чинників. Насамперед, зауважи-
мо, що політичним середовищем, який сприяє реалізації прав
людини, участі громадян в управлінні державними і суспіль-
ними справами, захистові особистих і групових інтересів, є
багатопартійність, демонополізація влади і розвиток самов-
рядування. Не менш важливим фактором і аргументом на ко-
ристь або проти інтересів людини та громадянина є відповід-
на політика держави у галузі прав людини. Так, серцевиною
американського Білля про права, який набрав чинність ще у
1791 р., безспірно, є перша поправка до Конституції США.
Вказана конституційна норма передбачає, що конгрес не буде
видавати закони, які обмежують фундаментальні свободи
громадян. У новітніх же конституціях права і свободи люди-
ни оголошуються найвищими цінностями і гарантуються (ст.
8 Конституції Македонії, п. 3 ст. 1 Конституції Молдови, ст.
5, 15 Конституції Словенії, п. 2 ст. 4 Конституції Болгарії), а
Основний закон Естонії у ст. 14 навіть встановлює, що "за-
безпечення прав і свобод є обов’язком законодавчої, вико-
навчої і судової влади, а також місцевих самоврядувань".
В умовах антидемократичного режиму проблема спів-
відношення індивіда і держави, зокрема, в контексті права на
свободу слова, думок, переконань, вирішується однозначно –
на користь держави. І, навпаки, у демократичних політичних
режимах конституційними гарантіями свободи висловлюван-
ня думок є гласність як політичний принцип. Покажемо це на
прикладі Росії.
Конституція РФ 1993 р. проголошує право на свободу
думки і слова (ч. 1 ст. 29). До числа положень, які гарантують
це право, відносяться, зокрема, заборона будь-яких видів
примусу індивіда щодо висловлювання своєї думки (ч. 3 ст.
29); право громадянина на вільний пошук, отримання, вироб-
ництво і розповсюдження інформації будь-яким законним
способом (ч. 4 ст. 29); свобода діяльності засобів масової ін-
формації та заборона цензури (ч. 5 ст. 29); заборона пропага-
нди чи агітації, що збуджують расову, національну чи релі-
гійну ненависть і ворожнечу (ч. 2 ст. 29).
У Росії правовий механізм реалізації конституційних га-
рантій права на свободу слова знаходиться тільки на стадії фо-
247
рмування. Як свідчить, наприклад, законодавча практика країн
розвиненої демократії, прихильність держави свободі думки і
слова передбачає, зокрема, прийняття низки спеціальних пра-
вових актів, у числі яких небхідно вказати такі нормативні ак-
ти, як "Закон про свободу інформації", Закон "Про телебачення
і радіомовлення", Закон "Про свободу комунікацій", Закон
"Про обмеження концентрації та забезпечення фінансової глас-
ності та плюралізму засобів масової інформації" 1 .
Права і свободи людини – це явище юридичне, тому во-
ни не можуть бути забезпечені в ізоляції від усієї системи
правового регулювання. Особливо варто підкреслити роль ін-
ституційних гарантій, тобто системи правозахисних, юрисди-
кційних установ. Поряд із створенням системи спеціалізова-
них судів помітну роль у захисті прав людини мають відігра-
вати такі інституції, як інститут омбудсмана – парламентсь-
кого уповноваженого з прав людини, установи, які здійсню-
ють контроль за дотриманням прав неповнолітніх, підопічних
осіб, ув’язнених.
Завершуючи розгляд цього інституту, звернемо увагу на
те, що конституційні норми дають уявлення тільки про най-
більш суттєві риси політичного режиму. Конституція будь-
якої держави не фіксує, та і не в змозі назвати усі конкретні
методи здійснення політичної влади у суспільстві, вона тіль-
ки окреслює найбільш важливі, домінантні форми і методи її
реалізації.
1 Див: Права человека и политическое реформирование (юридические,
этические, социально-психологические аспекты). – М., 1997. – С. 134-135.
248
Розділ VIII
КОНСТИТУЦІЙНІ ІНСТИТУТИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ
ДЕМОКРАТІЇ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. Б ЕЗПОСЕРЕДНЯ ДЕМОКРАТІЯ :
ПОНЯТТЯ , ЮРИДИЧНА ПРИРОДА І ФОРМИ
Безпосередня демократія – це форма безпосереднього
волевиявлення всього народу або будь-яких груп населення.
Французькі вчені-конституціоналісти А. і Ф. Демішель і М.
Пікемаль зазначають, що демократія є безпосередньою, якщо
народ править сам, на своїх зібраннях, якщо немає відміннос-
ті між правлячими і керованими 1 . Звичайно, проблема полягає
тут у з’ясуванні ?обсягу? безпосередньої демократії. Так, в
окремих випадках народ бере участь разом з його представ-
никами у вирішенні питань законодавчого або конституцій-
ного порядку: він може володіти або правом законодавчої
ініціативи, або правом вето (в останньому випадку незгода
частини населення із законом, прийнятим представниками,
вимагає консультації з усім народом з метою з’ясування, чи
повинен даний закон набрати чинність). В інших випадках
право прийняття ухвали передається народові або частково
(всенародний референдум з метою підтвердження того, що
було зроблено представниками, цей інститут особливо часто
використовується при перегляді конституцій), або у повному
обсязі, коли представники зовсім усуваються від участі у
з’ясуванні питання, винесеного на референдум.
Звернемо увагу на те, що теорія і практика конституціо-
налізму переважної більшості зарубіжних країн висловлю-
ються не на користь панування народу в розумінні ідентичної
демократії. Західнонімецький професор Конрад Хессе, аналі-
зуючи ст. 20 абз. 2 Основного закону країни, зауважує, що
демократія не може виходити з одностайної волі народу як
передумови самоврядування, а виходить тільки з її реальної
1 Див.: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во
Франции. – М., 1977. – с. 12.
249
основи: відмінність і протилежність думок, інтересів, волеви-
явлень і прагнень і при цьому існування конфліктів всередині
народу. Звідси, наголошує він, випливає положення про те,
що вся державна влада походить від народу за умови, що вка-
зані багатоманітності і протилежності постійно роблять необ-
хідним утворення політичної єдності як умови виникнення та
дії державної влади. Оскільки єднання означає наявність мі-
німального консенсусу між усіма сторонами, то повинен іс-
нувати певний модус (лат. modus – міра, спосіб, норма), який
дозволяє у разі необхідності приймати рішення по суті і без
наявності єднання. Таким модусом є принцип більшості,
оскільки при вирішенні питання більшістю не буде небажаної
реакції несхвалення 1 .
У Західній Європі процес управління, тобто прийняття
ухвал за волею більшості отримав розвиток у відповідній
концепції правління більшості. Обгрунтовуючи своє розумін-
ня цієї концепції, вказані вище французькі вчені зазначають,
що коли виникає необхідність приймати рішення, то тільки
кількість голосів може служити належним критерієм при
здійсненні вибору між різними думками.
К. Хессе виділяє декілька форм безпосереднього полі-
тичного волевиявлення народу: 1) це парламентські вибори;
2) голосування під час проведення плебісциту або референ-
думу; 3) за допомогою спеціальних органів (асоціації та полі-
тичні партії) 2 . Додамо, що згідно з п. 8 ст. 29 основного зако-
ну в ФРН передбачається можливість також і проведення на-
родного опитування та народної ініціативи. Конституція Іта-
лії (ч. 2 ст. 71) також передбачає і таку форму безпосередньої
демократії, як законодавча ініціатива народу: ?народ здійс-
нює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не
менш, ніж п’ятдесяти тисяч виборців законопроекту, складе-
ного у формі статей закону?. Російський учений Н.О. Миха-
льова до названих додає такі форми безпосередньої демокра-
1 Див.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 76-
77.
2 Див.: Так само. – С. 78-82.
250
тії, як з’їзди народів, місцеве самоврядування, в т. ч. сільські
сходи, національно-культурну автономію 1 .
Указані форми використовуються у зарубіжних країнах
по-різному. Якщо вибори, які були передбачені вже у самих
перших конституціях, стали звичною практикою для більшо-
сті держав, то інші форми безпосередньої демократії застосо-
вуються не повсюдно. Наприклад, у Великобританії до цього
часу йде дискусія щодо доцільності референдуму в умовах
парламентарної демократії. Або той факт, що у конституціях
колишнього СРСР 1936 р. (п. ?д? ст. 49) і 1977 р. (ст. 5) пе-
редбачалось проведення союзного референдуму, але він був
застосований лише один раз – 17 березня 1991 р. Водночас
сам факт включення тих чи інших форм безпосередньої де-
мократії до числа конституційних інститутів може засвідчити
про ставлення органів державної влади даної країни щодо ро-
лі громадян у прийнятті найважливіших рішень.
Підсумовуючи сказане, можна зробити таке резюме: 1.
Усі форми безпосередньої демократії сприяють активізації
політичного життя будь-якої країни. 2. Питома вага і значен-
ня кожної з названих форм безпосередньої демократії різні і
залежать від багатьох історичних, національних, політичних
та інших обставин, які найбільш характерні для кожного сус-
пільства. 3. Найбільш розповсюдженими формами безпосере-
дньої демократії є: вибори, референдуми (плебісцити), народ-
на ініціатива, місцеве самоврядування.
§ 2. К ОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ ВИБОРІВ
Суспільні відносини, які передбачають обрання шляхом
голосування депутатів, сенаторів, глави держави і місцевої вла-
ди, регламентуються конституційним правом, оскільки за своїм
змістом є конституційними відносинами, тобто виникають у
процесі встановлення, утримання та здійснення влади.
Юридичні норми, які регламентують ці суспільні відно-
сини, утворюють особливий інститут конституційного права,
незалежно від того, де вони зафіксовані – в Конституції чи у
1 Див.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ:
Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 110.
251
виборчому законі. Ці юридичні норми, названі ще виборчими
нормами, досить докладно досліджені в юридичній літерату-
рі, що є природним наслідком їх важливості у системі права і
того факту, що вони прямо й ефективно виявляють характер
демократичності чи недемократичності певної конституцій-
ної системи. Ці норми досліджуються або під назвою виборча
система, або виборче право, або під іншими назвами.
Конституційно-правовий інститут виборів - один із
найдавніших інститутів конституційного права. Російський
державознавець В.В. Водовозов ще на початку ХХ ст. зазна-
чав, що загальне голосування існувало в давніх демократіях,
але зникло занадто рано, з’явилося знову у первісному вигля-
ді тільки у ХVІІ ст. і набуло розвитку в ХХ ст 1 .
У науковій літературі термін ?вибори? використовуються
як у вузькому, так і в широкому розумінні цього слова.
В першому випадку мова йде про голосування громадян, які про-
живають на певній території, по кандидатурах, висунутих до
складу представницького органу загальнонаціонального масш-
табу, або місцевого самоврядування, іноді на заміщення певної
посади (наприклад, президента). З цього приводу німецький де-
равознавець Г. Майєр говорив, що у загальнонаціональному ма-
сштабі вибори – це найбільш масовий процес, який знає право 2 .
У другому випадку під виборами розуміють техніку голосуван-
ня, що використовується в галузі публічного і приватного права
з метою визначення особи, яка буде заміщати певну посаду.
У конституційному праві вибори класифікують залежно від
територіальних рамок їхнього проведення (загальнонаціональні,
регіональні та місцеві) або із урахуванням виду виборного орга-
ну, або посади (парламентські, президентські, муніципальні і т.
ін.). Вибори розрізняються і в залежності від способу волевияв-
лення виборців. Прямі вибори – найбільш розповсюджений тип
голосування, передбачає безпосереднє вираження виборцями
власного ставлення до висунутих кандидатур. Непрямі вибори –
це такі, при яких між виборцями і кандидатами на заміщення по-
сад існує проміжна ланка, що опосередковує волю виборців (на-
1 Див.: Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и в Росии. – СПб,
1906. – С. 7.
2 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. –М., 1994. - С. 125.
252
приклад, на виборах президента США виборці обирають колегію
вибірників, яка збирається тільки один раз із єдиною метою – ви-
значити особу, яка стане главою держави).
Отже, конституційно-правовий інститут виборів – це
сукупність правових норм, які регулюють процес обрання ка-
ндидатів до представницьких органів і на виборні посади. До
предмета його регулювання відносять: основні принципи ви-
борчого права; вимоги, що пред’являються до виборців і кан-
дидатів на виборні посади; порядок формування та діяльності
органів, які безпосередньо здійснюють організацію і прове-
дення виборів; статус суб’єктів виборчого процесу – грома-
дян та їх об’єднань; процедура виборчої кампанії і голосу-
вання; порядок визначення результатів виборів; способи
оскарження порушень у ході виборчої кампанії і голосування
та опротестування (оскарження) результатів виборів.
У кожній країні інститут виборів регулюється численними
правовими актами. Певне уявлення про джерела виборчого права
можна мати, ознайомившись із їх класифікацією, яку дав коста-
риканський учений Р.Х.Валлє. Він виділяє писані норми, до яких
відносить конституцію, міжнародні договори, закони і акти, що
мають силу закону, регламентарні акти (палат парламентів) і ста-
тути політичних партій, а також неписані норми, які включають
загальні принципи права, звичаї та тлумачення норм про вибори
Верховним трибуналом виборів (курсив – А.Г.) 1 .
Перш за все, звернемо увагу на те, що чимало питань,
які стосуються виборів, регулюються на конституційному рі-
вні. Якщо у конституціях, прийнятих до Другої світової вій-
ни, виборчі норми вміщувалися, як правило, у розділах, прис-
вячених правам і свободам громадян, а також вищим органам
держави (наприклад, Конституція Норвегії 1814 р. містить
згадані норми у розділі ?С. Права громадян і законодавча
влада?; Конституція Австрії 1920 р. і Конституція Ірландії
1937 р. – у розділах, присвячених парламенту і президенту),
то у повоєнних Основних законах ряду держав (наприклад,
Туркменістану 1992 р., Узбекистану 1992 р.) є спеціальні роз-
діли. Новою тенденцією є і розширення предмета конститу-
ційного регулювання: у новітніх конституціях усе частіше за-
1 Цит. за: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 368.
253
кріплюються спосіб визначення результатів голосування (на-
приклад, ч. 2 ст. 60 Конституції Естонії; п.5 ст. 50 Конститу-
ції Люксембургу), підстави не тільки невиборності, а й несу-
місності посад (наприклад, п. 2 ст. 30; п. 1 ст. 51 Конституції
Греції; п. 1 ст. 68 Конституції Болгарії; п. 1 ст. 67 Конституції
Іспанії; ч.4 ст. 63 Конституції Македонії та ін.).
У конституціях більшості зарубіжних країн спеціально
застерігається регламентація інституту виборів (ст. 26 Консти-
туції Австрії, ст. 10 Конституції Болгарії, ст. 31 Конституції
Данії). До того ж в Іспанії (ст. 81 Конституції) і Молдові (ст. 61
Конституції) порядок загальних виборів регламентується орга-
нічним законом, а в Киргизстані (ст. 54 Конституції) навіть
конституційним законом. В окремих державах (Аргентина,
Бельгія, Єгипет, Камерун, Мадагаскар, Філіппіни, Франція) для
цього приймаються виборчі кодекси – це комплексні акти, в
яких міститься основна маса норм даного інституту. Звісно, і
вони не є вичерпними. Зійшлемося на такому прикладі. У
Франції паралельно із Виборчим кодексом діють закон від 6
листопада 1962 р. і декрет від 14 березня 1964 р., які стосують-
ся порядку обрання президента країни; Закон від 7 липня 1977
р., присвячений виборам представників Франції до Європарла-
менту, закони від 30 грудня 1985 р. і 15 січня 1990 р., пов’язані
з фінансуванням виборчих кампаній і політичних партій. У ряді
держав джерелами виборчого права є також судові прецеденти,
акти тлумачення права, звичаї.
З цього випливає, що не всі виборчі права громадян зафік-
совані в Конституції. Пояснення полягає у тому, що в Основному
законі фіксуються тільки фундаментальні основні права громадян,
інші ж права мають бути передбачені у спеціальних виборчих за-
конах. Це означає, що потрібно розрізняти основні виборчі права,
тобто ті, що передбачені Конституцією, та решта виборчих прав.
Спочатку ми зупинимося на основних виборчих правах, аналіз
інших же буде зроблено при розгляді виборчого процесу.
Традиційно знаходять конституційне відображення і, без-
умовно, аналізуються у наукових працях два основних права:
право обирати, яке іменується ще активним виборчим правом;
і право бути обраним, яке прийнято називати пасивним вибор-
254
чим правом 1 . У тісному взаємозв’язку з цими правами консти-
туції окремих зарубіжних країн передбачали і передбачають ще
одне основне право – право відкликання, тобто законодавче за-
кріплення можливості дострокового відкликання депутатів, які
не виправдали довіру виборців 2 . Останнє право існує в КНР (ст.
77 Конституції), у СРВ (ст. 7 Конституції має такий припис: ?Де-
путати Національних Зборів відкликаються виборцями або Наці-
ональними зборами; депутати Народних Рад відкликаються ви-
борцями або Народними Радами, якщо втратили довіру народу,
стали негіднії її?); в Індонезії окремі політичні партії мають пра-
во відкликати своїх членів із парламенту; у Ліхтенштейні – депу-
тат може бути відкликаний групою своїх виборців.
У багатьох конституціях зарубіжних країн закріплюються
принципи виборчого права – основні вихідні положення, що
покладені в основу регламентації даного інституту.
Насамперед, конституції переважної більшості країн про-
голошують принцип загальності виборів. Французький учений
М. Дюверже дає таке визначення загального виборчого права:
?Суворо юридично загальне виборче право – це таке виборче
право, яке не обмежене ніякими умовами, пов’язаними з май-
ном, або здібностями. Це не означає, що всі члени нації мають
право голосу? 3 . Загальність виборчого права передбачає, з од-
ного боку, надання можливості брати участь у голосуванні всім
громадянам держави, відсутність у законодавстві спеціальних
вимог, які обмежують участь у виборах будь-яких груп насе-
лення (за статевим, професійним, політичним, моральним цен-
зом, цензами осілості та письменності). З іншого боку, вибо-
рець повинен приймати виважені рішення, тому виправдане
виключення зі складу виборчого корпусу осіб, які не досягли
певного віку (як правило, 18 років) і недієздатних. Фактично це
означає, що у виборах бере участь т. зв. ?виборчий корпус? -
сукупність громадян, які володіють за законом правом голосу.
Адже виборче право мають навіть не всі громадяни даної краї-
ни. Не беруть участь у виборах громадяни – діти (що не досяг-
ли виборчого віку), божевільні, (це повинно бути визнано ух-
1 Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. – С. 32.
2 Див.: Большой юридический словарь. – М., 1997. – С. 240.
3 Duverger M. Institution politiqnes et Droit Constitutionnel. – P., 1965. – P. 89.
255
валою суду). У багатьох країнах тимчасово не здійснюють свої
виборчі права особи, які знаходяться під вартою за вироком су-
ду. В окремих державах не голосують особи, засуджені судом
до тюремного ув’язнення на строк більше року. Не голосують
пери у Великобританії, а в ряді країн – солдати (наприклад, Ту-
реччина). Позбавлення виборчих прав може бути здійснено су-
дом, зокрема за злісне банкрутство, шахрайство на виборах, за
систематичне ухилення від участі у виборах у тих країнах, де
закон передбачає обов’язкове голосування (наприклад, Італія).
У цілому спостерігається тенденція розширення виборчого
корпусу. Найбільш суттєво вплинув на цей процес зниження ви-
борчого віку, яке отримало законодавче закріплення після Другої
світової війни (в Австрії, Австралії, Бельгії, Великобританії, Гре-
ції, Італії, Канаді, Нідерландах, Фінляндії, Франції, ФРН, США та
ін.). У більшості країн світу активне виборче право набувають
громадяни, які досягли 18 років. У Бразилії, Ірані, на Кубі та в Ні-
карагуа – з 16 років, хоча в деяких країнах вимагається досягнен-
ня 20 р. (Марокко), 21 рік (Латвія). В ряді країн виборче право на-
дано громадянам, які проживають за кордоном (Росія, ФРН,
Швейцарія та ін.). Іноземці, якщо вони постійно проживають у
країні і сплачують податки, можуть володіти активним і пасивним
виборчим правом у Данії, Нідерландах, Швеції. Громадяни дер-
жав членів Європейського Союзу можуть голосувати на виборах
до Європарламенту і на місцевих виборах у країні проживання в
рамках ЄС.
Важливим принципом виборчого права, закріпленим у кон-
ституціях більшості країн, є принцип рівності, тобто ?формальної
рівності?. Це означає, що, по-перше, кожному виборцю надається
рівна кількість голосів (один виборець – один голос, але може бу-
ти 2: на виборах до Бундестагу в ФРН один голос віддається за
партійний список, а другий – за конкретного кандидата по вибор-
чому округу); по-друге, в країні існує єдиний виборчий корпус,
тобто виборці не розділені на соціальні чи інші групи з різким
представництвом (у КНР, наприклад, міське і сільське населення
представлено в парламенті неоднаково); по-третє, депутат обира-
ється від рівної кількості жителів або виборців, а в багатомандат-
них округах повинна дотримуватися пропорція мандатів і вибор-
ців на основі однієї і тієї ж квоти: по-четверте, закон висуває од-
256
накові вимоги до порядку висування кандидатів, проведення ни-
ми передвиборної агітації та визначення результатів виборів.
Фактично принцип рівності виборчого права нерідко пору-
шується. Найбільш розповсюдженим методом його порушення є
різні маніпуляції з виборчими округами, внаслідок чого штучно
завищується представництво одних груп населення на шкоду ін-
ших. Робиться це, звичайно, при розбивці країни на виборчі окру-
ги. Об’єктивно це пов’язано з тим, що виборчі закони не дозво-
ляють порушити межі адміністративно-територіальних одиниць
адміністративно-територіального поділу (у противному разі при
відсутності територіальних виборчих комісій вкрай утруднюється
організація виборів та визначення їх результатів). І хоча виборчі
закони припускають певну нерівність у чисельності населення
виборчих округів у той чи інший бік (25-30 відсотків у ФРН, Лит-
ві та ін.), однак забезпечити рівність практично неможливо. Вод-
ночас порушенням цього принципу, (суб’єктивного характеру) є
так звана ?виборча географія? (геометрія), яка позначається в нау-
ковій літературі терміном ?джерімендер? (від власного імені гу-
бернатора американського штату Массачусетс Е. Джері та англій-
ського слова ?мендер?, що перекладається як ?майструвати?).
Е.Джері, за допомогою ?виборчої географії? забезпечив втричі бі-
льше представництво від своєї партії у законодавчому органі шта-
ту при приблизно рівній з опонентами підтримці виборців. Нові
межі виборчих округів він установив без будь-якого врахування
природного або традиційного поділу території, що зумовило поя-
ву округів з дивною конфігурацією 1 . Практика ?виборчої геогра-
фії, або ?джерімендер? існує і в наші часи. Використовуючи цей
прийом, прихильники партії, що знаходяться при владі, нарізують
виборчі округи так, щоб перемогти хоча б з мінімальною перева-
гою у більшості округів, а електорат (прихильників) іншої або ін-
ших партій зосередити із найбільшою перевагою у меншості
округів. А тому утворені виборчі округи іноді набувають чудер-
нацької форми серпа, коромисла, оскільки їх крають по-різному.
Принцип прямих виборів сьогодні безспірний у більшості
демократичних держав при виборах нижніх палат парламентів і
президентів і практично повсюдно – при виборах органів місце-
вого самоврядування. Вже згадуваний німецький дослідник Г.
1 Див.: Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К., 1993. – С. 43.
257
Майєр вбачає сутність цього принципу в тому, ?що правом при-
йняття рішення про подання мандату володіє тільки виборець?.
Це означає, що між виборцем і кандидатом на виборну посаду
немає ніяких проміжних інститутів, які б опосередковували во-
левиявлення виборця. Звичайно, оцінка прямих виборів з точки
зору їх демократизму не може мати абсолютного характеру, вона
завжди залежить від багатьох конкретних обставин.
Принцип таємного голосування передбачає виключення
контролю за волевиявленням виборців, створення умов для
свободи вибору. Державно-правова практика зарубіжних кра-
їн виробила, а законодавство встановило чимало правил і ор-
ганізаційних гарантій, які в цілому забезпечують таємність
виборів. Як правило, виборчі бюлетені не нумеруються (ви-
няток – Індія, де на виборах депутатів Народної палати про-
водиться нумерація бюлетенів, яка дозволяє встановити, за
кого голосував виборець), для заповнення бюлетенів вибор-
цям надається спеціально обладнані кабіни або кімнати, в
яких забороняється присутність сторонніх осіб. Після запов-
нення бюлетені опускаються у скриньку, що виключає мож-
ливість доступу до бюлетенів до закінчення голосування і по-
чатку підрахунку голосів. У США, Індії, Російській Федерації
та інших країнах використовуються виборчі машини, а в Бра-
зилії з 1998 року запроваджені електронні картки виборця.
Винятки з таємних виборів припускаються тільки на користь
носія самого виборчого права. Так, інвалід може звернутися
по допомогу до довіреної особи.
Принцип вільних виборів має декілька аспектів. Перший ас-
пект стосується принципу вільних виборів, відповідно до якого
виборець сам вирішує: чи брати йому участь у виборчому проце-
сі і якщо так, то в якій мірі. Звідси випливає, що при визначенні
результатів виборів не треба брати до уваги, який відсоток ви-
борців проголосував: якщо хоч один проголосував, то вибори ві-
дбулися. Таке трактування даного принципу характерне у бага-
тьох країнах із англосаксонською системою права. Цей принцип
поєднується із добровільною реєстрацією виборців.
Є всі підстави стверджувати, що таке довільне розуміння
цього принципу в певній мірі негативно впливає на виборців. Зна-
чна частина з них, навіть із тих, хто допущений до участі в голо-
суванні, у день виборів не з’являється на виборчі дільниці. Неявка
258
виборців на вибори отримала в конституційному праві назву аб-
сентеїзму. Офіційна доктрина звинувачує абсентеїстів у нерозу-
мінні ?цінності демократичних виборів?. Проте на рівень абсенте-
їзму впливає чимало причин політичного й економічного харак-
теру, дослідження яких є предметом іншої науки – політології. З
метою зменшення політичного абсентеїзму в зарубіжних країнах,
у першу чергу в державах Скандинавського регіону, запроваджені
такі інститути, як голосування по пошті, голосування за доручен-
ням тощо. В невеликій європейській державі Андорра застосову-
ється заохочення для осіб, які з’явилися на голосування: видається
одна пессета (монета) або склянка вина.
Водночас у ряді країн передбачається обов’язковий вотум,
тобто юридичний обов’язок виборців брати участь у голосуванні.
Так, ст. 48 Конституції Італії містить норму, згідно з якою голосу-
вання є ?громадським обов’язком?. В Аргентині виборець, який
не з’явився на вибори, не тільки може бути оштрафованим, але й
позбавляється можливості протягом трьох років обіймати держа-
вні посади. У Греції та Туреччині виборцю, який не брав участь у
голосуванні, загрожує навіть позбавлення волі.
Зовсім в іншому ракурсі розглядається вимога вільних вибо-
рів у державознавчій науці ФРН. У німецькому конституційному
праві ця вимога насамперед асоціюється із вільною реалізацією
волі виборців під час виборів. Це питання розглядається під кутом
зору спроб впливу на волевиявлення виборців: а) державного і
недержавного; б) офіційного і неофіційного. Федеральний Кон-
ституційний суд визнав за необхідне, щоб офіційні установи
утрималися від впливу на виборців. Вирішальним критерієм тут є
використання державних коштів. Крім того, Уряду рекомендуєть-
ся не проводити ніякої роботи з громадськістю за 2-3 місяці до
виборів, щоб не спровокувати правові розгляди під час кожних
наступних виборів 1 . Ще важче, як показує практика, встановити
критерії неприпустимого впливу з неофіційного боку (партій,
профспілок, промислових союзів, окремих промислово-
фінансових структур і навіть фізичних осіб, засобів масової інфо-
рмації тощо).
Законодавство і суди в зарубіжних країнах залишають
відкритим питання: чи є невеликі передвиборні внески на користь
1 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. – С., 1994. – С. 134-136.
259
партій і кандидата неприпустимим впливом на результати
виборів? Нерідко і засобам масової інформації не забороняється
займати односторонню позицію в передвиборній боротьбі. З юри-
дичної точки зору ці діяння ?можна було б розглядати як пору-
шення? свободи виборів.
§ 3. П РАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ
Для позначення заходів, пов’язаних із організацією та
проведенням виборів, у законодавстві різних країн використо-
вується поняття ?виборчий процес?. У навчальній літературі
під поняттям виборчий процес розуміють: 1) певну діяльність
щодо організації та проведення виборів; 2) систему правових
норм, які цю діяльність регулюють 1 . Отже, виборчий процес –
це врегульована законом діяльність органів державної влади,
організацій, груп та індивідів щодо підготовки та проведення
виборів до державних і самоврядних органів.
Будучи нормативно врегульованою, ця діяльність упорядко-
вана і характеризується досить жорсткими часовими рамками і
набором певних дій, розташованих у встановленій послідовності.
Можна встановити такі стадії: 1) призначення виборів; 2) встано-
влення виборчих округів; 3) формування виборчих дільниць; 4)
утворення виборчих органів;5) реєстрація виборців; 6) висування
та реєстрація кандидатів; 7) агітаційна кампанія; 8)голосування; 9)
підрахунок голосів і встановлення підсумків голосування; 10)
можливий другий тур голосування і / або нові вибори; 11) оста-
точне визначення та опублікування результатів виборів.
Зауважимо, що в деяких країнах (Мексика, Польща) ста-
дії виборчого процесу визначаються не доктринально, а нор-
мативно. Зокрема, в Польщі при призначенні кожних виборів
затверджується й оприлюднюється виборчий календар, у
якому вказуються дати здійснення відповідних стадій вибор-
чого процесу. Водночас у німецькому конституційному праві
вибори як масовий захід поділяються на чотири фази: а) ор-
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. То-
ма 1-2. Общая часть. – М., 1996. – С. 339-340.
260
ганізація виборців, які мають право голосу; б) передвиборна
агітація; в) акт виборів (голосування); г) встановлення його
результатів.
Розглянемо конституційно-правове регулювання цих фаз
докладніше.
Перша фаза, іноді її іменують ще підготовчою, почина-
ється з прийняття ухвали про призначення виборів. Існують де-
кілька підходів щодо визначення часу їх проведення. Для пер-
шого характерне чітке визначення в законодавстві дати голосу-
вання (Коста-Рика, Естонія, Латвія, Мексика, США, Швеція). У
Латвії, наприклад, ?вибори до Сейму проводяться у першу не-
ділю жовтня та в суботу напередодні? (ст. 11 Конституції).
Другий підхід полягає в тому, що законодавець тільки встанов-
лює, в яких часових рамках повинні відбутися вибори (Болга-
рія, Іспанія, Польща, Чехія). Так, ч. 3 ст. 65 Конституції Болга-
рії встановлює: ?Вибори до нових Народних Зборів проводять-
ся не пізніше ніж через два місяці після припинення повнова-
жень попередніх?. Для третього підходу характерне встанов-
лення тільки часових рамок між розпуском старого і скликан-
ням нового парламенту (у Великобританії вони складають 20
днів після розпуску Палати громад). Нарешті, у законодавстві
Греції, Литви, Туреччини та деяких інших країн встановлю-
ються певні обмеження стосовно призначення виборів. У Литві
(ч. 3 ст. 58 Конституції) Президент не може оголосити про дос-
трокові вибори Сейму, якщо до сплину строку повноважень
глави держави залишилося менше 6 місяців, а також якщо піс-
ля дострокових виборів сейму не минуло 6 місяців. Видання
акта про призначення виборів у тих чи інших країнах є преро-
гативою різних органів. В одних країнах – тільки один орган
має право призначати вибори (в Білорусі – Верховна рада; Кос-
та-Риці – Верховний виборчий трибунал; Беніні – Рада Мініст-
рів; Іспанії – король). В інших же державах декілька органів
можуть здійснити це повноваження. Так, у Болгарії Народні
збори призначають вибори президента (ст. 84 Конституції), а
останній відповідно оголошує вибори до парламенту і до орга-
нів місцевого самоврядування (ст. 98).
Підготовча фаза охоплює низку організаційних заходів: фо-
рмування виборчих органів; визначення меж виборчих округів;
складання списків виборців; висування та реєстрація кандидатів.
261
Зарубіжна державно-правова практика свідчить, що успіх
організації та проведення виборів багато в чому залежить від
роботи виборчої адміністрації. На неї покладається завдання
забезпечення гарантії відкритості й об’єктивності виборчого
процесу і принципу рівності. Конституційному праву відомі
декілька моделей організації виборчої адміністрації: 1) і орга-
ни засновуються перед кожними новими виборами (Австрія,
Бенін, Італія); 2) вони працюють на постійній основі (Іспанія);
3) змішана система: вищі органи утворюються як постійно ді-
ючі, а нижчестоячі функціонують тільки під час конкретної ви-
борчої кампанії (Мексика, Польща, Росія). Розрізняють такі ви-
борчі органи: а) територіальні, які базуються на системі полі-
тико-територіального устрою; б) окружні, що діють у виборчих
округах; в) дільничні, які діють на виборчих дільницях. У ФРН,
наприклад, виборчі органи кожного рівня включають відповід-
ного керівника виборів (це, звичайно, чиновник міністерства
внутрішніх справ) і виборчу комісію, що призначається ним із
числа виборців на безоплатній основі.
Для проведення голосування на території будь-якої дер-
жави відповідно до існуючого законодавства утворюються
виборчі округи, тобто територіальні одиниці, які об’єднують
громадян з метою обрання депутатів до представницьких ор-
ганів держави і місцевого самоврядування. Одночасно утво-
рюються і виборчі дільниці (пункти голосування). Округи бу-
вають загальнодержавними - національними (в Ізраїлі на ви-
борах до парламенту, коли вся країна складає єдиний округ);
багатомандатні (від округу обирається декілька депутатів) та
одномандатні (від округу обирається один депутат, напри-
клад, у Великобританії на виборах до Палати громад).
Проілюструємо це на прикладі Російської Федерації.
Виборчі округи утворюються із дотриманням таких умов:
1) приблизна рівність виборчих округів за кількістю виборців
із відхиленням від середньої норми представництва виборців
10-15 відсотків; 2) на територіях компактного проживання
корінних малочисельних народів відхилення від середньої
норми представництва не може перевищувати 30 відсотків;
3) враховується адміністративно-територіальний поділ
суб’єкта Російської Федерації, території муніципальних утво-
рень; 4) на випадок утворення багатомандатного виборчого
262
округу кількість мандатів, які належать розподілу в цьому
окрузі, не повинна перевищувати п’яти. Що ж до виборчих
дільниць, то у Франції вони утворюються на базі комуни-
низової одиниці територіального поділу країни. В Іспанії такі
одиниці поділяються на декілька виборчих секцій, які охоп-
люють від 500 до 2 тис. виборців. У Російській Федерації ви-
борчі дільниці утворюються із розрахунку не більше ніж 3
тис. виборців. Виборчі округи також тут можуть бути утворе-
ні у місцях тимчасового перебування виборців (лікарнях, са-
наторіях, будинках відпочинку, на кораблях, на полярних
станціях та ін.).
Наступним заходом у межах підготовчої фази є складан-
ня списків виборців. Як зазначається в літературі, списки ви-
борців необхідні для того щоб: 1) ідентифікувати особу ви-
борця при його явці на виборчі дільниці; 2) забезпечити його
виборчі права, допустивши до участі в процедурі голосуван-
ня; 3) для захисту його прав від зазіхань з боку інших грома-
дян 1 . У більшості країн світу робота по складанню списків
виборців покладається на муніципальну владу (Бельгія, Да-
нія, Польща та ін.). У Канаді для складання таких списків ви-
користовується комп’ютерна база відомостей про громадян, у
Швеції ця справа доручена податковому управлінню, а в Ізра-
їлі – реєстрація знаходиться в компетенції міністерства внут-
рішніх справ.
Законодавча практика зарубіжних держав щодо реєстра-
ції виборців досить різноманітна, проте можна виділити дві
моделі – залежно від того, на кого покладені обов’язки щодо
реєстрації - якщо на державу, її органи, то вона є публічною
(обов’язковою), а якщо на самих громадян, то - особистою
(добровільною).
Обов’язкова реєстрація означає, що держава сама турбу-
ється про реєстрацію виборців. В Угорщині, наприклад, діє
спеціальне законодавство про реєстрацію населення. Питан-
нями підготовки і проведення виборчих кампаній в країні за-
ймається Центральне бюро з реєстрації населення і виборів
Міністерства внутрішніх справ. Бюро несе відповідальність
1 Див.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Феде-
рации. – М., 1999. – С. 248.
263
за складання списків виборців, складає списки громадян, які
не мають права голосу.
Добровільна реєстрація означає, що про внесення до
списків виборців має потурбуватись сам громадянин, для чо-
го він повинен звернутися до відповідної установи і зареєст-
руватися в якості виборця на майбутніх виборах. У США, на-
приклад, Закон ?Про реєстрацію виборців? 1993 р. значно
спростив процес реєстрації для виборців. У межах Закону ві-
дповідні органи зобов’язані забезпечити виборцям можли-
вість зареєструватися при отриманні посвідчення водія, до-
помоги по безробіттю та інвалідності, на призовних пунктах,
при зверненні до приватних фірм і до апарату федерального
уряду. Централізована система складання списків виборців у
США відсутня.
Висування та реєстрація кандидатів не тільки є остан-
ньою стадією першої фази виборів, але й слугує ?зв’язкою?
виборчої кампанії. Саме на цій стадії визначається коло осіб,
із числа яких будуть обрані президенти, депутати, сенатори,
радники місцевого самоврядування. Підкреслимо, що зарубі-
жне законодавство про вибори досить докладно регламентує
усі питання, пов’язані з висуванням кандидатів на заміщення
виборних посад. Чи не найважливіше питання тут - про
суб’єкти права висування кандидатів. Існують такі способи
висування кандидатів:
1) самовисування (у Франції особа, яка бажає балотува-
тися у депутати парламенту, подає в префектуру департамен-
ту відповідну заяву і вносить виборчу заставу);
2) висування групами виборців (У Данії особі, яка бажає
стати кандидатом у депутати Фолькетингу, необхідні підписи
не менш 25 виборців відповідного виборчого округу. В Польщі
особі, що вирішила стати сенатором, необхідно отримати на
свою підтримку не менше 3 тис. підписів виборців);
3) висування політичними партіями або іншими гро-
мадськими об’єднаннями (застосовується на виборах до Бун-
дестагу ФРН, Національної ради Австрії, Палати представни-
ків Японії тощо);
4) поєднання всіх названих способів (Наприклад, згідно
з Федеральним законом від 19 вересня 1997 р. ?Про основні
гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі гро-
264
мадян Російської Федерації? право висування кандидатів до
виборних органів Росії мають: виборці відповідного виборчо-
го округу; виборець у порядку самовисування; виборчі
об’єднання; виборчі блоки).
Доцільно звернути увагу на питання про реєстрацію ка-
ндидатів (списків кандидатів), оскільки ця проблематика в
навчальній літературі або зовсім не висвітлюється, або ви-
кладається досить спрощено, що, звичайно, неприпустимо. З
одного боку, реєстрація кандидатів (списків) – це організа-
ційне питання, а з іншого, - юридичний факт, який відкриває
наступний етап виборчої кампанії (мабуть, не випадково Фе-
деральний закон про вибори та положення про порядок феде-
ральних виборів ФРН зазначають, що передвиборна агітація
розпочинається з моменту процедури допуску і попередньої
перевірки земельним або окружним керівником виборів відо-
мостей про кандидатів). Реєстрація кандидатів має розгляда-
тися як процес перевірки виборчими комісіями відповідності
фактичного порядку висування кандидатів тому, який уста-
новлений законом. Реєстрація кандидатів (списків) має бути
суворо задокументована, адже від цього залежить результат
реєстрації. В Російській Федерації, наприклад, законодавство
і практика висувають такі вимоги: 1) наявність необхідної кі-
лькості підписів виборців (достовірних), зібраних на підтри-
мку кандидата (списку); 2) письмова заява кандидата про са-
мовисування або подання груп виборців, виборчих об’єднань,
виборчих блоків, які висунули кандидата, його згода балоту-
ватися по даному виборчому округу. Водночас, як показує
практика, цих відомостей для реєстрації кандидатів недостат-
ньо. Вимагається також надання до виборчої комісії: основ-
них відомостей біографічного характеру (про освіту, сімей-
ний стан, про наявність подвійного громадянства тощо), ко-
пію декларації про доходи за останні два роки.
Важливою фазою виборів є передвиборна агітація, що
розпочинається у більшості країн після реєстрації кандидатів
або оприлюднення їх списку (Литва). Незважаючи на її важли-
вість (від неї багато в чому залежить, хто конкретно буде обра-
ний), вона має мінімальне правове регулювання. Законодавства
зарубіжних країн по-різному регулюють умови такої агітації, в
одних країнах досить жорстко, в інших – м’якше, але завжди
265
закон встановлює обмеження виборчої агітації за місцем про-
живання особи, припустимі та заборонені методи агітації.
Передусім законодавство регулює початок і час закінчен-
ня (як правило, за добу до дня голосування) передвиборної агі-
тації; в ряді країн визначається навіть місце розклеювання і кі-
лькість виборчих афіш (у Японії, наприклад, кожний кандидат
у депутати до парламенту має право п’ять разів опублікувати
газетну рекламу, включаючи фотографію 6х9 см., тиражувати у
певній кількості один кольоровий плакат).
Виборче законодавство Російської Федерації встановило
форми і жанри (види) передвиборної агітації: а) через ЗМІ;
б) шляхом організації масових публічних актів; в) шляхом
видання і розповсюдження друкованих, аудіовізуальних та
інших агітаційних матеріалів. При цьому масові заходи мо-
жуть проводитись у вигляді передвиборних зборів і зустрічей
із виборцями, публічних передвиборних дебатів і дискусій,
мітингів, вуличних ходів, демонстрацій, інших заходів. Агі-
тація із використанням ЗМІ може реалізовуватися у вигляді
виступу, інтерв’ю, прес-конференції, передвиборних дебатів,
?круглого столу?, ?гарячої лінії?, політичної реклами, показу
теленарисів, відеофільмів про кандидата. Агітаційні друкова-
ні матеріали можуть виготовлятися і розповсюджуватися у
вигляді листівок, плакатів, письмових звернень до виборців,
буклетів, брошур та іншої друкованої продукції.
У законодавстві зарубіжних країн значне місце посідає
регламентація участі засобів масової інформації в проведенні
агітаційної кампанії. Головний критерій – рівність шансів. У
Франції, наприклад, надається однаковий час для коротких
виступів по державному радіо і телебаченню (у сукупності
півтори години для кожного кандидата на виборах президен-
та – в 1995 р.).
У більшості країн законодавством встановлюється, як
правило, верхня межа фінансових витрат політичних партій
на виборчу кампанію (Канада, Кіпр, Литва, Росія), а також
ефективні методи контролю за витрачанням виборчих фондів.
Наступною фазою виборчого процесу є голосування, в
ході якого виборці висловлюють своє ставлення до висунутих
кандидатур у порядку, передбаченому законом. Голосування
може бути очним, коли сам виборець з’являється у виборчу
266
комісію і отримує бюлетень, і заочним, коли його волю реалі-
зують інші особи – голосування за дорученням (у ФРН та
Франції). Можливе голосування по пошті (у Великобританії,
Данії та ФРН такою формою користується близько 10 відсот-
ків виборців). У переважній більшості випадків виборці голо-
сують бюлетенями, в США в широкому масштабі, а в Індії в
п’ятій частині виборчих округів (де систематично спостеріга-
лось шахрайство) застосовуються виборчі машини (виборча
кабіна у такому випадку схожа на телефонну будку, до якої
виборець входить, закриває фіранки, переміщує важелі і на-
тискує кнопки. Машина сконструйована так, що двічі прого-
лосувати неможливо). В окремих країнах із великою кількіс-
тю неписьменних замість бюлетенів застосовуються виборчі
талони (кулі, бюлетені), які опускаються в скриньки з портре-
тами кандидатів у сусідній кімнаті (не там, де знаходиться
виборча комісія). Нарешті у королівстві Свазіленд у селі ?го-
лосують ногами?: проходять у ті брами, де стоїть кандидат,
якому вони симпатизують.
Остання фаза виборчого процесу – підрахунок голосів і
визначення результатів голосування. Вона включає підраху-
нок поданих і визнаних дійсними бюлетенів і визначення пе-
реможців виборів. Підрахунок голосів виборців починається
відразу після закінчення часу, відведеного для голосування, і
проводиться без перерви до встановлення підсумків голосу-
вання, при цьому проводиться відкрито і гласно членами ді-
льничної виборчої комісії у присутності спостерігачів, відпо-
відних представників кандидатів, виборчих об’єднань, вибор-
чих блоків, засобів масової інформації. Протокол про підсум-
ки голосування підписується членами дільничної виборчої
комісії. Документи дільничного виборчого органу пересила-
ються у вищестоящі виборчі органи. Результати виборів
установлюються окружними, а у відповідних випадках тери-
торіальними, включаючи центральними виборчими органами.
На підставі документів дільничних виборчих органів вони
вирішують і про дійсність виборів, і про їх результативність,
а у відповідному випадку - про необхідність ще одного туру
голосування або проведення нових виборів.
267
Остаточні результати виборів визначаються централь-
ним або іншим територіальним виборчим органом і офіційно
оприлюднюються.
Але при одних і тих же підсумках голосування результа-
ти виборів можуть бути різними в залежності від виборчої
системи, яка застосовується в даній країні.
§ 4. В ИБОРЧІ СИСТЕМИ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Виборча система (у вузькому розумінні слова) – це су-
купність установлених законом правил, принципів і критеріїв,
за допомогою яких визначаються результати голосування.
Водночас треба мати на увазі, що запровадження тієї чи іншої
виборчої системи – це не юридичне питання, а до певної міри
результат розстановки політичних сил у суспільстві.
Історично першою виборчою системою стала мажори-
тарна система, в основу якої покладено принцип більшості
(франц. majoritaire - більшість): обраними вважаються ті кан-
дидати, які отримали встановлену більшість голосів. Розріз-
няють три основні види мажоритарної системи: абсолютної,
відносноїта кваліфікованої більшості. При застосуванні ма-
жоритарної системи більшості для обрання вимагається абсо-
лютна більшість поданих в окрузі голосів (50 % + 1). При цій
системі встановлюється нижній поріг участі виборців у голо-
суванні; якщо він не досягнутий, вибори вважаються недійс-
ними, або такими, що не відбулися. Зішлемося на один прик-
лад. Французький Виборчий кодекс стосовно виборів депута-
тів Національної асамблеї встановлює такі норми: ?Ніхто не
може бути обраний у першому турі, якщо не отримав:
1) абсолютної більшості поданих голосів; 2) кількості голосів
рівної четвертої частини від кількості усіх внесених до спис-
ків виборців. На випадок рівності голосів обраним вважається
старший за віком кандидат?.
У 43 державах світу використовується мажоритарна сис-
тема відносної більшості (Великобританія, Індія, США та ін.).
При цьому різновидові обраним вважається той кандидат (або
список кандидатів), який отримав голосів більше, ніж кожний
268
з його опонентів окремо, навіть якщо він набрав менше поло-
вини. Цю систему інколи називають ?хто перший прийшов –
той і переміг?.
Досить рідкісним різновидом є мажоритарна система
кваліфікованої більшості, відповідно до якої кандидат пови-
нен отримати встановлену в законі кількість голосів. Так, ка-
ндидату на посаду Президента Коста-Рики необхідно набрати
40% (+ 1 голос) виборців (ст. 138 Конституції).
У спеціальній літературі цілком слушно підкреслюється
думка про те, що мажоритарна система має ряд переваг. Зок-
рема, вона завжди результативна і проста при застосуванні.
Позитивом цієї системи є і те, що вона дозволяє формувати
стабільний уряд, а це має чимале значення для управління
країною. Водночас вона забезпечує серйозні переваги тільки
великим партіям у парламенті і не відображає плюралізму
суперечливих інтересів у суспільстві, відповідно політичних
сил, які вони представляють 1 .
Уже на світанку становлення конституційного ладу ста-
ли висуватися ідеї пропорційного представництва політичних
об’єднань, при якому кількість мандатів, отриманих таким
об’єднанням, відповідає кількості поданих за його кандидатів
голосів. Такі ідеї висловив у 1793 р. відомий діяч Великої
французької революції Луї Сен-Жюст, а в 40-х роках XIX ст.
проекти пропорційних виборів запропонували американець
Томас Джільпін і швейцарець Віктор Консідеран. Пропорцій-
на система вперше була застосована в 1888 р. – у Сербії та
Бельгії в 1889 р. На початку ХХ ст. нараховувалися 152 різ-
новиди. В наш час вона існує більше ніж у 60 країнах 2 , зокре-
ма в Австрії, Бельгії, Норвегії, Фінляндії, Швеції, Швейцарії.
Для пропорційних систем найбільш характерними рисами є:
1) створення більш великих округів, від кожного з яких
обирається декілька депутатів (в ідеальному випадку вся кра-
їна перетворюється в єдиний виборчий округ: так обирається
Кнессет – парламент Ізраїлю);
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 400.
2 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-
2. – М., 1995. – С. 361.
269
2) вибори є суворо партійними (кожна партія висуває
свій список кандидатів на виборні посади);
3) використання виборчої квоти (виборчого метра), тоб-
то найменшої кількості голосів, необхідних для обрання од-
ного кандидата. Визначається вона по-різному. Зокрема, ще у
1855 р. англійський адвокат Томас Хер (Hare) запропонував
квоту, яка визначається за формулою: Q = x : y, де Q – це кво-
та, х – кількість поданих голосів і у – кількість мандатів, які
належать розподілу. Після того, як квота визначена, кількість
голосів, зібраних кожною партією, поділяється на цю квоту, і
отримані від цього поділу цілісні числа показують, скільки
мандатів належить тій чи іншій партії. Використання квоти
Т.Хера характерне для Угорщини, Румунії, Естонії.
У ФРН, Швеції та деяких інших країнах застосовується
запропонований бельгійським математиком В. д’Ондтом ?ме-
тод найбільшої середньої?. Передбачається, що голоси, пода-
ні за кожний партійний список, послідовно діляться на ряд
чисел 1,2,3,4,5,6 і т.д., отримані результати розподіляються по
спадній – від більшого до меншого строго по порядку. Те ча-
сткове, яке посідає у цьому ряду спадних чисел порядкове мі-
сце, що дорівнює числу депутатів, які підлягають обранню
від даного округу, і буде квотою. Пояснимо це на такому
прикладі 1
Назва Кіль- Результати поділу на
партії кість 1 2 3 4 5 6
голосів
А 1700 1700 850 566 425 340 283
В 2300 2300 1150 766 575 460 383
С 4100 4100 2050 1366 1025 820 683
Д 900 900 450 300 225 180 150
Е 5200 5200 1733 1300 1300 1040 866
Від округу обирається 14 депутатів, у виборах беруть участь
п’ять партій, кожна з яких отримала: А – 1700 голосів; В – 2300;
С – 4100; Д – 900 та Е – 5200. Поділяємо голоси, отримані парті-
ями, на ряд чисел щоб отримати кількість часткових, що пере-
1 Використана таблиця з підручника: Мишин А.А. Конституционное (госу-
дарственное) право зарубежных стран: Учебник. – М., 1999. – С. 170.
270
вищують число 14. Отримані частки розташовуємо по спадній і
встановлюємо, що 14 місце по порядку посідає частка 860. Воно
і є квотою. Поділяємо голоси, отримані партіями, на квоту і
встановлюємо, що партії отримали таку кількість мандатів: А -
1; В - 2; С – 4; Д – 1; Е – 6. Усі мандати розподілені.
Практика розвинутих демократичних країн засвідчує, що
для того, щоб пропорційна система виявила себе досить ефекти-
вно, необхідні, з одного боку, багатопартійність, що склалась, а
з іншого – відсутність поляризації політичних сил. Намагання
знизити негативний ефект недоліків тієї чи іншої виборчої сис-
теми призвело до виникнення змішаних виборчих систем (за-
стосовують їх, зокрема, в Албанії, Грузії, Італії, Греції, Мексиці,
Росії, Угорщині та інших країнах). При цьому звернемо увагу на
те, що поняття ?змішана виборча система? можна тлумачити в
широкому та вузькому розумінні цього слова.
У першому значенні вона передбачає паралельне вико-
ристання при формуванні парламенту (палати) різних вибор-
чих систем (згідно з Конституцією Мексики, Палата депута-
тів складається з 300 депутатів, які обираються за мажорита-
рною системою відносної більшості, а також і з 100 депутатів,
які обираються за системою пропорційного представництва).
Змішана виборча система у вузькому розумінні означає
схрещування елементів як пропорційної, так і мажоритарної
системи (у ФРН на виборах до Бундестагу, в Італії – до Пала-
ти депутатів). В Італії для обрання депутатів нижньої палати
парламенту країна поділяється на певну кількість територіа-
льних підрозділів. Кількість мандатів, які виділяються їм,
установлюється на основі відомостей останнього перепису
населення. У кожному територіальному підрозділі 75 % місць
заміщаються в одномандатних округах шляхом застосування
мажоритарної системи відносної більшості, а 25 % - на основі
суперництва партійних списків за пропорційною системою.
Підсумовуючи сказане, можна констатувати, що навіть у
країнах розвинутої демократії виникають проблеми, пов’язані
із забезпеченням можливостей для реального суперництва
політичних партій, гарантій прав конкретних кандидатів, ви-
ключенням фальсифікації результатів голосування і тиску на
виборців.
271
§ 5. К ОНСТИТУЦІЙНІ ІНСТИТУТИ
РЕФЕРЕНДУМУ ТА НАРОДНОЇ ІНІЦІАТИВИ
Термін референдумз’явився вперше в обігу в ХІV ст. у
зв’язку з діяльністю новоутвореного сейму Швейцарського
Союзу. Швейцарський вчений А. Дюнан так пояснював появу
цього терміну: ?В старій Швейцарії засідання Сейму були не-
регулярними… представники союзних земель були не депу-
татами в нинішньому розумінні цього слова, а послами, які
вели справи від імені своїх урядів. Коли з’являлися такі спра-
ви, відносно яких у послів не було повноважень, то рішення
по них приймалося ?ad referendum?, тобто ?для доповіді…
тобто влади земель не були пов’язані ?рішенням Сейму? 1 .
Отже, спочатку термін референдум означав ?те, що повинно
бути повідомленим?.
Сучасного значення він набув значно пізніше. Зокрема,
Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління народу, а
К. Каутський – як право народу за певних умов виносити на
всенародне голосування проекти народного представництва.
Як бачимо, під референдумом учені розуміли народне голо-
сування по законопроекту, прийнятому парламентом, після
якого законопроект набував силу закону 2 . У наш час цей тер-
мін означає голосування виборців, за допомогою якого прий-
маються державні або самоврядні рішення. Прийняте шляхом
референдуму рішення вважається рішенням народу, а його
юридична сила нерідко вище юридичної сили законів, прийн-
ятих парламентом.
Голосування виборців називають ще плебісцитом (від
лат. Plebiscitum – рішення народу). З юридичної точки зору
відмінностей між референдумом і плебісцитом немає. У зако-
нодавстві деяких держав терміни референдум (Іспанія, Італія,
Росія, Словаччина) і плебісцит (Коста-Рика, Чилі, Еквадор)
використовуються як синоніми. Якщо в німецькій державоз-
навчій літературі поняття плебісцит використовується як збі-
1 Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обзор.
– СП(б), 1896. – С. 19.
2 Див.: Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Референдуми в Україні: історія та
сучасність. – К., 2000. – С. 36.
272
рна назва для всіх видів голосування, то у Франції під плебіс-
цитом розуміється тільки голосування, за допомогою якого
виборчий корпус виражає своє схвалення чи несхвалення
конкретної особи або політики, яку вона проводить. Іноді
плебісцитом називають референдум з питань, які мають для
країни або регіону … доленосний характер 1 . Наприклад, якщо
голосуванням виборців вирішується питання про державну
приналежність території, про форму правління, про довіру лі-
дерові держави, то такий референдум нерідко називають пле-
бісцитом. Тому, на наш погляд, мають рацію ті автори в науці
конституційного права, які пропонують вважати референдум
голосуванням із внутрішньополітичних питань, а плебісци-
том – голосування з питань зовнішньополітичного характеру
(наприклад, про вихід або входження до іншої держави, чи
міжнародної організації) 2 .
Виходячи з наведених принципових положень, рефе-
рендум можна визначити як форму безпосередньої демокра-
тії, зміст якої полягає в прийнятті виборчим корпусом кон-
ституції, законів та інших найважливіших рішень загально-
державного та місцевого значення шляхом голосування.
Зазначимо, що референдум не є універсальним інститу-
том. У Нідерландах, наприклад, він не використовувався жо-
дного разу, тільки в окремих випадках зверталися до нього у
Бельгії та Великобританії. Не використовується референдум у
багатьох країнах мусульманського фундаменталізму. Водно-
час тільки у ХХ столітті (станом на 1987 р.) проведено значну
кількість загальнонаціональних референдумів: у Європі –
101, в Африці і на Середньому Сході – 54, в Азії – 18, в Аме-
риці – 25, в Австралії та Океанії – 45. Крім того, за період з
1987 по 1990 р. референдуми проводилися у 21 країні, на ці
референдуми були винесені 74 питання 3 .
Інституціалізація референдумів у конституційному праві
зарубіжних країн має тривалу історію. Зокрема, в Австралії,
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Тома
1-2. Общая часть. – м., 1995. – С. 385.
2 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С. 423.
3 Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. – М., 1999. – С. 175 – 176.
273
США та Швейцарії конституювання референдумів відбулося
після широкого використання цієї форми безпосередньої де-
мократії в цих країнах як на місцевому, так і на загальнодер-
жавному рівнях. Після успішної апробації референдуми були
закріплені в Конституції Швейцарії 1874 р., Конституції Авс-
тралії 1900 р., а також у конституціях окремих штатів США.
У період між двома світовими війнами референдуми закріпи-
ли конституції багатьох держав Європи, зокрема Австрії, Ір-
ландії. Після Другої світової війни інститут референдуму був
закріплений у конституційних актах більшості країн світу.
Так, механізм організації та проведення референдумів закрі-
пили конституції Болгарії 1991 р.(ст. 10, 98, 102); Македонії
1991 р. (ст. 2, 68); Словенії 1991 р. (90, 170); Угорщини 1989
р. (ст. 19); Азербайджану 1995 р. (ст. 2, 193); Казахстану 1995
р. (3, 91), Таджикистану 1994 р.(ст. 98), Естонії 1992 р. (ст.
56, 105 163) та ін.
Детальна інституціалізація референдумів у Іспанії ви-
значена в органічному законі від 18 січня 1982 р. ?Про регу-
лювання різноманітних видів референдуму?; в ФРН – у законі
?Про процедуру референдуму, народної ініціативи і народно-
го опитування, що проводяться згідно зі ст. 29 абзац 6 Основ-
ного Закону? від 29 липня 1979 р. та у ?Положенні про
об’єднання Німеччини? від 31 серпня 1990 р. Іноді ці питання
регулюються і підзаконними актами, наприклад, у Франції –
ордонансами уряду; в Аргентині – указом президента 1 .
Як інститут конституційного права, конституційно-
правовий інститут референдуму – це сукупність юридичних
норм, які регулюють місце цього інституту в системі форм
безпосередньої демократії, порядок його організації та про-
ведення, а також правові наслідки реалізації його положень.
Передусім, у конституціях переважної більшості сучас-
них держав референдум (плебісцит) найчастіше визначається
як спосіб здійснення народного суверенітету. Так, ст. 3 Кон-
ституції Франції 1958 р. містить такий припис: ?Національ-
ний суверенітет належить народові, який здійснює його через
своїх представників і шляхом референдуму? (курсив наш–
1 Див.: Погорілко В.Ф., Федоренко В.А. Референдуми в Україні: історія та
сучасність. – К., 2000. – С. 66-67.
274
А.Г.). Бразильська конституція 1988 р. у ст. 14 серед способів
здійснення народного суверенітету називає і референдум, і
плебісцит. Конституція Литви 1992 р. у ст. 4 фіксує положен-
ня, згідно з яким ?вищу суверенну волю народ здійснює без-
посередньо або через своїх представників, обраних демокра-
тичним шляхом, а у ч. 1 ст. 9 вказує, що ?найважливіші пи-
тання життя держави й народу вирішуються шляхом рефере-
ндуму?. Аналогічні положення є в конституціях Польщі 1997
р. (п. 2 ст. 4); Болгарії 1991 р. (п. 2 ст. 1); Македонії 1991 р. (ч.
2 ст. 2); Молдови 1994 р. (п. 2,3 ст. 3) та ін.
У законодавстві багатьох держав установлені межі при-
пустимого використання інституту референдуму. В Росії на
референдум не можуть бути винесені питання, пов’язані зі
зміною статусу суб’єктів федерації; достроковим припинен-
ням повноважень парламенту, президента; прийняттям феде-
рального бюджету та внесення змін до законів про податки і
збори; амністією та помилуванням (ч. 2 ст. 3 федерального
конституційного Закону ?Про референдум Російської Феде-
рації?). В Іспанії референдум не проводиться в період дії над-
звичайного або воєнного стану. А в Словаччині, згідно з п. 2
ст. 99 Конституції, референдум з того самого питання може
проводитися повторно не раніше ніж через три роки після
проведення попереднього референдуму.
В конституційній доктрині зарубіжних країн використо-
вуються різні підстави для класифікації даного інституту без-
посередньої демократії. Тут ми віддаємо перевагу класифіка-
ції, запропонованій італійським ученим П. Біскаретті ді Руф-
фіа, який виділяє конституційні, законодавчі, міжнародно-
правові та адміністративні референдуми 1 .
Конституційний референдум – це такий вид, який пе-
редбачає голосування виборців з питань прийняття проекту
нової конституції або конституційної реформи, або внесення
поправок до діючого Основного Закону. Наприклад, прове-
дення конституційного референдуму передбачено ст. 89 Кон-
ституції Франції ст. ст. 166, 167,168 Конституції Іспанії (для
часткових змін Основного Закону необхідно, щоб проект
конституційної реформи був схвалений більшістю у 3/5 голо-
1 Цит. за: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 410- 411.
275
сів у кожній палаті Генеральних кортесів; а для повного пере-
гляду Конституції цей проект повинен бути схвалений біль-
шістю у 2/3 голосів кожної палати двічі та складом парламен-
ту двох скликань). У період 1989 – 1993 рр. у постсоціалісти-
чних країнах на референдум виносилися проекти конституцій
декілька десятків разів (приміром, у Білорусі, Польщі, Росії).
Предметом законодавчого референдуму може бути будь-
який законопроект, або закон, який набрав чинність. Розріз-
няють два види законодавчого референдуму – відхиляючий,
який передбачає повне або часткове скасування тексту закону
(ст. 75 Конституції Італії, ч. 2 ст. 89 Конституції Швейцарії)
або стверджувальний (ратифікаційний) законопроект (ст. 11
Конституції Франції).
Референдуми з міжнародно-правових питань проводяться
з метою з’ясування волі виборчого корпусу при вирішенні важ-
ливих міжнародних питань. Такий вид набув широкого розпо-
всюдження в останні десятиріччя. Так, згідно з Актом про рефе-
рендум 1975 р., у Великобританії в тому ж році проведений за-
гальнонаціональний референдум з питання членства у Європей-
ському економічному Співтоваристві; у 1986 р. в Іспанії був
проведений референдум щодо перебування країни у НАТО. По-
дібні референдуми передбачаються на рівні конституції і відпо-
відно проводяться і в таких державах, як Данія, Ірландія, Норве-
гія, Фінляндія, Франція, Швеція.
Щодо адміністративних референдумів, то на них розг-
лядаються питання управлінського характеру, зокрема зміни
адміністративно-територіального поділу або кордонів
суб’єктів федерації (ст. 132 Конституції Італії, ст. 29 Основ-
ного закону ФРН); дострокового припинення повноважень
посадових осіб (ч. 6 ст. 60 Конституції Австрії).
В особливу групу мусимо виділити такий вид, як консу-
льтативний референдум, який використовується для вияв-
лення громадської думки з того чи іншого важливого питання
державного і суспільного життя. Наприклад, у Швеції консу-
льтативні референдуми проводилися з питань заборони спир-
тних напоїв (1992 р.), реформи пенсійного забезпечення (1957
р.), використання ядерної енергії (1980 р.).
В літературі виділяють і інші види референдумів у за-
лежності від суб’єктів ініціювання (урядові, парламентські,
276
президентські, народна або спеціальна ініціатива); обов’язко-
вості та інших обставин 1 .
Право участі в референдумі. Законодавство зарубіжних
країн, як правило, фіксує положення, згідно з якими право
участі в референдумах зумовлюється активним виборчим
правом по виборах до нижньої палати парламенту. Аналогіч-
ний принцип діє і при місцевих референдумах. Наприклад,
згідно з ч. 1 § 5 австрійського Федерального закону про на-
родне голосування 1958 р. (в редакції 1972 р.) ?право голосу
мають усі осіби та жінки, які на день початку кампанії щодо
проведення народного голосування (§ 2, ч. 1) володіють пра-
вом участі у виборах до Народної ради?. Ст. 94 Конституції
Словаччини фіксує такий припис: ?Кожний громадянин, який
має право обирати членів Національної ради Словацької рес-
публіки, має право голосу у референдумі?.
Аналогічно до правил участі у виборах вирішуються в усіх
зарубіжних державах і інші питання: рівності, вільної чи
обов’язкової участі у референдумі, безпосереднього голосування,
при таємності, а також з тими ж гарантіями, що й на виборах.
Предмет референдуму – це питання, що належать вирі-
шенню за допомогою народного голосування. Найчастіше
конституція або спеціальний закон відповідної держави вста-
новлюють обмеження стосовно предмета референдуму. Так,
згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії, на референдум не вино-
сяться закони про податки й бюджет, про амністію та поми-
лування, про повноваження та ратифікацію міжнародних до-
говорів, ще одним прикладом обмеженого підходу до пред-
мету референдуму є положення Конституції Данії 1953 р. У ч.
6 її § 42 міститься досить широкий перелік питань, які не мо-
жуть бути предметом референдуму (фінансово-бюджетні, на-
дання громадянства, статус монарха тощо).
Угорський Закон LXV 1990 р. про місцеве самовряду-
вання передбачає, що місцеві референдуми в обов’язковому
порядку проводяться з таких питань: а) про об’єднання та
роз’єднання громад; б) про утворення нової громади; в) про
створення спільного представницького органу та про його
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 411 - 412.
277
поділ; г) з питань, які визначені самоврядною постановою.
Водночас не можуть бути винесені на місцевий референдум
питання: а) про бюджет; б) про місцеві податки; в) кадрові.
Ініціатива та призначення референдуму. Ініціатива ре-
ферендуму належить деяким вищим органам держави
(у Франції - президенту), певній кількості депутатів парламе-
нту (в Угорщині – 50 депутатів), установленій законом кіль-
кості громадян (в Італії – 500 тис. підписів виборців) тощо.
Місцеві референдуми проводяться, як правило, за ініціативою
місцевих представницьких органів або групи виборців (у Бі-
лорусі – 10 % виборців даної території).
Наведемо деякі приклади конституційного й законодавчого
регулювання порядку призначення референдуму. Так, п. 5 ст. 19
Конституції Угорщини має таке формулювання: ?Національною
Асамблеєю може бути призначений всенародний референдум.
Прийняття закону про всенародний референдум вимагає двох
третин голосів представників Національної Асамблеї?. Консти-
туція Словаччини ще докладніше регламентує це питання. У ст.
95 вона проголошує, що референдум оголошується президентом
на вимогу не менш як 350 тисяч громадян або за рішенням На-
ціональної Ради не пізніше ніж через 30 днів після подання ви-
моги громадян або рішення Національної Ради. А п. 1 ст. 96 до-
дає, що пропозиції щодо прийняття рішення Національною Ра-
дою про проведення референдуму можуть подавати члени На-
ціональної Ради або Уряду.
Ініціатор вносить також пропозицію про формулювання
питання, що виноситься на референдум, тобто формулу рефе-
рендуму. Як правило, на референдум виносяться питання
(іноді декілька), які передбачають позитивну (?так?) або нега-
тивну (?ні?) відповідь виборця.
Організація референдуму аналогічна організації виборів.
Відмінність полягає в тому, що, по-перше, результати рефе-
рендуму можуть бути визначені тільки на основі принципів
мажоритаризму; по-друге, при референдумі виборчі округи
не потрібні. Наприклад, ст. 11 згадуваного іспанського орга-
нічного закону прямо передбачає, що організація референду-
му має бути підпорядкована загальному виборчому режиму.
Визначення результатів референдуму. Референдум ви-
знається таким, що відбувся, якщо в ньому брали участь бі-
278
льшість зареєстрованих виборців, а рішення вважається при-
йнятим, якщо більшість з них (50 % + 1) позитивно відповіли
на поставлене питання. Так, ч. 2 ст. 73 Конституції Македонії
передбачає, що рішення на референдумі вважається прийня-
тим, якщо за нього подано більшість голосів виборців за умо-
ви, що більше половини їх загальної кількості брала участь у
голосуванні. Водночас Конституція Намібії 1990 р. передба-
чає в п. ?в? ч. 3 ст. 132, що конституційна поправка може бу-
ти схвалена на референдумі, тільки у разі якщо буде підтри-
мана 2/3 від загальної кількості поданих голосів.
Правові наслідки референдуму. В конституціях і поточно-
му законодавстві зарубіжних країн важко знайти відповіді на
це запитання. У Конституції Словаччини з цього приводу зафі-
ксовані такі норми. відповідно до п. 2 ст. 98 пропозиції, схва-
лені референдумом, обнародуються Національною Радою і
стають законом. А згідно п. 1. ст. 99 цієї ж конституції, резуль-
тати референдуму можуть бути частково або повністю анульо-
вані конституційним законом, прийнятим Національною Радою
через три роки після того, як рішення набуло чинності. Юго-
славський дослідник М. Йовичич, який дослідив це питання,
наводить у одній із праць лише два приклади конституційного
вирішення даної проблеми (Перший – Конституція німецької
землі Бремен, і другий – Конституційний закон ФНРЮ про со-
юзні органи влади 1953 р. (нині не діє – А.Г.) 1 .
Звичайно, референдум є загальновизнаною і перспекти-
вною формою безпосередньої демократії, яка забезпечує на-
роду відповідної країни безпосередню участь у вирішенні
найважливіших питань державного і суспільного життя. Але
до підготовки та проведення референдумів потрібно ставити-
ся з усією відповідальністю усім суб’єктам конституційно-
правових відносин. Інколи мають місце факти (наприклад, у
1996 р. у Польщі при проведенні референдуму з питань зага-
льної приватизації), коли референдуми готуються недбало.
Мабуть, не випадково проведені у цій же країні у 1993 р. со-
ціологічні дослідження показали, що у поляків потреба участі
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Т.
1-2. – М., 1995. – С. 399.
279
в управлінні є невисока: 86 % респондентів віддають перева-
гу, щоб ними лише управляли, ніж управляти самим 1 .
Другим інститутом безпосередньої демократії є народна
законодавча ініціатива. У даний час цей інститут передба-
чається на національному рівні на Філіппінах, а на регіональ-
ному – в Італії, США та у Швейцарії.
Народна законодавча ініціатива– це право певної гру-
пи виборців запропонувати проект закону, який підлягає
обов’язковому розгляду парламентом. Звичайно, парламент
має право прийняти будь-яку ухвалу: погодитися з ним, внес-
ти до нього поправки або відхилити його. Законодавство
встановлює, що для внесення проекту закону потрібно зібра-
ти певну кількість підписів (у Швейцарії – 50 тис. підписів, в
Іспанії – 500 тис., у Бразилії – 1 % від загальної кількості ви-
борців, у Колумбії – 5 %).
Безумовно, найчастіше використовується цей інститут у
Швейцарії. Так, за період з 1891 по 1994 р. на федеральному
рівні представлено 198 народних ініціатив; з них 64 були від-
кликані, а по 116 проведено голосування, в результаті чого 12
ініціатив були схвалені і 104 – відхилені 2 .
Народна законодавча ініціатива застосовується рідко і є
малоефективною. Так, в Італії з 1947 р. у такому порядку був
прийнятий тільки один закон.
1 Див.: Так само. – Т. 3. – М., 1997. – С. 509.
2 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Осо-
бенная часть. Страны Европы. – М., 1997. – С. 448.
280
Розділ ІХ
КОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. Е ВОЛЮЦІЯ ІНСТИТУТУ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У СВІТІ
Інститут глави держави виник одночасно з історією
людства, саме з появою державних форм організації суспіль-
ного життя. Завжди організована людська спільнота мала ке-
рівника (правителя) визнаного або нав’язуваного, залежно від
конкретних історичних умов. Тим більше держави, які пред-
ставляли собою великі колективи людей, об’єднані територі-
єю, розмежовану кордонами, мали у системі своєї політичної
організації й інститут глави держави.
Цей інститут зазнав еволюції стосовно форм, структур, пов-
новажень, церемоніалів. Також глава держави, як інститут, знав і
знає як одноособову форму, так і колегіальну. Ті, що обіймали
цю високу державну посаду, іменувалися й іменуються імпера-
торами, королями, принцами, регентами, емірами, султанами,
президентами тощо.
Розглядаючи інститут держави, ми повинні прийняти за ві-
дправну точку констатацію, що сьогодні конституційні системи
різняться між собою (між іншими) і з точки зору наукової конце-
пції організації влади (ця категорія є ключем пояснення держав-
но-правового механізму). Як уже було показано у попередніх ро-
зділах книги, тоді як окремі системи базуються або побудовані
на теорії єдності влади, інші системи мають своїми засадами тео-
рію або теорії розподілу / рівноваги влад у державі. Це не зали-
шається без важливих наслідків щодо юридичної природи глави
держави, його відносин із парламентом та його повноважень. За-
значимо тільки у цьому зв’язку, що обгрунтування побудови
державної влади на принципі єдності влади, означає створення
органів державної влади (категорії невідомої у системі розподілу
влад). Що ж до глави держави , то він входив і входить до складу
цієї категорії поряд із парламентом. У державах же, де влада по-
будована на принципі розподілу влад, а державна система уявля-
281
ється як складова трьох великих влад, ?гілок?– законодавча, ви-
конавча, судова– главу держави, як правило, приєднують до ви-
конавчої влади, звідси і часте вживання словосполучення ?глава
виконавчої влади? або ?Виконавча влада: глава держави і уряд? 1 .
Розгляд інституту глави держави передбачає і конкретне ро-
зуміння відносин народ (нація) і державна організація влади. Як
уже зазначалося, народові належить політична влада, і він довіряє
її здійснення – у формах і способах, визначених конституцією, -
представницькому органу. Згідно з класичною теорією представ-
ництва, виразником інтересів і волі народу (нації), усієї сукупності
громадян даної держави є парламент. Звідси і таке його призна-
чення, як органу національного або народного представництва.
Однак у наш час існує і більш широке трактування поняття на-
родного представництва. Поряд із парламентом, органом предста-
вництва, звичайно, на національному рівні, є глава держави (у де-
яких республіках), оскільки вони обрані на основі загального ви-
борчого права.
Вивчення й аналіз інституту глави держави можуть бути
здійснені і з точки зору функціонування виконавчої влади та міс-
ця глави держави у цій структурі. Це місце відображає і відноси-
ни між народом, парламентом і главою держави. Так, у деяких
державах виконавча влада складається з єдиного державного ор-
гану (зокрема, у жорстких президентських республіках члени
уряду складають одну команду помічників глави держави). В
іншій групі держав виконавча влада здійснюється двома держав-
ними органами – главою держави та урядом (наприклад, Вели-
кобританія). Поряд із главою держави, який репрезентує (уособ-
лює) націю, з’явився кабінет або група функціонерів, завданням
яких є забезпечення публічних справ. Така структура виконавчої
влади, яка часто стає дуалістичною, притаманна багатьом держа-
вам і інколи визначається як ?правління (режим) кабінету?.
У деяких країнах функції глави держави доручали і доруча-
ють колегіальним органам, які мають назви президії, державної
ради, президентської ради. У недавньому минулому в СРСР і де-
яких тоталітарних країнах Східної Європи колегіальним главою
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 590. Кон-
ституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. – М., 1995. – С. 564.
282
держави були президії вищих представницьких органів державної
влади. В Іраці з липня 1258 р. до лютого 1963 р. функції глави дер-
жави здійснювала Державна рада у складі трьох членів, один з
яких був Президентом. Уже в наші дні – з 1995 по 1997 рр. у Лібе-
рії функції колегіального глави держави виконувала Державна ра-
да. В якості прикладу колегіального глави держави у країнах із де-
мократичним політичним режимом можна привести лише Феде-
ральну раду Швейцарії; хоча у цій країні існує президент конфеде-
рації, основним завданням якого є голосування у Федеральній раді.
В юридичній літературі зарубіжних країн під главою
держави прийнято розуміти конституційний орган і одноча-
сно вищу посадову особу, яка посідає, як правило, юридично
вище місце в ієрархії державних інститутів і яке здійснює
верховне представництво країни у внутрішньополітичному
житті і у відносинах з іншими державами 1 . (Правовим виня-
тком із цього правила може служити законодавство Ірану).
При побудові будь-якої керованої системи її структура зви-
чайно визначається її функціями. Виділяти під цю функцію особ-
ливий орган або включати її до компетенції іншого (інших) орга-
на (–нів) – справа політичного, а не юридичного вибору. В пере-
важній більшості держав такий вибір зроблений на користь особ-
ливого органу.
У сучасних державах конституційно-правовий інститут гла-
ви держави звичайно складається з норм, які визначають місце і
роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідно-
сини з іншими органами держави; передбачають можливу відпо-
відальність глави держави за державну зраду і порушення консти-
туції; закріплюють повноваження глави держави. Внесені до кон-
ституції, вони, як правило, конкретизуються поточним законодав-
ством (у Мексиці, наприклад, конституційні положення, що регу-
люють діяльність президента, конкретизуються законом про фе-
деральну публічну адміністрацію 1976 р.) 2 .
1 Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 590.
2 Див.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодатель-
ные акты. – М., 1986.
283
§ 2. О СОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ
ГЛАВ ДЕРЖАВ У СУЧАСНОМУ СВІТІ
Конституційний статус і політичне значення сучасного
глави держави багато в чому залежать від форми державного
правління, прийнятої в тій чи іншій країні, а його реальна
роль у здійсненні влади нерідко зумовлюється існуючим по-
літичним режимом.
Конституційно-правова доктрина розглядає главу дер-
жави як посадову особу, яка очолює всю державну машину,
володіє, за буквою конституції, широкими повноваженнями,
наділене такими якостями, як безвідповідальність, незміню-
ваність, нейтральність. Нерідко глава держави розглядається
в якості гаранта національної єдності, який забезпечує одно-
часно наступність і стабільність державної влади, взаємодію
різних її гілок.
Політична роль глави держави іноді визначається на
конституційному рівні. Так, ст. 5 Конституції Франції гово-
рить: ?Президент пильнує за дотриманням Конституції. Він
забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування пуб-
лічних влад, а також наступність держави. він є гарантом на-
ціональної незалежності, цілісності території, дотримання
міжнародних договорів?. А Конституція Іспанії (ч. 1 ст. 56)
характеризує главу держави так: ?Король – глава держави,
символ її єдності і наступності, арбітр і примиритель у по-
всякденній діяльності державних органів, - здійснює вище
представництво Іспанії у міжнародних відносинах…, і здійс-
нює також функції, надані йому Конституцією і законами?.
У конституціях деяких держав є положення, згідно з
якими глава держави або не входить до жодної гілки влади
(наприклад, у ч. 1 ст. 55 Основного закону ФРН сказано:
?Федеральний президент не може входити до складу ні уряду,
ні законодавчої корпорації Федерації або землі?), або входить
до однієї (розд. 1 ст. II Конституції США фіксує припис: ?Ви-
конавча влада надається Президентові…?), а у третьому ви-
падку входить і до виконавчої, і до законодавчої гілки влади
(Конституція Індії 1949 р. встановлює у ч. 1 ст. 53, ?виконав-
ча влада Союзу надається Президенту і здійснюється ним або
безпосередньо, або через посадових осіб, які підкоряються
284
йому…?, а в ст. 79 фіксує: ?Для Союзу засновується Парла-
мент, який складається з Президента і двох палат – Ради
Штатів і Народної Палати?). Отже, питання про правовий
статус глави держави повинно вирішуватися щоразу конкрет-
но в залежності від особливостей конституційного ладу, вре-
гульованого конституцією, законодавством і практикою фун-
кціонування державних інститутів у тій чи іншій країні. Тому
апріорна оцінка місця і ролі глави держави, його віднесення
до тієї чи іншої гілки влади невиправдані.
Світова конституційна доктрина, а нерідко і сучасне
конституційне законодавство при характеристиці юридично-
го статусу монарха вказують на такі його основні особливості
(характерні риси).
По-перше, монарх розглядається як суверен, верховний
представник, а в ряді країн і як верховний носій державної
влади. Прикладом законодавчого закріплення такої конститу-
анти служить Конституція Данії 1953 р., в якій у §12 містить-
ся таке положення ?Король володіє у межах, встановлених
даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Коро-
лівства і здійснює таку верховну владу через міністрів?. З
цього ж приводу видатний дореволюційний російський дер-
жавознавець М.М. Коркунов писав: ?В його руках… зосере-
джуються всі різні елементи державної влади. Він має право
брати участь у розпорядженні всіма проявами державної вла-
ди. У цьому розумінні можна сказати, що в монархії жоден
акт державної влади не здійснюється поза або проти волі мо-
нарха. Не завжди влада монарха безмежна. В конституційній
монархії він розділяє свою владу з народними зборами. Але
чи буде монарх абсолютним, чи обмеженим володарем, він
усе ж має право брати участь так чи інакше в усіх проявах
державної влади, що і надає йому значення видимого глави і
зосередження усієї державної діяльності? 1 . Ця доктринальна
характеристика з певним коригуванням правильна і для ви-
значення ролі монарха у механізмі влади сучасних держав.
По-друге, влада монарха юридично вважається непохід-
ною від будь-якої іншої влади, органу або виборчого корпусу.
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. – Т. 1.т – СПб, 1893. – С.
380.
285
Він володарює (обмежено чи абсолютно) за власним правом.
Зокрема, у конституціях більшості країн із монархічною фо-
рмою правління фіксуються положення про те, що монарх не
несе політичної відповідальності за свої дії як глави держави
(п. 3 ст. 56 іспанської Конституції), або як формального глави
виконавчої влади (п. 2 ст. 42 нідерландської Конституції).
Вважається, що він діє за порадою своїх міністрів, які і несуть
відповідальність. Такий механізм взаємовідносин глави дер-
жави і уряду забезпечується вимогою контрасигнування актів
монарха головою або членами уряду. Водночас проголошу-
ється недоторканність особи монарха (ст. 56 Конституції Іс-
панії, § 13 Конституції Данії, ст. 58 Конституції Бельгії). Це
означає, що він не може бути звинувачений у порушенні
норм права і є непідсудним. Недоторканність монарха вияв-
ляється і в тому, що посягання на його особу, як правило, ві-
дносять до тяжких злочинів. Отже, в остаточному підсумку
все це відображає сучасне сприйняття принципу, феодально-
го за своїм походженням, за яким ?монарх не може бути не-
правий, і його дії не можуть бути неправомірними?.
По-третє, успадкування влади монарха представниками
правлячої династії. Як правило, порядок престолоуспадку-
вання визначається конституціями. Так, ст. 24 Конституції
Нідерландів говорить: ?Право на престол передається у спа-
док і належить законним спадкоємцям короля Вільгельма І,
принца Оранського - Нассау?. Існує декілька систем престо-
лоуспадкування:
1) салічна, коли престол успадковується тільки чоловіками
за правом першородства (Бельгія, Норвегія, Японія та ін.);
2) кастильська, яка віддає перевагу чоловікам, хоч ви-
знає право успадкування престолу і за жінками (Великобри-
танія, Данія, Іспанія, Нідерланди та ін.);
3) австрійська (вона існує у Нідерландах), коли жінки
могли успадковувати трон за умов, що в усіх генераціях даної
династії немає чоловіків;
4) шведська, згідно з якою за законом 1980 р. жінки ус-
падковують престол на рівних підставах з чоловіками;
5) мусульманська, коли трон успадковує не визначена
особа, а це питання вирішує на свій розсуд шляхетна правля-
ча сім’я (Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін.);
286
6) родова, коли король розглядається як головний вождь
(керманич) роду, а його спадкоємця визначає рада роду з чис-
ла синів покійного. У Свазіленді це робить подібна рада (лі-
коко) на чолі з королевою-матір’ю. Останній раз у 1982 р. ко-
роля обирали тут із числа понад 150 синів покійника.
Деякі особливості має престолоуспадкування в Бутані, Не-
палі та інших країнах, де трон успадковується шляхом визна-
чення майбутнього спадкоємця наперед - не обов’язково стар-
шого сина. Нарешті, у Малайзії король є виборною особою.
Престолоуспадкування передбачає особливий обряд ко
ронації. Цей урочистий акт відбувається в головному соборі
в присутності вищого духовенства, вищих посадових осіб
держави, парламентаріїв та інших осіб, наближених до мона-
рха. При коронації вища духовна особа держави благословляє
монарха на царювання, надягаючи йому корону і вручаючи
інші знаки монаршої гідності. Коронація означає остаточне
сходження на престол монарха.
Не менш важливе значення мають питання вакантності
престолу, незалежно від її причин. Одним із таких юридич-
них наслідків може бути встановлення регентства, тобто
тимчасового правління іншої особи або групи осіб (регентсь-
ка рада) замість монарха. В основних законах монархічних
країн, зокрема, регламентується порядок установлення реге-
нтства та його здійснення. Найчастіше регентство встановлю-
ється за умов тимчасової недієздатності монарха (у серпні
1952 р. король Трансйорданії Талал був визнаний парламен-
том психічно хворим і влада була передана Регентській раді);
його малолітства (в 1952 р. була заснована Регентська рада
при спадкоємцеві єгипетського короля Фарука, який зрікся
від престолу) та в деяких інших випадках. У разі відсутності
законних спадкоємців конституції більшості країн відносять
вирішення питання про заміщення вакантного престолу до
компетенції парламентів. У вітчизняній літературі підкрес-
люється, що усунути монарха з престолу юридичними засо-
бами практично неможливо, але його можна примусити зрек-
тися престолу або, нарешті, ліквідувати фізично. Усе це прак-
тикувалося неодноразово.
По-четверте, в конституціях деяких держав встановлю-
ється вимога належності монарха до офіційної церкви (Ве-
287
ликобританія, Данія, Норвегія, Нідерланди, Швеція). Цієї
умови додержуються і в мусульманських країнах (Бахрейн,
Йорданія, Катар, Кувейт, Марокко, Оман, Саудівська Аравія).
До особливостей конституційного статусу монарха треба
віднести наявність у нього низки спеціальних особливих прав,
пільг і привілеїв. Зокрема, монарх має право на особливий ти-
тул (наприклад, Королева Великобританії у своїй державі іме-
нується так: ?Єлизавета Друга Божиєю Милістю Королева Ве-
ликобританії та Північної Ірландії та її інших володінь і тери-
торій. Королева. Глава Співдружності. Захисниця Віри?); дер-
жавні регалії – трон, корону, мантію, скіпетр тощо; особливу
почесну зустріч; звільнення від оподаткування. Монарх має
право на резиденцію та утримання королівського (імператорсь-
кого) двору, тобто штату осіб, які відають приватними справа-
ми монарха. Монарху на утримання штату та інші витрати що-
річно виділяється з державного бюджету певну суму асигну-
вань, яка зветься цивільним листом. Наприклад, королева Ве-
ликобританії Єлизавета ІІ щорічно отримує на поточні витрати
7,9 мільйона фунтів стерлінгів. А загальні витрати японської
скарбниці на утримання символу нації – імператора Акіхото,
його сім’ї та родичів складають щорічно 6,3 млн. доларів 1 . Крім
того, у присутності монарха необхідно дотримуватися особли-
вих правил поведінки: не можна сідати без його дозволу; віта-
ючись, жінки повинні робити спеціальне поклоніння (кніксен);
до монарха не можна відвернутися спиною; не можна зверта-
тися першим, якщо сам монарх до вас не звертається тощо.
Безперечно, роль монарха у сфері державного управлін-
ня у більшості випадків номінальна. Знаний англійський дер-
жавознавець ХІХ ст. В. Беджгот говорив, що монарх має
?право радити, право заохочувати і право попередити?. Самі
по собі ці повноваження досить вагомі, особливо у тих випа-
дках, коли монарх є неабиякою особою. У період кризових
ситуацій ?спляча? прерогатива монарха може зіграти позити-
вну роль. Наприклад, англійська корона понад 280 років не
користується своїм правом абсолютного вето, але це право не
скасоване, і воно може бути використане при надзвичайних
обставинах.
1 Известия. – 1995, 19 декабря
288
Якщо конституційний статус монарха як глави держави
залежить в основному від монархічної форми правління, то
правове становище президента визначається республікансь-
кою формою правління. Не випадково і назви трьох основних
типів (моделей) республіки (президентська, парламентарна і
президентсько-парламентська (парламентсько-президентська)
пов’язуються зі статусом глави держави - президента.
Роль і статус президента як глави держави у політично-
му житті тієї чи іншої країни визначаються передусім відпо-
відними конституційними нормами.
Згідно зі ст. ІІ.1 Конституції США, ?виконавча влада на-
дається Президентові Сполучених Штатів Америки?. У тако-
му ж дусі сформульована ст. 80 Конституції Мексики: ?Здій-
снення верховної виконавчої влади покладається на особу,
іменуєму ?Президент Мексиканських Сполучених Штатів?. В
конституціях деяких країн дещо інакше трактується роль пре-
зидента у системі державного механізму. Так, Конституція
Італії у ст. 87 містить такий припис: ?Президент Республіки є
Главою Держави…?. Аналогічно визначено місце президента
в Конституції Угорщини (п. 1 ст. 29), в якій сказано: ?Главою
держави Угорщина є Президент республіки…?. Формулю-
вання подібного змісту є в конституціях Литви (ст. 77), Мол-
дови (ст. 77), Словенії (ст. 102), Хорватії (ст. 94), Чехії (ст. 54)
та інших країн. У конституційному праві ФРН взагалі немає
норми про те, що президент – це глава держави; його роль і
місце в управлінні державними справами зводиться тільки до
того, що ?Федеральний президент представляє Федерацію у
міжнародно-правових відносинах? (п. 1 ст. 59).
Аналіз текстів конституцій зарубіжних країн свідчить і
про те, що в деяких із них є такі правові конструкції, які не
дозволяють чітко розмежовувати повноваження президента і
голови уряду в сфері здійснення виконавчої влади. Напри-
клад, у п. 1 ст. 19 Конституції Австрії сказано: ?Вищими ор-
ганами виконавчої влади є Федеральний президент, федера-
льні міністри і державні секретарі, а також члени урядів зе-
мель?. А в Конституції Індії (п. 1 ст. 53) фіксується норма:
?виконавча влада у Республіці належить Президентові здійс-
нюється ним або безпосередньо, або через посадових осіб,
підпорядкованих йому згідно із даною Конституцією?. Немає
289
окремого положення, яке визначило би президента як главу
держави в Конституції Франції. Тут у ст. 9 тільки сказано:
?…Президент головує у Раді Міністрів?, водночас у ст. 21 по-
значено: ?…Прем’єр-міністр керує діяльністю Уряду?. До-
сить докладно окреслює місце президента у політичному
житті суспільства Конституція Російської Федерації. Відпові-
дно до ст. 80 Президент тут є главою держави, ?забезпечує
узгоджене функціонування і взаємодію органів державної
влади?, ?визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої
політики держави?, ?…репрезентує Російську Федерацію
всередині країни та в міжнародних відносинах?.
Можна сказати, що в країнах Європи та Американського
континенту, при усіх відмінностях, зазначених вище, функції
глави держави здійснює одна особа, та її місце у державному
механізмі більш-менш чітко регламентується конституціями і
спеціальними законами.
Водночас у деяких країнах, і в першу чергу тих, що зві-
льнилися, поряд із президентом як главою держави існує ви-
щий колегіальний орган. В Іраці, наприклад, за Тимчасовою
Конституцією, яка набрала чинність у 1970 р., вищим орга-
ном державної влади є Рада революційного командування,
голова якої одночасно є президентом республіки і верховним
головнокомандувачем збройними силами (з 1979 р. – Садам
Хусейн). Такий же орган паралельно з посадою Президента
як глави держави функціонує і в Сирії. В Ісламській респуб-
ліці Іран верховну владу здійснює вищий релігійний ієрарх,
який має титул Керівника країни (з 1989 р. – аятолла Сейєда
Алі Хаменії). Президент країни формально також підпоряд-
кований йому.
Згідно з конституціями багатьох держав, президент у си-
лу своєї посади проголошується гарантом суверенітету, наці-
ональної незалежності, територіальної цілісності та безпеки
держави (ст. 123 Конституції Португалії, ст. 126 Конституції
Польщі, ст. 5 Конституції Франції, ст. 80 Конституції Росій-
ської Федерації). Крім того, Конституція Італії зобов’язує
президента представляти національну єдність (ст. 87).
Конституції деяких держав закріплюють за главою держа-
ви – президентом роль арбітра між різними силами у державі та
суспільстві (ст. 5 Конституції Франції п. 2 ст. 80 Конституції
290
Румунії); регулятора державного ладу (п. 1 ст. 30 Конституції
Греції, п. 2 ст. 80 Конституції Російської Федерації).
Нарешті, конституційні норми у багатьох державах перед-
бачають, що президент у своїй діяльності буде намагатися дося-
гнення загального блага для суспільства в цілому; іноді вони зо-
бов’язують його дотримуватися високих етичних норм. Останнє
застереження є не зайвим. Наведемо тільки один приклад. У
1997 р. конгрес Еквадору змістив зі своєї посади законно обра-
ного президента Абдалу Букарану за ?неадекватну поведінку?.
Останній то виступав по телебаченню в екстравагантному одязі,
то збривав собі вуса у прямому телеефірі, то влаштовував вико-
нання рок-н-ролу перед публікою 1 .
У багатьох джерелах конституційного права і в доктрині
зазначається, що головною відмінністю статусу президента
республіки від правового становища монарха є те, що посада
президента є виборною. Президенти обираються на певний
термін: три роки в Латвії, чотири роки у США, п’ять – у Бра-
зилії, Намібії, шість – в Єгипті, сім – у Франції. В державно-
правовій практиці зарубіжних країн, одначе, були і є ?довічні
президенти?, а також глави держав, які посідали свої пости
іншими шляхами, ніж вибори (про це піде мова нижче). Оскі-
льки суворої одноманітності у способах обрання глави дер-
жави залежно від форми правління немає, у даний час прийн-
ято говорити про два способи його обрання: а) прямими ви-
борами; б) непрямими виборами.
Прямі вибори президента – загальним голосуванням –
законодавчо закріплені в Австрії, Ірландії, Ісландії, Франції, в
багатьох постсоціалістичних державах, у більшості країн Ла-
тинської Америки, а також у багатьох країнах, що розвива-
ються (наприклад, Камерун, Намібія, Сенегал). У Франції,
наприклад, згідно з конституційною реформою 1962 р., у то-
му випадку, якщо жоден із кандидатів не отримує у першому
турі абсолютної більшості голосів, проводиться другий тур
голосування, в ході якого можуть балотуватися тільки два ка-
ндидати, які зібрали найбільшу кількість голосів у першому
турі. Натомість у Намібії, згідно зі ст. 28 Конституції, де ви-
бори президента також проводяться на основі загальновизна-
1 Известия. – 1997, 8 февраля.
291
них демократичних принципів виборчого права, жоден із ка-
ндидатів не може бути обраний на цю посаду, якщо під час
голосування не отримає більше 50 відсотків голосів від зага-
льної кількості тих, хто брав участь у голосуванні під час
першого чи будь-якого з наступних турів виборів. Аналогіч-
ний характер мають і президентські вибори, які проводяться у
формі усенародного референдуму. Так, теперішній президент
Єгипту Х. Мубарак тричі перемагав на референдумах – в
1981 р., 1987 і 1993 роках. При цьому у ході референдуму
1987 р. його кандидатуру підтримали 97 відсотків виборців,
які брали участь у референдумі. У другій половині 90-х рр. у
Казахстані та Узбекистані замість виборів були проведені ре-
ферендуми про продовження строку діючого президента до
2000 року. В Туркменістані парламент наприкінці грудня
1999 року прийняв закон, який надає право теперішньому
президенту країни – Сапармурату Ніязову право залишатися
на своєму посту без обмеження строку, узаконивши цим ін-
ститут ?довічного президента?.
Прямі вибори більш характерні для країн із президентсь-
кою (за винятком США та Індонезії) і напівпрезидентською
формами правління. Вважається, що такий порядок виборів
більш адекватний тому центральному місцю, яке президент
посідає у державному механізмі. У даному випадку він отри-
мує свій мандат – право на владу – безпосередньо з рук наро-
ду. Тому його легітимність і повноваження найбільш вагомі.
Виняток, як уже зазначалося, становлять вибори прези-
дента у США, де виборці голосують не за кандидатів, а за ви-
бірників, колегія яких і обирає голову держави. В колегії 538
осіб. Від кожного з 50 штатів обирається стільки вибірників,
скільки сенаторів і представників вони мають у конгресі; від
Федерального округу Колумбія – 3. Вибірники обираються
єдиним списком за мажоритарною системою відносної біль-
шості. Політичні партії висувають у кожному штаті свій спи-
сок вибірників, які мають підтримати відповідного кандидата
у президенти. На президентських виборах, які проводяться у
перший вівторок після першого понеділка листопада високо-
сного року, виборці, голосуючи за одного з кандидатів у пре-
зиденти, фактично голосують за увесь список вибірників, що
підтримують його і кандидата у віце-президенти. Список ви-
292
бірників, за який було подано найбільшу кількість голосів у
конкретному штаті, вважається обраним. Зазначимо, що за
прийнятою у США виборчою системою кандидат, підтрима-
ний відносною більшістю виборців, одержує всі голоси вибі-
рників від даного штату. Вибірники у визначений день - у пе-
рший понеділок після другої середи грудня того ж року –
збираються в столиці штату для підтвердження свого вибору.
Вони голосують, як правило, за кандидатів своєї партії. Зі
штатів завірені результати голосування вибірників надсила-
ються голові сенату федерального конгресу, який оголошує їх
на спільному засіданні палат. Обраним вважається той кан-
дидат у президенти, хто одержав абсолютну більшість голосів
вибірників. Якщо жодний з кандидатів не одержав такої бі-
льшості, то Палата представників безпосередньо обирає пре-
зидента з числа трьох осіб, які балотувалися й отримали най-
більшу підтримку за результатами голосування вибірників.
При цьому представники кожного штату мають один голос.
Для обрання Президента США потрібна більшість голосів
усіх штатів.
У парламентарних республіках, як правило, президент
обирається шляхом багатоступеневих виборів. Є три варіанти.
1. Президент обирається тільки парламентом. Така си-
стема прийнята у Греції, Ізраїлі, Словаччині, Туреччині, Уго-
рщині, Чехії. Наприклад, у Словаччині, згідно зі ст. 101 Кон-
ституції, обирається Національною радою таємним голосу-
ванням. Він обирається більшістю у три п’ятих голосів усіх
представників.
2. Для обрання президента із депутатів парламенту і
представників органів місцевого самоврядування утворюєть-
ся спеціальна виборча колегія. Класичним прикладом такого
варіанта може бути Італія. Тут, відповідно до ст. 83 Консти-
туції, Президент обирається парламентом на спільному засі-
данні його членів. У виборах беруть участь по три делегати
від кожної області, які обираються обласною радою із збере-
женням представництва меншин. Область Вале д’Аоста має
одного делегата. Обрання президента проводиться таємним
голосуванням більшістю у дві третини членів зібрання. Після
третього голосування досить абсолютної більшості.
293
3. Для обрання федерального президента формується
особлива колегія, що складається з депутатів федерального
парламенту і представників суб’єктів федерації. Прикладом
такого варіанта може служити ФРН, де федеральний прези-
дент обирається із членів Бундестагу і представників земель,
обраних законодавчими органами земель. Для обрання пре-
зидента необхідна абсолютна більшість членів Федеральних
зборів. Щось схоже існує і в Індії.
Як слушно зазначається в літературі, коли глава держави
отримує мандат від парламенту, його влада вторинна, похід-
на. Він не може вважати себе безпосереднім обранцем народу
і не може протиставити свої повноваження органу законодав-
чої влади. Обраний так президент володіє слабими повнова-
женнями, і, природно, не відіграє такої значної ролі у держа-
вному житті країни, як глава держави у президентській або
змішаній республіці, де він обирається народом.
Умови для кандидата в президенти, тобто формальні це-
нзи (вік, проживання в країні протягом певного терміну, по-
літичні і релігійні вимоги в окремих державах), можливість
переобрання на наступний строк або його неможливість в ос-
новному є типовими для усіх держав. У будь-якому випадку
це повинна бути особа із певним життєвим досвідом (напри-
клад, у ФРН віковий ценз для президента – 40 р., в Індії та
США – 35, а в Італії – 50 р.). У деяких країнах (Мексика) не
припускається переобрання на посаду президента. У США
президент може обиратися два рази. Водночас у країнах із не-
сталими демократичними традиціями відсутність конститу-
ційного обмеження для переобрання призводили і призводять
до того, що одна й та ж особа обіймає цю посаду протягом
десятиріч (наприклад, 32 роки незмінним президентом Демо-
кратична Республіка Конгоа був Мобуту Сесе Соко, ?довіч-
ним? президентом вважався диктатор Дювал’є на Гаїті та ін.).
Важливе політичне та юридичне значення мають питан-
ня, пов’язані з припиненням повноважень і відповідальності
президента республіки. Ці питання належно регулюються в
законодавстві зарубіжних країн. Щодо припинення президе-
нтського мандата конституційне право встановлює такі пра-
вила: а) закінчення терміну повноважень; б) дострокова відс-
тавка за станом здоров’я (Президента Росії Б.М. Єльцина),
294
або в силу інших причин (Президент Італії Дж. Леоне у
1973 р.); в) засудження в порядку імпічменту; г) усунення від
посади на основі результатів референдуму (Австрія, Іслан-
дія); д) у разі смерті. Конституції по-різному визначають по-
рядок заміщення посади президента, що стала достроково ва-
кантною. У США прямим конституційним ?спадкоємцем?
президента є віце-президент. Після віце-президента владу
Президента успадковують: Спікер Палати представників,
тимчасовий голова Сенату, Держсекретар, Міністр фінансів,
Міністр оборони, генеральний атторней та інші міністри. У
Мексиці і в деяких інших президентських республіках у та-
ких випадках посаду займає обраний парламентом тимчасо-
вий президент. У більшості держав посаду президента замі-
щує голова парламенту (нижньої палати); у Польщі – голова
нижньої, а за ним і верхньої палати, в Італії, Казахстані, Ру-
мунії, Франції та Югославії – голова верхньої палати парла-
менту; в Австрії, Росії, Словаччині – голова уряду тощо.
У конституційному праві зарубіжних країн чільне місце
посідають питання, пов’язані з регулюванням інституту від-
повідальності президента. При цьому у більшості держав ви-
ходять з ?класичної? доктрини, згідно з якою глава держави
не несе політичної (парламентської) відповідальності. Прези-
дент республіки несе, однак, судову відповідальність, підста-
ви і межі якої встановлюються конституцією або спеціальним
законом. Особлива процедура притягнення до судової відпо-
відальності глави держави та інших вищих посадових осіб
отримала назву ?імпічмент?. Звичайно, що конституційно-
правове регулювання такої процедури має свої особливості.
Натомість у країнах, що розвиваються для цього використо-
вуються судові процеси, які організуються після повалення
глави держави.
Особливості конституційного статусу глави держави най-
більш повно виявляються у характері та обсязі його повнова-
жень. У різних джерелах наводяться різні варіанти повноважень
(компетенції) глави держави, але, виходячи з дидактичних мір-
кувань, доцільно виділити, з нашої точки зору, такі найбільш
характерні та специфічні повноваження глави держави.
1. Представницькі функції. Світова конституційна докт-
рина і сучасне законодавство зберігають за главою держави
295
функції її верховного представництва: глава держави головує
на урочистих церемоніях, виступає з офіційними звернення-
ми до парламенту і з посланнями до нації (подібна практика
широко розповсюджена у більшості президентських і напівп-
рездентських республік). Винятково велике значення мають
представницькі функції глави держави у сфері зовнішніх зно-
син. Він вважається як особа, що виступає завжди від імені
своєї держави в силу свого становища і не потребує ніяких на
те повноважень.
2. Повноваження в галузі державного управління. В тих
країнах, де глава держави наділений виконавчою владою, йо-
го повноваження в цій галузі є значні. У президентських і мо-
нократичних республіках (США, багато країн Латинської
Америки, значна частина країн, що розвиваються) президент
є одноособовим носієм урядової влади. Члени уряду розгля-
даються, звичайно, як помічники і радники президента, ним
призначаються і звільняються. В США, наприклад, такі приз-
начення проводяться ?за порадою і за згодою Сенату? більші-
стю у 2/3 голосів. Однак випадки відмови у затвердженні ка-
ндидатур, запропонованих президентом, порівняно рідкісні.
У згаданих країнах глава держави відіграє вирішальну роль у
визначенні програми урядової діяльності; йому належить
право прийняття остаточних ухвал; від його імені і за його пі-
дписом видаються найважливіші акти виконавчої влади. Гла-
ва держави керує адміністративним апаратом і збройними си-
лами: він призначає на вищі військові та цивільні посади (у
США таких урядових чиновників – майже 3 тис.). У парламе-
нтарних республіках і монархіях, навпаки, глава держави не
може призначити уряд, який не користується підтримкою па-
рламентської більшості. Тут звертають на себе увагу хіба що
дискреційні повноваження Президента Чехії, які досить знач-
ні для парламентарної республіки. Згідно з Конституцією (ст.
62) Президент Республіки: а) призначає і звільняє Прем’єр-
міністра та інших членів уряду; б) скликає засідання палати
представників і розпускає її; в) призначає суддів Конститу-
ційного Суду; г) призначає з числа суддів Голову та заступ-
ників Голови Верховного суду; д) призначає Голову та засту-
пника Голови Контрольної палати; е) призначає членів Ради
Чеського національного банку тощо. В літературі це
296
пов’язується з характерною для державності цієї країни тра-
дицією, зумовленою особливою популярністю – харизмою
(від грец. charisma – божественний дар). Теперішній Прези-
дент Вацлав Гавел також володіє харизмою.
3. Повноваження у сфері законодавчої діяльності глави
держави неоднакові в різних групах країн. У парламентарних
монархіях і республіках, як правило, главі держави належить
право відкриття і закриття чергових і позачергових сесій, а в
ряді країн – право дострокового розпуску парламенту. (Вели-
кобританія, Японія). У республіках і з змішаними формами
правління глава держави володіє правом дострокового розпу-
ску парламенту (нижньої палати), скликання надзвичайних
сесій, повернення законопроекту для повторного обговорен-
ня, передавання його до органу конституційного нагляду, за-
конодавчої ініціативи в конституційній сфері. На практиці і в
президентських республіках глава держави зберігає досить
значні засоби впливу на парламент. Тут використовується
право вето на законопроекти, прийняті парламентом. Нареш-
ті, в багатьох країнах глава держави користується правом ви-
дання власних нормативних актів. Оскільки в деяких з них
конституція обмежує сферу застосування парламентського
закону, президентський указ усе частіше виступає як акт,
який регламентує суспільні відносини на рівних підставах із
законом. У такому разі глава держави стає важливим
суб’єктом нормотворчої діяльності. Винятково широкі зако-
нотворчі повноваження глави держави в країнах із монокра-
тичними режимами.
4. Зовнішньополітичні повноваження. В навчальній літе-
ратурі слушно підкреслюється думка про те, що обсяг зовні-
шньополітичних повноважень глави держави визначається
діючим законодавством, а рівень і ступінь їх реального здійс-
нення залежать від політичної практики, звичаїв і традицій
політичного життя, що склалися. Тут варто звернути увагу на
те, що приписи, які характеризують повноваження глави
держави у цій сфері, зустрічаються переважно в конституці-
ях, прийнятих після Другої світової війни. При цьому в кон-
ституційному праві окреслилися такі основні напрямки здійс-
нення цих повноважень. Це, по-перше, верховне представни-
цтво країни в міжнародних відносинах (форми різні: безпосе-
297
реднє звертання до глав іноземних держав, особисті контакти,
візити і зустрічі з колегами, участь у міжнародних форумах та
ін.). По-друге, призначення керівника відомства закордонних
справ і дипломатичних представників країни за кордоном.
Крім того, при главі держави акредитуються іноземні дипло-
матичні представники. По-третє, в ряді країн главі держави
належить право ініціативи, підготовки і проведення перего-
ворів, особистої участі в найбільш важливих із них і підпи-
сання міжнародних договорів. По-четверте, у багатьох краї-
нах до прерогатив глави держави належить право оголошення
війни і укладання миру.
5. Повноваження в судовій сфері. За главою держави
майже усіх країн світу зберігаються такі повноваження:
а) призначення на судові або вищі судові посади; б) здійснен-
ня права помилування; в) головування у вищих консультати-
вних установах, які відносяться до суддівського корпусу.
6. Надзвичайні повноваження. У багатьох країнах (США,
Франція, Шрі–Ланка, Нігерія та ін.) глава держави наділений
правом запровадження надзвичайного стану або використан-
ня надзвичайних повноважень. У будь-якому разі це має но-
сити тимчасовий характер.
Отже, як вища посадова особа глава держави посідає
провідне місце у системі центральних органів держави.
Щоб забезпечити нормальне здійснення функцій глави
держави, у кожній країні існує певна структура допоміжних
державних органів 1 . У цій структурі можна виділити три ос-
новні групи: а) органи, покликані забезпечити персональний
статус глави держави; б) органи, які координують діяльність
інших державних структур: в) органи, які представляють гла-
ву держави назовні.
А. Допоміжні державні органи, які забезпечують персона-
льний статус глави держави (наприклад, Особистий двір – у
монархічних державах, у США – Виконавче управління Прези-
дента республіки та ін.). Конституції багатьох країн із монархіч-
1 При висвітленні цього питання автор використав матеріал, який міститься
у піблікаціях О.М. Осавелюка. Див., зокрема: Осавелюк А.М. Вспомога- тельные государственные органы зарубежных стран: конституционно-пра- вовой аспект. – М., 1998. – С. 85-98.
298
ною формою правління регулюють право на утримання Двору
шляхом закріплення права на цивільний лист (ст. 67 іспанської,
ст. 77 бельгійської, ст. 22 марокканської конституцій).
У Великобританії всю діяльність, пов’язану з офіційними
функціями королеви, регулюють п’ять королівських департаме-
нтів із великим і дуже досвідченим штатом. До їх складу вхо-
дить департамент Букінгемського палацу – офіс лорда-
чемберлена. До королівського Дому відносяться також особис-
тий секретар королеви, департамент королівського Дому, фінан-
совий департамент і штат королівських конюшень. Найбільш
відповідальну роботу виконують особистий секретар королеви і
лорд-чемберлен. Особистий секретар веде підготовку практично
всіх її візитів та прийомів державних діячів, знайомить королеву
з найважливішими новинами, редагує її промови, готує проекти
промов. За свідченням особистого секретаря королеви сера Ро-
берта Феллауза, за день Єлизавета ІІ проглядає не менш сотні
адресованих їй листів. Окрім особистого секретаря, в штаті па-
лацу існують інші посадові особи, які забезпечують персональ-
ний статус глави держави. До їх числа відносяться, наприклад,
пажі (особисті служники) і фрейліни (придворні посади). У ці-
лому робота Двору відноситься до церемоніально-
представницької діяльності. Штати Двору в Іспанії, Швеції та
Японії, звичайно, скромніші. Але і тут є винятки. В Японії, на-
приклад, тільки охоронців імператора є понад 900 осіб.
При республіканській формі правління глава держави –
президент має також свій допоміжний апарат (наприклад, у
США, такими є Апарат Білого дому – спеціальні помічники
президента; у Франції апарат Президента республіки – ?дім
Президента? – нараховує понад 500 осіб, не з його складу
тільки генеральний секретар, який керує всім персоналом
Єлисейського палацу (резиденції Президента), і кабінет, який
забезпечує повсякденне обслуговування Президента, вклю-
чаючи необхідні контакти, можуть претендувати на вказану
роль). Щодо парламентарних республік, то в них апарат глави
держави молочисельний.
Б. Координуючі допоміжні державні органи. До них відно-
сяться адміністрації глав держав. У монархічних державах цю
функцію виконують органи, які мають статус міністерства Двору
(в Японії – управління міністерського Двору, що діє при канце-
299
лярії прем’єр-міністра; у Великобританії подібні функції покла-
даються на деякі департаменти королівського Двору, роботою
яких керує лорд-чемберлен; у деяких державах Близького і сере-
днього Сходу подібні органи іменуються Диванами й утворю-
ються при урядах, оскільки монархи тут очолюють виконавчу
владу. Зокрема, Диван Ради Міністрів Саудівської Аравії склада-
ється з: Генерального Секретаріату, Лічильної палати, Технічних
експертів та Суду у справах боротьби із зловживанням владою).
В ФРН для забезпечення функцій Федерального президента що-
до взаємодії з іншими органами заснована Канцелярія. Її робо-
тою керує начальник Канцелярії у ранзі статс-секретаря.
Підкреслимо, що існуючі в зарубіжних країнах адміністра-
ції при главах держав, як правило, не займаються питаннями
безпосереднього, оперативного управління. Персонал указаних
органів являє собою т. зв. політичне чиновництво, яке особисто
пов’язане з главою держави залишає свої державні посади з його
відставкою.
В. Допоміжні державні органи, які представляють главу
держави зовні, – це прес-секретарі, керівники апарату по роботі
з засобами масової інформації, тобто ті співробітники, які ство-
рюють і підтримують імідж глави держави: вони зустрічаються
з представниками засобів масової інформації на прес-
конференціях, проводять їх, контролюють і координують інфо-
рмацію, яка виходить від оточення глави держави, і ту, що над-
ходить до нього.
Певний інтерес викликає питання про платню глав держав –
президентів. На думку експертів Всесвітнього економічного фо-
руму, розмір платні політиків різних держав визначається не ста-
ном економіки, а загальною культурою, звичаями, традиціями.
Так, наприклад, річний посадовий оклад президента Росії (ста-
ном на 1.01. 1997 р.) був еквівалентним 3328 дол., Чехії – 17, 5
тис., Польщі - 28 тис., США – 200 тис.) 1 . Водночас Президент
США, крім платні, додатково отримує 50 тис. дол. на покриття
поточних витрат за посадою. Йому встановлена сума транспорт-
них витрат у розмірі 100 тис. дол. у рік. Щорічно 20 тис. дол. ви-
діляються йому на представницькі витрати.
1 Известия. – 1996 – 17 сентября.
300
Розділ Х
КОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТУ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. З АГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ІНСТИТУТУ ПАРЛАМЕНТУ
Інститут представницької влади, який виконує одночас-
но і законодавчі функції 1 , посідає важливе місце у конститу-
ційному механізмі будь-якої держави. Винятком є держави, в
яких такі установи мають тільки дорадчий характер, або фор-
мально засновані, але розпушені та не функціонують 2 . Оскі-
льки законотворчість – не єдина, хоча й основна функція цих
представницьких органів, для їх позначення вживають інше
збірне найменування – парламент. Станом на 15 квітня 1998
р. парламенти існували у 179 незалежних державах 3 .
Офіційно для позначення вищих органів представниць-
кої й законодавчої влади застосовуються різноманітні назви у
країнах світу, зокрема: ?Парламент? – у 40 державах (Вели-
кобританія, Канада, Румунія та ін.); ?Народна (Національна)
асамблея? – у 37 (Болгарія, Єгипет та ін.); ?Федеральні збори?
– в 3 (Російська Федерація, Швейцарія, Коморські Острови;
?Державні збори? – в 4 (Естонія, Угорщина та ін.); ?Верховна
(національна) Рада? – у 14 (Словаччина, Україна та ін.); ?Па-
лата депутатів (або представників)? – в 11 (Мальта, Марокко
та ін.); ?Конгрес? – у 16 (США, Аргентина та ін.); в державі
Маршаллові Острови – ?Сенат?. У 19 державах назви є інди-
відуальними: ?Сабор? (Хорватія); ?Фолькетинг? (Данія);
?Едускунта? (Фінляндія); ?Альтинг? (Ісландія); ?Кнесет? (Із-
1 Збірно в англомовній літературі нерідко його називають ?легіслатурою? (від лат. слова ?lex? – закон) // The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. – Oxford, 1987. – P. 329.
2 У шести державах (Ботствана, Бруней, Катар, Оман, Саудівська Аравія, Чад)
діють т. зв. ?консультативні? ради, а у 12 країнах (Бахрейн, Бурунді, Гана, Гві- нея, Лесото, Ліберія, Малі, Руанда, С’єрра-Леоне, Судан, Того, Уганда) парла- менти або розпущені, або замінені органами військового характеру – ?Рада наці- онального порятунку?.
301
раїль); ?Ландтаг? (Ліхтенштейн); ?Генеральні кортеси? (Іспа-
нія); ?Риксдаг? (Швеція); ?Генеральні штати? (Нідерланди);
?Федеральна легіслатура? (Пакистан); ?Стортинг? (Норвегія);
?Національна законодавча рада? (Демократична Республіка
Конго); ?Скупщина? (Словенія); ?Союзна скупщина? (Юго-
славія); ?Сейм? (Латвія, Литва); ?Рада представників? (Ефіо-
пія); ?Конституційні збори? (Камбоджа).
Щодо виникнення інституту парламенту у світі, то, як
указують зарубіжні автори (зокрема, француз Ф. Борелла, ру-
мун І.Мурару), ?…історично неточно говорити, що Великоб-
ританія є праматір’ю парламенту; Ісландія має право на пріо-
ритет і Польща на одночасність. Але є істиною, що вона пос-
лужила моделлю і що англійська спрямованість континента-
льних спостерігачів не є безпідставною? 1 . Без установлення
тут і тепер його передісторії 2 , можна констатувати, що вини-
кнення парламенту, як базового політико-юридичного інсти-
туту в суспільстві, організованому у державу, фактично було
природною реакцією проти деспотизму та специфічної тира-
нії феодального абсолютизму. Крім Англії, де з самого почат-
ку, тобто з кінця ХІІІ ст., ця установа мала як становий, так і
територіальний характер, в усіх інших тогочасних розвине-
них державах парламенти почали формуватися як справжні
органи народного представництва у ході буржуазних рево-
люцій ХVIII – XVIII ст. ст. і подальшого суспільно-
політичного розвитку в ХІХ – ХХ ст. ст.
За часом виникнення та становлення сучасні парламенти
можна умовно поділити на чотири покоління, а саме: 1) давні
(середньовічні) парламенти; 2) часів нової історії; 3) ті, що
1 Francois Borella. Les partis politiques dans e’Europe des Neuf. – Paris, 1979.
– P.32; Див., також: Murary I. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. – Bucure?ti, 1998. – P. 365.
2 У вітчизняній літературі це питання досліджується досить докладно.
Див., зокрема: Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К., 1993. – 143 с.; його ж. Конституційне право зарубіжних країн. – К., 1997. – 264 с.; Гео- ргіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. – Чер- нівці, 1998. – 484 с.; Український парламентаризм: минуле і сучасне. – К., 1999. – 368 с. та ін.
302
виникли після Другої світової війни; 4) новітні парламенти 1 .
До парламентів першого покоління небхідно віднести ті, які
мають давній родовід, зокрема Альтинг Ісландії, що виник ще
у 930 р. і Парламент Великобританії (кінець ХІІІ ст.). Ці ін-
ституції були і є носіями багатьох політико-державних тра-
дицій, спряли і сприяють утвердженню демократії у своїх су-
спільствах. Водночас ці парламенти справили і справляють
позитивний вплив на становлення і розвиток парламентів сві-
ту. До другого покоління цілком слушно відносять парламен-
ти, виникнення яких пов’язано з буржуазними революціями
та прийняттям перших конституцій (Конгрес США, Парла-
мент Франції, Стортинг Норвегії та ін.). У першу чергу пар-
ламентські установи США і Франції теж можуть вважатися
каталізаторами становлення і розвитку парламентського буді-
вництва: перша у становленні органів народного представни-
цтва країн Латинської Америки, друга – ряду Європейських і
франкомовних держав інших континентів. І хоча ряд класич-
них парламентів пережили певний занепад у першій половині
ХХ ст., коли у деяких країнах установилися диктаторські ре-
жими, у другій половині вони зміцнили свої позиції (Австрія,
Італія, ФРН, Японія та ін.). Третє покоління складають пар-
ламенти, які утворилися після Другої світової війни у ряді
країн Азії й Африки у зв’язку з проголошенням їх незалежно-
сті. Нарешті, четверте наймолодше покоління парламентів
становлять парламенти держав з числа колишніх республік
Союзу РСР та країн Східної Європи. У переважній більшості
тут вищі представницькі органи знаходяться на стадії посту-
пового перетворення у справжні органи народовладдя.
Нерідко в розмовній мові парламентом називають тільки
?нижню палату?, хоча в конституційному праві, особливо в
англосаксонському і в тих країнах, де воно зберегло свій
вплив, поняття парламенту більш широке: до його складу
входять усі вищі органи, що беруть участь у прийнятті зако-
нів. У Великобританії, наприклад, Парламент як вищий зако-
нодавчий орган складається з монарха і двох палат – Палати
громад і Палати лордів. Тричленна структура парламенту іс-
1 Див.: Погорілко В.Ф. Законодавча влада в Україні // Конституційне право
України / За ред. В.Ф. Погорілка. – К., 1999. – С. 399.
303
нує в Австралії, Індії, Канаді, Пакистані, Ямайці та інших
країнах британської Співдружності (зрозуміло, у республіках
місце монарха посідає президент). Конституція Індії (ст. 79)
містить припис: ?Засновується Парламент Союзу, який скла-
дається з Президента і двох Палат, які іменуються відповідно
Радою Штатів і Народною Палатою?. В Сієрра-Леоне за Кон-
ституцією 1991 р., парламент має інші три складові частини:
?президент, спікер і члени парламенту? (ст. 73). У ряді дер-
жав парламент представляє собою двоєдину установу. В Тан-
занії, за Конституцією 1997 р., до його складу відносять Пре-
зидента країни; Національну асамблею; у Бразилії – це дві
палати. Нарешті, в деяких країнах парламент – це однопалат-
ний представницький орган (на Кубі, в більшості країн кон-
тинентальної Європи, та інших континентів, проте в Єгипті
глава держави – президент розглядається як складова частина
однопалатного парламенту – Національних зборів).
Як інститути державної влади парламенти за формою є
постійно діючими зборами представників народу, на яких об-
говорюються і вирішуються найважливіші суспільні та дер-
жавні справи. За змістом діяльності вони є насамперед, орга-
нами законодавчої влади. У Конституції США 1787 р. (розд. 1
ст. 1) сказано: ?Всі ухвалені тут повноваження законодавчої
влади надаються Конгресові…? Ця формула, звичайно ж у рі-
зних варіантах, була відтворена в конституціях більшості
держав. Інші вищі органи державної влади, як правило, зако-
ни не приймають. Їхні нормативні акти іменуються інакше
(наприклад, укази і декрети – закони президента, постанови і
ордонанси уряду, прокламації, конституційні акти військових
(тимчасових, рад тощо). Звичайно, є і винятки. В окремих
країнах, поряд із вищими представницькими органами або
при їх відсутності закони видають деякі інші органи: монарх
в абсолютній монархії, народний консультативний конгрес в
Індонезії (тільки у формі 5-річної програми розвитку), Пос-
тійний комітет Всекитайських зборів народних представників
(з окремих питань), постійні комісії італійського парламенту,
секції парламенту в Греції (в особливих умовах).
Важливо звернути при цьому увагу на те, що крім зако-
нодавчої функції, в їх діяльності значне місце посідають й
інші, зокрема представницька, установча, контрольна, бю-
304
джетно-фінансова, квазісудова, зовнішньополітична тощо. Ін-
акше кажучи, парламент будь-якої демократичної держави
поєднує в собі декілька якостей. Така комплексна характери-
стика органу народного представництва знаходить відповідне
відображення в конституціях зарубіжних країн. Наведемо де-
кілька конституційних визначень парламенту.
Форма правління 1974 р. Швеції (§ 4) фіксує таке: ?Риксдаг
є вищим представником народу. Риксдаг видає закони, приймає
ухвали про державні податки і визначає порядок використання
державних коштів. Риксдаг здійснює контроль за державним
управлінням та адміністрацією?. Дещо інакше характеризує па-
рламент Конституція Португалії. У ст. 150 вона визначає: ?Аса-
мблея республіки є зборами, які представляють усіх португаль-
ських громадян?. А далі у розділі 2 досить докладно подає полі-
тичну і законодавчу компетенцію, контрольні повноваження, а
також її компетенцію стосовно інших органів влади. Але чи не
найадекватніше визначення цього поняття дає Конституція Іс-
панії (ст. 66): ?1. Генеральні кортеси представляють іспанський
народ… 2. Генеральні кортеси здійснюють законодавчу владу
держави, приймають державний бюджет, контролюють діяль-
ність уряду, і, крім того, володіють іншими повноваженнями,
передбаченими Конституцією…?
Отже, сучасні парламенти – це загальнонаціональні ко-
легіальні представницькі органи державної влади, які повніс-
тю або частково обираються народом (виборчим корпусом),
діють на постійній основі, і які здійснюють у механізмі дер-
жавного владування насамперед функції законотворчості,
установчу, контролю за виконавчою владою, бюджетно-
фінансову, зовнішньополітичну тощо.
Важливе значення для характеристики парламенту як
конституційного інституту має закріплення його правового
становища у системі органів державної влади. При цьому за-
значимо, що світова конституційна теорія і практика вихо-
дять із того, що правовий статус парламента зумовлений ба-
гатьма факторами, і в першу чергу особливостями історії по-
літичних інститутів відповідної держави, її державного й сус-
пільного ладу, проголошеними в основних законах принци-
305
пами, існуючими партійними системами і соціально-
економічними і політичними умовами і т.ін. 1.
І все ж конституційний статус парламенту залежить на-
самперед від закріплених у конституціях основоположних
принципів організації державної влади у тій чи іншій країні.
У Великобританії, наприклад, в якості одного із фундамента-
льних проголошується принцип парламентського верховенст-
ва, і, відповідно до цього, орган народного представництва
юридично виступає як джерело всієї законодавчої влади.
Водночас принцип народного (національного) суверенітету
зумовлює, що у кінцевому рахунку джерело влади, у тому чи-
слі законодавчої, - народ, а парламент – один із органів дер-
жави, через котрий народ здійснює свій суверенітет у формі
законодавчої функції.
Зовсім по-іншому визначається конституційний статус па-
рламенту в Конституції США 1787 р., де була уперше викорис-
тана формула про народ як головне джерело законодавчої влади
(в преамбулі зафіксовано: ?Ми, народ Сполучених Штатів …
установлюємо і запроваджуємо цю Конституцію…?).
Натомість у соціалістичних країнах марксистська конце-
пція традиційно відкидає значення парламенту в управління
державними справами, вимагаючи замінити і справді замі-
нюючи його на практиці системою Рад. Її прихильники вва-
жають, що в парламенті ?тільки теревенять?, а в його складі
при капіталізмі немає трудящих. У конституційній науці по-
ширення набула і концепція ?раціоналізованого парламента-
ризму? (наприклад, у Франції). Вона передбачає обмеження
ролі парламенту і передавання частини законодавчих повно-
важень виконавчій владі. Однак навіть у країнах, які дотри-
муються цієї концепції, зниження ролі парламенту не є безу-
мовним: за ним залишається останнє слово у вирішенні прин-
ципових питань. Зовсім з інших позицій заперечується зна-
чення парламенту ісламськими фундаменталістами, концеп-
ція яких побудована на ідеї халіфату. Тут замість парламенту
утворюється дорадчий орган при правителеві, як, наприклад,
у Саудівській Аравії за конституцією 1992 р. І хоча в більшо-
1 Див. Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 506.
306
сті мусульманських країн парламент обирається, однак його
роль іноді обмежується консультативними повноваженнями.
У науковій літературі цілком слушно пов’язують кон-
ституційний статус парламенту з відповідними формами
державного правління, адже становище і роль вищого пред-
ставницького і законодавчого органу у вирішальній мірі за-
лежить від характеру взаємовідносин вищих органів держави.
Розглядаючи під таким кутом зору конституційний статус па-
рламентів, можна виділити чотири основні моделі.
Першу модель репрезентують органи народного пред-
ставництва тих держав, які проголосили в якості підвалини
конституційного ладу принцип парламентського правління
(Великобританія, Італія, ФРН, Болгарія, Греція, Угорщина та
ін.). Місце та роль парламенту у системі державних органів
визначається тим, що від нього похідним є уряд, який форму-
ється і несе відповідальність перед ним. У деяких з цих країн
глава держави також обирається за активною участю парла-
менту.
Друга модель конституційного статусу парламентів при-
таманна країнам із президентською формою правління, які
заклали у підвалини організації державної влади принцип
жорсткого розподілу влад (США та ні.). Існуюча тут консти-
туційна система ?стримувань і противаг? чітко відображає
співвідношення трьох гілок влади.
Третя модель характерна для країн зі змішаною формою
правління (Франція, Росія та ін.). Тут проголошується інсти-
тут парламентської відповідальності уряду, проте і президент
наділяється правом розпуску парламенту.
Четверту модель складають парламенти ?радянського
зразка? (СРВ, КНР, КНДР, Куба). Тут призначення парламен-
ту зводиться до формального схвалення, прийнятих за його
межами вищими партійними органами, політичних ухвал.
Не можна віднести до жодної з указаних моделей т. зв.
?консультативні? парламенти (Бахрейн, Бруней, Катар, ОАЕ),
оскільки вони є тільки дорадчими установами.
Отже, сучасний парламентаризм характеризується наяв-
ністю кількох усталених видів парламентів, що різняться сво-
їм статусом, порядком формування, структурою, функціями
та іншими ознаками.
307
Парламент і парламентаризм – поняття взаємо-
пов’язані і взаємозумовлені, але зовсім не рівнозначні. Пар-
ламентаризм не може існувати без парламенту, адже його пі-
двалиною є саме сильний і повновладний парламент. Але па-
рламентаризм є водночас вищою якістю парламенту. Дорево-
люційний російський державознавець В.М. Гессен вважав па-
рламентаризм вінцем конституційного режиму. У вітчизняній
та зарубіжній конституційній літературі можна зустріти чи-
мало дефініцій парламентаризму. Як правило, в них акценту-
ється увага на тому, що парламентаризм – це система дер-
жавного керівництва суспільством, для якої характерними є
визнання провідної або особливої (істотної) ролі парламенту
в здійсненні державно-владних функцій. Але таке визначення
не розкриває змістовної характеристики цієї категорії. На наш
погляд, можна запропонувати таке її визначення.
Парламентаризм – це визначена в конституції та ін-
ших законах і відповідним чином трансформована у практи-
чну площину організація влади в державі і суспільстві, при
якій парламент, побудований на демократичних засадах, во-
лодіє юридичним статусом і реальними повноваженнями
представницького, законодавчого, контрольного й установ-
чого характеру в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітич-
ній сферах і своєю активною діяльністю виступає гарантом
захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян
країни. Отже, парламентаризм є вищою якістю функціону-
вання парламенту в сучасних умовах.
§ 2. П ОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ПАРЛАМЕНТІВ І СТАТУС
ДЕПУТАТІВ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
У конституційному праві вихідним моментом при харак-
теристиці парламентів майже завжди виступає порядок їх фо-
рмування. Найпоширенішим способом є, як відомо, вибори.
Застосовується також принцип призначення та деякі інші.
Народ, який оголошується в конституціях єдиним джерелом
державної влади, висловлює свою політичну волю шляхом
виборів. Завдяки цьому акту він безпосередньо перетворює
308
свою волю у владну політичну структуру – парламент. А то-
му демократичний лад будь-якої держави схиляється до ви-
борів на засадах загального виборчого права. Майже всі ниж-
ні палати двопалатних і однопалатні парламенти формуються
прямими виборами – шляхом голосування виборців (за виня-
тком представницьких установ Бахрейну, Катару, Оману, а
також Китаю). В окремих державах президент або монарх
може призначити певну кількість членів однопалатного пар-
ламенту: в Бутані та Індонезії 1/5, у Кувейті та на Сейшельсь-
ких Островах – 1/3.; у Брунеї та королівстві Тонга – призна-
чені члени складають більшість. У деяких державах викорис-
товуються й інші підходи до виборів нижньої палати й одно-
палатного парламенту. Однопалатний парламент Марокко
формується так: 2/3 складу обираються загальними прямими
виборами, а 1/3 складу – колегіями вибірників (муніципаль-
ними і комунальними радами). У Бангладеші 300 депутатів
Національної асамблеї обираються прямими виборами, а 30
жінок-депутатів призначаються членами парламенту. В Паки-
стані 20 жінок обираються самим парламентом.
Верхні палати формуються такими способами:
1) шляхом прямих виборів. Так формуються вони у 25
державах (Австралія, Аргентина, Іспанія, Польща, США та ін.).
2) шляхом непрямих, або багатоступінчастих виборів
(Індія, Норвегія, Франція та ін.). Унікальною є практика фор-
мування верхньої палати парламенту Словенії – Національної
Ради. Згідно зі ст. ст. 96 і 98 Конституції цієї країни, ця пала-
та представляє соціальні, економічні, професійні та місцеві
інтереси і складається із 40 радників: по чотири обирають від
осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників т. зв.
?малого бізнесу? і ?вільних професій?, шість – від некомер-
ційних організацій і 22 – від територій;
3) шляхом призначення (Багамські Острови, Барбадос,
Беліз, Гренада, Йорданія, Канада, Палау, Сент-Лусія, Таїланд,
Тринідад і Тобаго, ФРН, Ямайка);
4) на змішаній основі, коли поєднуються елементи ви-
борності, призначення і успадкування (Сенат Бельгії, Сенат
Ірландії);
5) чисто феодальним (Палата лордів у Великобританії).
309
Оцінюючи в цілому способи формування верхніх палат
парламентів, можна виявити певну закономірність: чим бли-
жчий спосіб їх формування до прямих виборів, тим ширше
коло їхніх повноважень, тим ближче вони до обсягу компете-
нції нижніх палат.
Оскільки за своєю природою парламенти є колегіальни-
ми органами, то це саме по собі створює умови для їх певної
чисельності. Аналіз зарубіжного законодавства дозволяє зро-
бити такі узагальнення. По-перше. В сучасних конституціях
(Греції, Македонії, Португалії та ін.) фіксується чисельний
склад нижніх палат або однопалатних парламентів. По-друге,
при встановленні чисельності парламентів (палат) виходять із
кількості населення держав, хоча така залежність відносна.
Наприклад, найменш чисельними є парламенти Монако (18
депутатів на 31,5 тис. населення, Андорри (28 депутатів на
10400 виборців). Від 130 до 200 депутатів мають парламенти
або нижні палати парламентів Австрії, Данії, Литви, Норвегії,
Чехії. Водночас найчисельніші за складом нижні палати пар-
ламентів Росії (450), Польщі (460), Франції (577), ФРН (662).
По-третє, кількісний склад нижніх палат завжди значно біль-
ший, ніжу верхніх (в Італії та Франції вони нараховують від-
повідно: 630 і 315; 577 і 321).
Правове становище депутата визначається конституці-
ями, конституційними і органічними законами, регламентами
палат і звичаями. Конституційно-правова доктрина демокра-
тичних країн розглядає депутатів (від латинського deputatus
– уповноважений) парламентів як представників усієї нації, а
не відповідних виборчих округів, і в силу цього не можуть
бути відкликані виборцями. Логічним наслідком цієї концеп-
ції є заборона імперативного мандата і права відкликання.
Їхній мандат прийнято називати вільним. (У ст. 67 Консти-
туції Італії зазначено: ?Кожний член парламенту представляє
націю і виконує свої функції без зобов’язального мандата?. А
ст. 38 (п. 1) Основного закону ФРН містить таке положення:
?Депутати німецького Бундестагу… є представниками усього
народу, не пов’язані наказами, дорученнями, і підкоряються
тільки своїй совісті?).
Зарубіжна конституційна теорія й практика виходять із
того, що депутат є професійним парламентарієм. Тому право-
310
ве становище парламентаріїв у значній мірі визначається
принципом несумісності депутатського мандата ні з якою
державною або іншою посадою, крім зазначених у законодав-
стві. У різних країнах принцип несумісності визнається у рі-
зному обсязі. В Конституції США (розділ 6, ст. 1) записано,
що жоден член конгресу на період його мандата не може за-
ймати ?публічну посаду на службі Сполучених Штатів?. У
Швеції депутати, які займають посади на державній службі,
повинні під час засідань парламенту йти у відпустку. В Іспа-
нії, Люксембурзі, Фінляндії та деяких інших країнах несуміс-
ність стосується лише окремих, найвищих посад, перелік
яких дається в законодавстві. Зокрема, повсюдно визнано не-
сумісність депутатського мандата і професійної служби в ар-
мії, поліції та службі безпеки. Виняток становить законодав-
ство і політична практика країн із парламентарною формою
правління. В них існує і діє правило, за яким міністри повинні
бути членами парламенту (звичайно, нижніх палат).
До юридичних умов, які визначають статус депутатів,
треба віднести індемнітет та імунітет парламентаріїв. По-
няття індемнітету (від англ. indemnity, від лат. indemnitas -
безвтратність) означає:
1) член парламенту не несе юридичної відповідальності
за свої висловлювання і голосування під час виконання
обов’язків у представницькому органі. В теорії і практиці ан-
гломовних країн цей термін замінений поняттям привілею
свободи слова. В деяких країнах цьому принципу надають
дещо звуженого значення. Так, у Латвії та ФРН депутати на
загальних підставах несуть відповідальність за наклеп, а у
Литві – за наклеп і образу;
2) винагорода (депутатів) за парламентську діяльність ,
включаючи покриття витрат на офіс, листування, поїздки то-
що. Наприклад, у 1998 р. компенсації на утримання своїх бю-
ро і службовців, річний оклад депутата Бундестага ФРН
складав 141 тис. 900 марок, але з цієї суми відраховують по-
датки. Однак до цього додаються кошти на оплату депутатсь-
кого бюро у виборчому окрузі, зарплату секретарів і поміч-
ників. Депутат не вносить плату до страхового і пенсійного
фондів. У деяких країнах (Фінляндія, Франція, Японія) депу-
311
татський індемнітет прирівнюється до платні чиновників ви-
щого розряду, тобто міністрів.
Щодо депутатського імунітету (англ. immuniti, лат.
smmunitas – звільнення від чогось), тобто недоторканність
депутатів парламентів, то це означає заборону арешту або
притягнення до судової відповідальності депутата за всі його
дії, включаючи дії, що здійснені ним не при виконанні парла-
ментських обов’язків. Недоторканністю депутати користу-
ються тільки на час дії депутатського мандата. В літературі
правильно підкреслюється, що зміст і обсяг депутатського
імунітету в різних країнах неоднакові, але ніде він не має аб-
солютного характеру. Практично в усіх країнах депутат поз-
бавляється іменітету у випадку затримання його на місці зло-
чину: арешт здійснюється без санкції парламенту. У ФРН без
дозволу парламенту не можна пред’являти навіть цивільні
позови. У цілому ряді країн депутати користуються імуніте-
том лише під час парламентських сесій. (США, Японія), а в
деяких країнах законодавство встановлює умови, коли при-
пускається арешт депутата і порушення проти нього криміна-
льної справи без санкції парламенту. У Фінляндії це можливо
у випадку, коли його дії кваліфікують як злочин, за вчинення
якого передбачено позбавлення волі на строк не менше, ніж
шість місяців, у Швеції, якщо міра покарання визначена в два
роки, а в Македонії, Словенії, Хорватії та Югославії – п’ять
років позбавлення волі. У цілому тенденції розвитку консти-
туційного права в сучасних умовах характеризуються посла-
бленням депутатського імунітету.
Нарешті, законодавство зарубіжних країн детально рег-
ламентує питання, пов’язані з припиненням повноважень де-
путатів: а) у зв’язку із закінченням строку скликання пред-
ставницького органу або його дострокового розпуску чи са-
морозпуску; б) у разі добровільної відмови депутата від ман-
дата; в) у зв’язку з позбавленням депутата його мандата (за
ухвалою суду, якщо не бере участі в роботі парламенту, вступ
до партії, від якої не балотувався на виборах). У багатьох
державах існує також практика тимчасового усунення депу-
тата, яка застосовується як дисциплінарна санкція за грубі
порушення регламенту і порядку в палаті. Але термін такого
усунення, як правило, не перевищує двох тижнів.
312
§ 3. С ТРУКТУРА І ВНУТРІШНЯ ПОБУДОВА ПАЛАТ
ПАРЛАМЕНТІВ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Одним із визначальних моментів у характеристиці су-
часних парламентів і виявлення особливостей органів народ-
ного представництва конкретних держав є їх побудова. Голо-
вною ознакою побудови органів народного представництва є
їхня структура. Питання про те, з якої кількості палат пови-
нен складатися парламент, вважається одним із найбільш спі-
рних у науці конституційного права.
Історично першою склалась і тривалий час була доміну-
ючою двопалатна структура парламенту. Як і більшість по-
літичних інститутів, вона є творчістю емпіричного порядку.
Вона виникла в Англії в середині ХІV ст., коли Парламент
поділився на Палату лордів і Палату громад, які існують і до-
тепер. Отже, вона виникла під впливом сукупності історич-
них умов, які зумовили своєрідну природу державного ладу
цієї країни. Починаючи з XVIII ст. наявність двох палат стала
вважатися необхідним елементом представницького правлін-
ня (Конституція США 1787 р. утворила Конгрес, який скла-
дався з двох палат: Палати представників, що репрезентувала
всю націю, і Сенату, який представляв штати). Практично до
першої половини ХХ ст. двопалатна система існувала майже
повсюдно; винятком були балканські держави (Болгарія, Гре-
ція, Сербія та ін.) та деякі латиноамериканські (Гондурас, Ко-
ста-Рика, Панама та ін.). При цьому в юридичній літературі
під двопалатною системою малась на увазі така організація
законодавчої влади, при якій остаточне ухвалення тексту за-
кону здійснюється шляхом узгодження непорозумінь між
двома самостійними колегіальними установами – першою і
другою, або верхньою і нижньою палатами. Саме рівноправ-
ність обох палат і необхідність узгодження між ними для ви-
дання усіх, без винятку, законів, - такі найбільш суттєві мо-
менти у розумінні двопалатної системи, - так, зокрема, розу-
мів цю проблему В.М. Гессен 1 .
1 Див.: Гессен В.М. Основы конституционного права. – Петроград, 1918. –
С. 464.
313
У сучасній ж науці конституційного права прийнято
вважати здебільшого, що двопалатна система має природну
базу тільки в федеративних державах, де одна палата виникає
як орган, що репрезентує всю націю в цілому, а друга склада-
ється з депутатів, які представляють кожний штат, або існує
як аристократичний пережиток (Великобританія) 1 . Проте, як
свідчить державно-правова практика 5 країн (Коморські Ост-
рови, Об’єднані Арабські Емірати, Папуа-Нова Гвінея, Танза-
нія, Ефіопія), федеративний устрій не призвів до утворення
двопалатної системи. Отже, політичний вибір згаданих п’яти
держав говорить про те, що двопалатна система не є
обов’язковим елементом структури федеративної держави.
Натомість у 46 унітарних державах віддали перевагу двопа-
латній системі.
Учені-конституціоналісти різних країн уже в наш час
висунули низку нових аргументів на захист двопалатної стру-
ктури парламенту. Зокрема, М. Амеллєр обгрунтовує необ-
хідність двопалатності (бікамералізму): по-перше, прагнен-
ням більш стійкої рівноваги сил між виконавчою і законодав-
чою владами, при якій нічим не обмежена влада однієї палати
стримується другою палатою, яка формується на інших заса-
дах; по-друге, бажанням примусити парламентську машину
працювати ефективніше, завдяки наявності т. зв. контрольної
палати, до обов’язків якої входить здійснення ретельної пере-
вірки інколи поспішних рішень першої палати 2 . Не менш пе-
реконливі доводи наводить М. Прело, який пише, що ?єдина
палата представляє народ однобічно і знехтує іншими аспек-
тами… Для розвиненої нації необхідно мати декілька видів
представництва, щоб достеменно передавати всі її складні та
різноманітні думки і сподівання? 3 . Ще один аргумент
М.Прело полягає в тому, що в країнах з однопалатною систе-
мою державні установи менш стійкі (Мабуть, не без підстав
перший президент другої іспанської республіки Алкала Замо-
ра приписував її загибель відсутністю сенату) 4 .
1 Див.: Амеллер М. Парламенты. – М., 1967. – С. 32.
2 Див.: Амеллер М. Парламенты. – М., 1967. – С. 38-39.
3 Прело М. Конституционное право Франции. – М., 1957. – С. 464.
4 Дитв.: Так само.
314
На підтримку двопалатної системи можна навести ще
два аргументи. Перший, теоретичний, полягає в тому, що
друга палата слуговує внутрішньою противагою проти поси-
лення могутності першої, утворюючи своєрідний баланс сил
у представницькому органі, що є основою його життєдіяль-
ності у цілому. Другий – політичний: двопалатне представ-
ництво в умовах розпуску основної палати перетворює другу
– верхню у важливий політичний інструмент на випадок кри-
зових явищ або запровадження надзвичайного стану.
І хоча сьогодні двопалатність (бікамералізм) уже не є домі-
нантною тенденцією у побудові вищих органів народного пред-
ставництва (за нашими підрахунками двопалатні парламенти
утворені тільки в 61 державі, тобто в 1/3 країн світу) все ж оче-
видна тенденція надання другій палаті нової ролі (наприклад, у
Болівії, Іспанії, Італії, Колумбії, Франції другі палати є органами
регіонального (територіального) представництва; Палата прові-
нцій у Хорватії утворена на засадах представництва інтересів
місцевого управління та самоврядування).
Сьогодні переважна більшість парламентів світу мають
однопалатну структуру. В цьому зв’язку безперечний інтерес
викликає картина розповсюдженості однопалатної системи
парламентів у країнах світу. В Європі – майже в половині
держав парламенти однопалатні. На Американському конти-
ненті однопалатні системи характерні для невеликих держав
(Коста-Рика, Сальвадор та ін.). Подібна ж тенденція властива
й Азії (за винятком Ізраїлю, Ірану, Туреччини). Щодо Афри-
ки, то тут можна навіть встановити певну закономірність: у
країнах з авторитарними і тоталітарними режимами парламе-
нти однопалатні (Бенін, Гамбія, Зімбабве, Нігер, Сомалі та
ін.). Зауважимо, що питання вибору двопалатної чи однопа-
латної системи немає в своїй основі юридичного змісту. При-
чини вибору тієї чи іншої системи нерідко мають історичний
характер, пояснюються інколи національними особливостя-
ми, але у переважній більшості він пов’язаний з політичними
ухвалами, які приймають правлячі кола.
Поділ парламентів на палати є основним у їх структурі,
але він, звичайно, не вичерпує їх організацію. У ряді країн
(наприклад, в Індонезії, Туркменістані, КНР) існують парла-
ментські структури або підпорядковані парламентам органи
315
законодавчої влади загальної компетенції у вигляді президії,
бюро, комітетів тощо. Крім того, однопалатні парламенти та
палати двопалатних парламентів також мають внутрішню
структуру, найважливішими елементами якої є парламентські
фракції, керівні органи і комітети (комісії). До того ж, як вка-
зують німецькі державознавці Г. Кляйн і В. Цяє, побудова
парламенту має одну особливість, а саме: вона носить не сті-
льки організаційний, скільки політичний характер 1 .
Суттєвим елементом внутрішньої побудови однопалат-
ного парламенту, палат двопалатного парламенту є парламе-
нтські фракції (групи, клуби, парламентські партії), які ви-
значаються як угрупування внутрі політичної партії в парла-
менті 2 . Утворюються вони, як правило, із числа депутатів па-
рламенту, які належать до тієї чи іншої партії або дотриму-
ються одних і тих же поглядів. У конституціях, прийнятих пі-
сля Другої світової війни, не тільки визнається на найвищому
юридичному рівні факт існування фракцій, але й містяться
конкретні приписи, які регламентують питання утворення та
функціонування парламентських фракцій. Так, відповідно до
конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати
не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї
з парламентських фракцій. Іншою підставою для формування
парламентських фракцій є мінімальний кількісний склад де-
путатів, достатній для їх створення. Регламентами палат, зок-
рема, встановлені такі норми: в Австрії – 5; Румунії – 10; Ро-
сійській Федерації – 35 депутатів.
У деяких державах фракції мають особливий статус –
?парламентських партій?. У Великобританії згідно зі звичаєм,
що набув розповсюдження, всі політичні партії, які отримали
представництво в Палаті громад (їх на початку 1994 року бу-
ло 10), іменуються ?парламентськими партіями?. Такі ж на-
йменування мають депутатські об’єднання в парламентах Ав-
стрії, Канади, Нової Зеландії.
У парламентських фракціях є своє керівництво: голова
(іноді – бюро, до якого входять лідери партій), в англосаксон-
1 Див.: Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 169.
2 Див.: Большой энциклопедический словарь. – Изд. 2-е. – М., 1997. – С.
1292.
316
ських країнах призначаються ?батоги?, обов’язок яких – за-
безпечувати явку членів фракції на пленарні засідання палат,
особливо під час голосування.
Про роль парламентських фракцій у здійсненні держав-
но-владних функцій можна отримати реальне уявлення на
прикладі Португалії. Конституція цієї країни закріплює за
ними такі права: а) участі в роботі комісій Асамблеї; б) ви-
словлювання своїх пропозицій при складанні порядку денно-
го; в) ініціювання шляхом подання інтерпеляцій Урядові дис-
кусій з політичних питань; г) вимагати створення небхідно-
чих парламентських комісій; д) здійснювати законодавчу іні-
ціативу; е) вносити резолюції щодо програми Уряду та воту-
му недовіри йому; є) отримання регулярної інформації від
уряду щодо питань, які виявляють суспільний інтерес.
У цілому партійні угрупування в парламенті якнайкраще
виконують завдання з’єднувальної ланки між урядом і гро-
мадською думкою.
Важливим елементом внутрішньої побудови палат пар-
ламентів є їхні керівні органи. Керівний орган палати (парла-
менту) існує з моменту самоусвідомлення і самовираження
колегії депутатів себе в якості соціално-політичної організа-
ції. Історично його появу пов’язують із засіданням англійсь-
кого парламенту в 1377 р.: депутати, вислухавши вимоги ко-
роля, зібралися окремо на спеціальне засідання для їх обгово-
рення, а згодом знову зібралися разом для оголошення своїх
ухвал монарху через призначених ними представників-
ораторів. Так з’явилась посада спікера (англ. Speaker – буква-
льно оратор).
Форми організації керівних органів палат можна поділи-
ти на три основні групи:
1) в яких є одноосібні голови палат (за загальним прави-
лом, вони мають одного або декількох заступників). Такий
вид керівного органу передбачає законодавство таких держав,
як Великобританія, Росія, Румунія, Японія та ін.;
2) керівництво якими здійснюють утворені (обрані) ними
колегіальні органи (президії, постійні комітети тощо). Такими є
бюро в Іспанії, оргкомітет у Чехії, президія сесії в КНР;
3) ті, де в палатах парламенту є і голова й утворений па-
латою (однопалатним парламентом) колегіальний орган. Тут
317
поряд із обраним палатою головою з власними повноважен-
нями діють також обрані палатою або утворені партійними
фракціями члени колегіальних керівних органів, які також
володіють своїми правами. До складу такого керівного орга-
ну обов’язково входять голова палати, його заступники, сек-
ретарі та квестори (Австрія, Іспанія, Італія).
Однією з ключових фігур є посада голови палати (одно-
палатного парламенту). Основна частина його повноважень
пов’язана з організацією та проведенням пленарних засідань.
Він представляє парламент у зносинах з іншими органами
державної влади, виконує ряд церемоніальних функцій (зок-
рема, приймає присягу президента, суддів). Принципове зна-
чення має право голови палати (парламенту) на тимчасове
заміщення посади президента республіки, залучення до участі
в роботі різного роду координаційних органів, утворених при
главі держави. Зробимо особливий наголос на особистих яко-
стях керівника парламенту, або спікера палати. Ця посадова
особа за неписаними правилами виконує багато делікатних
функцій щодо посередництва як між правлячим і опозицій-
ним блоками в парламенті, так і між законодавчою і виконав-
чою гілками влади. Тому ця посадова особа має бути нейтра-
льною, обов’язково повинна володіти високими професійни-
ми та особистими якостями. Державно-правова практика де-
мократичних країн ще раз доводить справедливість цього.
Наприклад, у Франції Ж. Шабан Дельмас обіймав посаду го-
лови Національної Асамблеї в п’яти легіслатурах (1958 –
1969 рр., 1978 р.) і був обраний ушосте в 1986 р.
Одним із головних елементів внутрішньої побудови па-
лат (парламентів) і одночасно їх найважливішим робочим ор-
ганом є їхні постійні комітети (комісій). Доцільно зробити
деякі пояснення щодо застосовування термінів ?комітет? і
?комісія?. Вживання того чи іншого терміна залежить від від-
повідної національної терміносистеми: в країнах, які сприй-
няли англосаксонську систему права, для позначення вищео-
значеного органу використовується термін ?комітет?, а в тих,
де панує континентальна система права – ?комісія?. У пала-
тах (парламенті) будь-якої держави можуть утворюватися як
комітети, так і комісії, які, зрозуміло, певними ознаками між
собою різняться. Комітети мають більш складну структуру (в
318
його складі утворюються, як правило, підкомітети з основних
напрямків його діяльності) і відіграють більш важливу роль в
діяльності палат, ніж комісії. Реальне значення деяких комі-
тетів в окремих країнах (Головного комітету Національної
ради Австрії, комітетів із асигнувань обох палат Конгресу
США та ін.) зросло настільки, що інколи вони набувають
конституційного статусу.
Вперше постійні комітети (комісії) утворені наприкінці
ХІХ ст. у парламенті Великобританії, а в 1902 р. вони з’явилися
в парламентській практиці Франції. З самого початку вони були
лише органами, які займалися попереднім розглядом питань, що
обговорювалися потім на пленарних засіданнях палат (парламе-
нту). В теоретичному плані роль цих органів залишилася такою
і в наш час. З практичної ж точки зору, постійні комітети (комі-
сії): по-перше, розвантажують палати (парламенти) від розгляду
справ у деталях; по-друге, залучають до обговорення питань
фахівців із числа недепутатів зі сторони; по-третє, дозволяють
застосовувати спрощену процедуру обговорення, чим приско-
рюється вирішення справ.
Постійні комітети (комісії) мають спеціалізований харак-
тер: кожний з них відає однією галуззю (сферою), відповідно їм
і доручається попередній розгляд усіх проблем, які стосуються
даної галузі (сфери). Вважається найбільш зручною і продук-
тивною така система спеціалізації, при якій коло питань, що ві-
дноситься до відання комітетів (комісій), збігається з питання-
ми, які входять до компетенції відповідних міністерств. Кожна
палата (однопалатний парламент) утворює певну кількість пос-
тійних комітетів (комісій): у США нижня палата має 22, а вер-
хня – 16; в Австрії – відповідно 33 і 10; в Японії – 18 і 16; у
Франції – у кожній палаті утворено по 6 комісій.
Чи не найрозгалуженіша і найскладніша система парла-
ментських комітетів у Конгресі США. Вона має таку струк-
туру: постійні комітети в кожній палаті , спеціальні та пос-
тійні об’єднані комісії, розслідувальні комітети (в кожній па-
латі й об’єднані), узгоджувальні комітети, а також і т. зв. ко-
мітети всієї палати в кожній палаті. А до їх складу входять
десятки постійних і спеціальних підкомітетів (у Сенаті – 60, а
в Палаті представників - 82). Підкомітети – це ті підрозділи
Конгресу, де тісно співпрацюють три сторони: законодавці,
319
відповідні відомства виконавчої влади і лобісти, що репрезе-
нтують зацікавлені в проходженні того чи іншого законопро-
екту групи.
Основною організаційно-правовою формою роботи постій-
них комітетів (комісій) є їх засідання. Кворум, звичайно, складає
половина складу, в Польщі – 1/3. На засіданнях попередньо об-
говорюють законопроекти, від їхнього імені співдоповідач ви-
ступає на парламентарному засіданні парламенту (палати). Комі-
тетська стадія обговорення законопроекту багато в чому визна-
чає їх зміст і долю. Комітети (комісії) часто обговорюють інфор-
мації керівників відповідних виконавчих відомств.
Особливі повноваження мають постійні комісії в Іспанії,
Італії, Мексиці, секції в Греції. При певних умовах вони на-
віть приймають закони замість палат.
Палати (парламенти) у разі необхідності утворюють тим-
часові комісії – слідчі, ревізійні, спеціальні, особливі, редакцій-
ні та ін. Такі комісії утворюються для розгляду будь-якого кон-
кретного питання та припиняють своє існування після підве-
дення підсумків своєї діяльності. Для них характерними особ-
ливостями є суворо обмежені повноваження і терміни дії.
Органи при парламенті – це ті, які не входять до його
внутрішньої структури, але допомагають йому здійснювати
його повноваження або діють за його дорученням. До їх чис-
ла відносяться: органи та посадові особи, які здійснюють
контроль за витрачанням державних коштів (Лічильна па-
лата – в Австрії, Болгарії, Іспанії, Росії, ФРН; Верховна пала-
та контролю – в Польщі; Бюджетне управління Конгресу; Ге-
неральне рахункове управління – в США; генеральний (дер-
жавний) контролер – в Естонії, Литві, Колумбії та ін.); омбуд-
смани (Уповноважений з прав людини – в Росії; Уповноваже-
ний щодо розгляду скарг – у Новій Зеландії; Посередник – у
Франції; Адвокат народу – в Румунії; Парламентський комі-
сар – у Великобританії, Гані тощо); Дитяче представництво,
Представництво рівних можливостей і Рада новобранців
(військовослужбовців) – у Швеції; Рада з міжнародних від-
носин (Македонія); Національна рада економіки і праці (Іта-
лія) тощо. Як слушно підкреслюється в літературі, парламен-
ти, залишаючи за собою регулювання й остаточний контроль
за діяльністю уряду та державної адміністрації, доручають
320
поточні завдання згаданим спеціалізованим органам і устано-
вам, в яких на штатних засадах зайняті висококваліфіковані
професіонали 1 . Вони не тільки формуються (призначаються)
парламентами, але й підзвітні їм.
Про важливість подібних інституцій свідчить хоча би
той факт, що конституції деяких країн (зокрема, Австрії, Іс-
панії, Росії) містять відповідні приписи щодо порядку утво-
рення та їхнього статусу. Так, Конституція Іспанії (ст. 136)
фіксує положення, відповідно до якого Лічильна палата кон-
ституються як вищий орган контролю за розрахунками та
управлінням економікою держави, а також державним секто-
ром. Лічильна палата безпосередньо підпорядковується Гене-
ральним кортесам і здійснює делеговані ними функції щодо
вивчення і перевірки загальних рахунків держави. щорічно
вона надає парламенту доповідь, в якій повідомляє про до-
пущені порушення і про накладені стягнення.
Конституції зарубіжних країн, особливо основні закони
новітнього часу, чимало уваги приділяють регламентації ін-
ституту омбудсмана (із шведської мови ombudsman - пред-
ставник чиїхось інтересів). Це спеціальна посадова особа па-
рламенту, що спостерігає за законністю дії державних органів
стосовно дотримання ними прав і свобод громадян. Як інсти-
тут він з’явився ще у ХVIII ст. у Швеції, але тільки у ХХ ст.
отримав конституційне визнання у багатьох державах світу
(наприклад, у Конституції Угорщини ).
Згідно з ?Формою правління? та ?Актом про Риксдаг?
парламент Швеції обирає з числа осіб, які мають великий
стаж юридичної роботи, чотирьох омбудсманів – своїх юри-
дичних уповноважених терміном на чотири роки, які повинні
здійснювати за законністю в публічній діяльності. Цей конт-
роль тут розповсюджується на цивільну і військову адмініст-
рацію, суди й органи місцевого самоврядування. Конститу-
ційні акти надали омбудсманам право порушити перед Вер-
ховним судом справи про звинувачення в здійсненні службо-
вих злочинів суддями Верховного і Верховного адміністрати-
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. –
Тома 1-2. Общая часть. – М., 1995. – С. 552 – 553.
321
вного судів. Статус і організація діяльності омбудсманів ви-
значається прийнятою риксдагом інструкцією 1 .
І все ж не варто перебільшувати значення цієї інституції,
адже у більшості випадків повноваження омбудсманів мають
обмежений характер. Прикладом такої неадекватності посади
реальним її можливостям може служити діяльність колиш-
нього польського уповноваженого – проф. права Єви Леон-
товської, яка з 1988 по 1990 рр. отримала 100000 скарг, з яких
лише 5000 нею були розглянуті 2 .
Невід’ємним компонентом внутрішньої побудови палат
(парламенту) у будь-якій державі є їхні власні адміністратив-
ні служби, тобто допоміжний апарат.
Допоміжний апарат парламенту (палат) – це організа-
ція державних службовців, які надають наукову, правову, ор-
ганізаційну і технічну допомогу в роботі парламенту в ціло-
му, його палат, комітетам (комісіям) і парламентаріям. Оскі-
льки жодна людина не в змозі однаково бути обізнаною в усіх
сферах суспільного життя, а законодавствувати доводиться
практично в усіх цих галузях, тут на допомогу члену парла-
менту приходить професійний допоміжний апарат, який, зви-
чайно, включає фахівців високого гатунку і різного профілю.
Крім того, парламентським структурам конче потрібні пра-
цівники, що виконують організаційно-технічні функції (збір
інформації, підтримання зв’язків, листування, організація ді-
ловодства, матеріально-технічне і соціально-побутове обслу-
говування і т. ін.).
Аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє говори-
ти про те, що в деяких країнах статус допоміжного апарату
отримав правове регулювання на конституційному рівні (на-
приклад, ст. 65 Конституції Греції, ст. 18 Конституційного
акту Канади 1982 р., ст. 57 Конституції Японії, розділ ІХ ?Ак-
ту про Риксдаг Швеції? тощо). Основні параметри, пов’язані з
з формуванням і функціонуванням допоміжних служб, регла-
ментуються законами і підзаконними актами, зокрема регла-
ментами палат (наприклад, Іспанія, Румунія, Росія).
1 Див.: Могунова М.А. Парламент Швеции // Парламенты мира: Сб. – М.,
1991. – С. 197.
2 Див.: Государство и право. – 1993. - № 6. – С. 150 – 154.
322
Типи і види допоміжних парламентських служб, як і ста-
тус їхнього персоналу, похідні від волі самих депутатів і зав-
жди визначаються ними. Але у будь-якому разі допоміжний
апарат палат (парламенту) складається з трьох видів органів і
осіб: 1) допоміжні служби парламенту, його палат і комі-
тетів (комісій)(бібліотека, секретаріат, господарська части-
на, друкарня, група комп’ютерного забезпечення та ін.);
2) консультанти і експерти парламенту, які працюють у до-
слідницьких службах; 3) особисті помічники парламентаріїв,
їх референти і секретарі. Наприклад, у японському парламе-
нті в кожній з палат діє свій секретаріат, який забезпечує тех-
нічну й організаційну підготовку пленарних засідань, прова-
дження стенограм, фіксацію документації та здійснення ін-
ших формальностей канцелярського характеру. В межах сек-
ретаріату діють підрозділи, у віданні яких знаходяться комісії
палат, законодавче бюро, дослідні лабораторії, парламентська
бібліотека та парламентська поліція. Штат допоміжного пер-
соналу складає: 1700 осіб – у Палаті представників і 1300 осіб
– у Палаті радників 1 . Та з жодним парламентом світу не мож-
на порівняти систему допоміжних органів Конгресу США, де
чисельність службовців перевищує 30 тис. осіб.
Загальне керівництво апаратом парламенту в більшості
країн здійснюють голови палат; у США - обрані, а у Велико-
британії - довічно призначені монархом клерки палат.
Безумовно, внутрішня побудова палат не є статичною, а
постійно вдосконалюється. Останнім часом значно зросла
роль партійних фракцій, допоміжного апарату, органів і уста-
нов, які утворюються при парламентах, тобто інфраструктури
вищих органів народного представництва. Саме в реформу-
ванні їх діяльності треба вбачати резерви підвищення ролі
сучасних парламентів у житті суспільства.
1 Див.: Стрельцов Д.В. Современный японский парламент. –М., 1994. –
С. 34-41.
323
§ 4. П РОБЛЕМА КОМПЕТЕНЦІЇ ТА КОНСТИТУЦІЙНА
РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ПАРЛАМЕНТІВ
На правове становище парламентів у системі вищих орга-
нів влади сучасних держав впливає не тільки їхня структура та
організаційна побудова, а й установлена у законодавстві компе-
тенція вищих представницьких установ. Саме компетенція пар-
ламентських установ дозволяє визначити роль і соціальне приз-
начення парламентської установи у житті суспільства.
Компетенція парламентів – це їх здатність здійсню-
вати конкретні повноваження стосовно предметів відання,
визначених у конституціях та інших актах, і яка знаходить
своє втілення в їхніх функціях. З точки зору юридичної техні-
ки, компетенція парламентів визначається або шляхом пере-
рахування їхніх функцій, або повноважень, які згідно з кон-
ституціями віднесені до їх відання.
Звернемо увагу на те, що в конституційних актах не зав-
жди чітко розмежовані функції та повноваження парламенту,
а часом їх перелічують уперемішку. Тому доцільно виходити
з того, що повноваження визначають можливі і незалежні
дії парламенту відносно конкретного об’єкта, тоді як функ-
ції вказують напрям, сфери діяльності органу народного
представництва. Однак, оскільки функції управління не є
юридичними явищами, остільки компетенція парламенту
означає його право і обов’язок здійснювати конкретні управ-
лінські функції у певній сфері.
Функції та повноваження парламентів залежать у першу
чергу від форми правління, форми державного устрою, істо-
ричних умов, ступеня демократичності країни, співвідношен-
ня в ній політичних сил і низки інших факторів. У президент-
ських республіках, наприклад, парламенти не беруть участь у
формуванні уряду, обмеженим є його контроль за діяльністю
виконавчої влади. У федеративних державах компетенція па-
рламентів поділена між федерацією та її суб’єктами. У дер-
жавах із тоталітарним режимом конституції закріплюють за
парламентом значні права, але на практиці більшість його по-
вноважень виявляються фіктивними. Використовуються чо-
тири типові форми встановлення повноважень: конституцій-
на, законодавча, договірна, делегування повноважень одного
324
органу іншому. В цьому зв’язку можна говорити про наяв-
ність також різних регуляторів, а саме: конституційних, зако-
нодавчих, договірних. Використання гнучкого договірного
способу, побудованого на дорученні та вказівках, нібито пі-
дживлюють тканину державного управління. У світовій прак-
тиці цей спосіб найбільш широке розповсюдження отримав у
Польщі, де прийняття ?малих конституцій?, тимчасових кон-
ституційних актів, які визначають систему і компетенцію ор-
ганів державної влади, традиційні. Так, прийняттю Конститу-
ції 1921 р. передувало прийняття ?малої конституції? 1919 р.;
Конституції 1952 р. – Конституційного договору про органі-
зацію та коло діяльності верховних органів Польщі; нарешті,
Конституції 1997 р. – Конституційного закону від 17 жовтня
1992 р. ?Про взаємовідносини між законодавчою і виконав-
чою владами, а також територіальним самоврядуванням?.
Зміни в обсязі та характері повноважень органів пред-
ставницької (законодавчої) і виконавчої влади можливі і при
застосуванні процедури делегування повноважень від парла-
менту до глави держави або уряду. Так, ст. 38 Конституції
Франції і ст. 80 Основного закону ФРН точно визначають, що
і як може робити уряд і якою є подальша доля довірених йо-
му актів. Ст. 81 Конституції Латвії також передбачає, що у
періоди між сесіями сейму, Кабінет Міністрів має право, як-
що в тому є нагальна потреба, прийняти постанови, що мають
силу закону.
Мова далі піде про конституційні та законодавчі способи
закріплення повноважень парламентів.
Відповідний аналіз зарубіжного законодавства свідчить
про те, що в конституціях більшості держав світу за парламе-
нтами та їх палатами закріплюються такі основні прерогати-
ви: представницькі, прийняття законів (законодавчі), фінан-
сові, установчі, парламентського контролю, зовнішньополі-
тичні та деякі інші.
Представницькі повноваження парламентів є не тільки
пріоритетними, а в деякій мірі навіть визначальними. Парла-
мент як єдиний загальнонаціональний виборний орган вияв-
ляє свою визначальну властивість – представництво. Для ньо-
го це і спосіб формування, і спосіб діяльності, й імператив
функціонування. Як було показано вище, парламент розгля-
325
дається як виразник інтересів і волі нації (народу). Його часто
визначають як орган національного або народного представ-
ництва (Конституція Португалії у ст. 150 містить такий при-
пис: ?Асамблея Республіки є зборами, які представляють усіх
португальських громадян?. Ст. 50 Конституції Нідерландів
гласить: ?Генеральні штати представляють увесь народ Ні-
дерландів?). Проф. Л.Т. Кривенко слушно вказує на те, що
роль парламенту як представницького органу базується на та-
ких фундаментальних засадах: 1) джерелі влади; 2) його при-
значенні; 3) характері даного органу; 4) важливості і масшта-
бах його компетенції. В юридичній літературі вказується і на
інші аспекти представництва: а) вловлювання суспільних ін-
тересів шляхом ?відображення? у законах, інших актах;
б) контрольні та інші публічні дії; в) позиції депутатів, фрак-
цій і комітетів, парламенту в цілому стосовно тих чи інших
явищ суспільного життя або подій міжнародного життя 1 .
Як з точки зору важливості, так і об’ємності головними є
повноваження відносно прийняття законів. Наголос на зако-
нодавчій функції парламенту характерний для конституцій,
що закріплюють принцип жорсткого поділу влади (Бразилія,
Мексика, США та ін.). Щодо конституцій парламентарних
держав, то в них парламенти визначаються як єдині органи
законодавчої влади (Індія, ФРН, Греція, Японія та ін.). Це
означає, що законодавчу владу в цих країнах здійснює лише
один орган-парламент, тобто тут він є верховним, універса-
льним органом законодавчої влади.
За характером закріпленої в конституціях законодавчої
компетенції парламенти прийнято ділити на три групи. До
першої групи відносяться парламенти з абсолютно необме-
женою сферою законодавчих повноважень (парламенти Ве-
ликобританії, Італії, Ірландії, Греції, Японії, Швеції юридич-
но володіють правом прийняття законів з будь-яких питань).
Другу групу складають парламенти переважно федератив-
них держав, чиї конституції чітко розмежовують права фе-
дерації та її суб’єктів. Наприклад, при визначенні компетен-
ції Конгресу США Конституція закріпила за ним не законо-
1 Див.: Кривенко Л.Т. Верховный Совет Украины: место в системе госу-
дарственной власти // Государство и право. – 1995. - № 6. – С. 87.
326
давчу владу взагалі, а тільки надану нею. А в розд. 9 ст. І ви-
значено те коло питань, з яких Конгрес не може приймати за-
кони. До числа цих парламентів відноситься і парламент
Франції. Третя група об’єднує парламенти, межі обмеженої
законодавчої компетенції яких досить рухомі (Данія, Індія,
Іспанія, Малайзія, Фінляндія, ФРН та ін.). Генеральні кортеси
Іспанії, зокрема, володіють можливістю передавання деяких
своїх законодавчих прав регіональним автономним
об’єднанням.
Доцільно звернути увагу ще на такі моменти. По-перше,
обмеження законодавчих прав парламентів відбувається і в
зв’язку зі вступом багатьох країн до різного роду конфедера-
тивних форм об’єднань (наприклад, Європейський Союз). По-
друге, у ряді країн із парламентарною та напівпрезидентсь-
кою формами правління існує т. зв. делеговане законодавст-
во, коли глави держав і уряди за уповноваженням парламенту
можуть приймати акти, які мають силу закону.
Контрольні повноваження традиційно вважаються преро-
гативою парламентів. Теоретично вона випливає з самої приро-
ди представницького правління, яке, за словами Дж. Ст. Мілля,
?означає, що весь народ або значна його частина користується
через періодично обраних ними депутатів вищою контролюю-
чою владою – курсив наш – А.Г.). І далі, продовжуючи свою ду-
мку, Дж. Ст. Мілль вказує, що представницькі зібрання повинні
забезпечувати за собою верховний контроль над усіма справа-
ми, у будь-якому випадку над усіма діями урядової влади 1 .
Конституційна практика сприйняла цю доктринерську те-
зу, тому контрольні повноваження входять до компетенції прак-
тично всіх зарубіжних парламентів. Найбільш докладно ці пов-
новаження регламентуються у конституціях Швейцарії 1874 р.
(ст.85), Португалії (ст. 165), Болгарії (ст.62), Македонії (ст.68). А
форма правління Швеції 1974 р. навіть має окремий розділ –
?Контрольна влада?. Парламенти, як правило, здійснюють кон-
троль за діяльністю урядів, інших органів виконавчої влади, за
виконанням законів тощо. Форми контрольної діяльності пар-
ламентів досить багатоманітні – запити до урядів, дебати з пи-
1 Милль Дж. Ст. Представительное правление. – СПб, 1897. – С.40, 46-47.
327
тань загальної політики уряду, інтерпеляції, слухання, розсліду-
вання, виявлення довіри та ін.
Повноваження парламентів надавати згоду на встанов-
лення податків та інших джерел державних доходів і визначати
асигнування на державні потреби є найдавнішою їхньою преро-
гативою: в Англії, наприклад, парламент набув право встанов-
лювати податки у ХІІІ ст. Фінансові повноваження, на думку ав-
тора, є винятковою прерогативою парламенту, адже жоден ін-
ший державний орган не може привласнити собі цю функцію.
Наведемо декілька прикладів конституційної регламентації цих
повноважень. Конституція США, наприклад, містить припис про
?владу гаманця?, яка належить Конгресові: він має право ?запро-
ваджувати й стягувати податки, мита, данини й акцизні збори
для того, щоб сплачувати борги й забезпечувати спільну оборону
та загальний добробут Сполучених Штатів…? (Розд. 8, ст. 1). У
Конституції Японії (ст.ст. 83, 84, 85) зафіксовані положення, згі-
дно з яким уряд розпоряджається державними фінансами на під-
ставі ухвал парламенту і що запровадження або зміна існуючих
податків можливі тільки на підставі закону, прийнятого парла-
ментом. За загальним правилом, у конституціях більшості країн
містяться норми, які передбачають посилення парламентського
контролю за урядовою діяльністю у сфері фінансів.
Останнім часом у конституційному праві зарубіжних країн
все частіше виділяють установчі повноваження парламентів,
тобто участь парламентів у формуванні інших державних інсти-
тутів. Ступінь конституційної регламентації цих повноважень у
різних країнах різний і визначається, як і в інших випадках, уст-
роєм державної влади та обсягом загальної компетенції парла-
ментів. Так, у ФРН Бундестаг бере найактивнішу участь у фор-
муванні вищих органів федерації. Згідно з нормами Основного
закону, Бундестаг обирає федерального канцлера (ст. 67). Депу-
тати нижньої палати складають половину членів Федеральних
зборів, які обирають Федерального президента (ст. 54). Бундес-
таг обирає також половину членів Федерального конституцій-
ного суду (ст.94) і таку ж кількість членів Комітету по виборах
федеральних суддів (ст.95).
Повноваження парламентів у галузі оборони і зовнішньої
політики обмежені найбільше, хоча і не в усіх країнах. Сенат
США, наприклад, здійснює значний вплив на зовнішньополіти-
328
чну діяльність Президента. До числа тих країн, де існують дійо-
ві форми впливу на зовнішню політику, відносяться Скандинав-
ські країни. Конституціями ж інших країн передбачено право
парламентів схвалювати укладені міжнародні договори й угоди,
а також право на ратифікацію та денонсацію міжнародних дого-
ворів і участь у цьому процесі. Важливим повноваженням пар-
ламентів є їх право оголошувати війну та укладати мирні угоди.
Судові (квазісудові) повноваження парламентів стосу-
ються переважно відповідальності вищих посадових осіб у
порядку імпічменту, а також відповідальності парламентаріїв
і непарламентаріїв, які вчинили злочин проти парламенту та
парламентських імунітетів (Великобританія). До судових по-
вноважень парламенту може бути віднесено належне йому
право вирішувати спори щодо правомірності депутатського
мандата і законності виборів.
§5. П ОРЯДОК РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ ( ПАРЛАМЕНТСЬКА
ПРОЦЕДУРА ) У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Для оцінки діяльності парламенту велике значення мають
характеристики, віднесені до парламентської процедури.
Г.Роберт визначав парламентську процедуру як сукупність
правил і звичаїв, на підставі яких чиняться справи в англійсько-
му парламенті 1 . Парламент здійснює свою діяльність у різних
формах: на роздільних і спільних засіданнях палат, шляхом ор-
ганізації роботи постійних комітетів (комісій), діяльності депу-
татів у виборчих округах, через органи, що існують при парла-
менті тощо.
Історично так склалось, що у світі діють два різновиди
порядку роботи парламенту. Перший – сесійний– виник ще за
часів установлення конституційних монархій. Виконавча вла-
да, яка очолювалась монархами, намагалась обмежити час
роботи парламентів, щоб хоч на певний період позбавитись
від парламентського контролю, а також набути можливості
законодавствування без парламенту. Тоді й було встановлено,
1 Див.: Роберт Генри Правила парламентской процедуры, 1992. – С.24.
329
що парламент працює в сесійному порядку. Під терміном се-
сія найчастіше розуміється період року, протягом якого пар-
ламент має право проводити засідання. Протягом року може
скликатися більше однієї сесії. Початок і закінчення засідань,
за загальним правилом, установлені за принципом осінь - ве-
сна. Такий – сесійний – порядок існує в Австрії, Великобри-
танії, Італії, Франції, Японії та деяких інших країнах.
Другий тип порядку діяльності парламенту – постійний.
Його називають системою ?постійно діючих зборів?, оскільки
з’являється можливість засідати протягом необмеженого періо-
ду часу. В такому разі не існує юридичного поняття сесії, а ви-
користовується тільки термін легіслатура , тобто строк (термін),
на який обирається даний парламент. Така система організації
парламенту характерна для Македонії, Словаччини, ФРН.
В окремих державах система постійно діючого зібрання
поєднується з практикою проведення річних сесій (Португа-
лія, Фінляндія).
Конституції, конституційні акти і регламенти палат ре-
гулюють організацію сесій, порядок проведення засідань, го-
лосування і прийняття рішень, порядок підтримання порядку
під час засідань, процедури здійснення окремих парламентсь-
ких функцій і повноважень.
Пріоритетне значення при цьому надається регулюван-
ню порядку скликання сесій (їх початку, закінчення і трива-
лості), а також розпуску парламенту.
Розрізняються чергові і надзвичайні сесії. Скликання
чергових сесій парламентів має три основних форми. Перша:
для їх скликання не потрібен окремий акт глави держави чи
уряду і парламент може засідати у будь-який час (ФРН, Італія
та ін.). Друга форма скликання сесій полягає в тому, що для
цього необхідний акт глави держави (Австрія, Великобрита-
нія, Індія, Японія). Набуває поширення й така форма скли-
кання сесій, як нормативно-правова: початок і закінчення се-
сій визначається конституцією (Бразилія та ін.). Кількість па-
рламентських сесій протягом року в різних країнах різна:
один раз (США, Японія); два рази (Іспанія, Франція) і навіть
три або чотири рази (Індія). Але сесії не можуть тривати про-
тягом усього року. Вони перериваються на парламентські ка-
нікули (літні) й офіційні свята.
330
Позачергові (надзвичайні) сесії можуть скликатися у разі
необхідності главою держави на вимогу частини депутатів (в
одних країнах – 1/3, в інших – 2/3, а в окремих – 2/3). На по-
зачерговій сесії можуть обговорюватися тільки ті питання,
для яких вони скликані.
Конституціями і регламентами багатьох держав передбача-
ється процедура розпуску парламентів і палат. Цей інститут іс-
нує в більшості монархічних і республіканських держав, за ви-
нятком президентських. Прерогатива розпуску палат (парламе-
нту) належить главі держави, який здійснює цей акт після кон-
сультацій з прем’єр-міністром і головою палати. Основними
правовими підставами для розпуску парламентів є:
1) неможливість сформування уряду; 2) повторне, або багатора-
зове висловлювання вотуму недовіри урядові протягом певного
періоду часу (Росія, Угорщина); 3) несхвалення програми уряду
(Литва); 4) неприйняття у встановлений термін запропонованого
урядом бюджету (Естонія, Польща) та ін. В Австрії існує інсти-
тут не тільки розпуску парламенту, але і його саморозпуску.
Законодавство зарубіжних країн чи не найбільшу увагу
приділяє питанням, пов’язаним із процедурою пленарних за-
сідань палат. У літературі пленарні засідання визначають як
збори членів палат, скликані і проведені в установленому по-
рядку, що дозволяє їм прийняти ухвали. Засідання парламен-
тів, як правило, відкриті і широко висвітлюються пресою, ра-
діо, телебаченням. У кожному парламенті відведені спеціаль-
ні місця для публіки – гостеві балкони і ложі, куди може при-
йти будь-який громадянин за перепусткою. Для проведення
закритих засідань необхідно прийняти особливу ухвалу пала-
ти, а в деяких державах – спікера палати.
Важливе значення при проведенні пленарних засідань на-
дається питанню про присутність депутатів – питанню кворуму.
Кворумом зветься та кількість членів зібрання, яка робить йо-
го повноважним вести справи і приймати рішення. Апріорі
вважається, що якщо ніяких спеціальних постанов не прийнято
з цього приводу, то кворумом будь-якого зібрання є проста бі-
льшість усіх його членів (50 % плюс один депутат). Таке засте-
реження робиться навіть на конституційному рівні в США, Іс-
панії, Італії. Але іноді кворум для засідань встановлюється зна-
чно менший: в Індії – 1/10 частина Народної палати; в Японії –
331
1/3, у Великобританії – 40 членів Палати громад (зі 651). Для
прийняття найбільш важливих ухвал (конституційних, органіч-
них і фінансових законів, ратифікації міждержавних договорів,
при позбавленні депутатських мандатів тощо) вимагається за-
стосування принципу кваліфікованої більшості.
Наступний етап – визначення порядку денного, поклика-
ного розв’язати одну з основних проблем у роботі палат (пар-
ламенту) – нестачі часу. Сучасній конституційно-правовій
практиці відомі декілька способів установлення порядку ден-
ного: а) урядом (Гвінея, Єгипет, Камерун, Франція); б) керів-
ництвом парламенту за погодженням із лідерами партійних
фракцій (Скандинавські країни); в) органом палати (парла-
менту). Такий спосіб характерний для більшості держав світу.
З-поміж комплексу питань організації діяльності палат
(парламентів) суттєве значення мають ті, що пов’язані з пар-
ламентськими дебатами. Труднощі в їх вирішенні поясню-
ються тим, що дебати привертають до себе найбільшу увагу
публіки, тому вимагають від керівництва палат (парламенту)
подвоєння зусиль щодо недопущення інцидентів і порушень
встановленого регламенту. Водночас дебати служать важли-
вим засобом формування змісту парламентського акту, який
являє собою компромісне рішення, що примирює різні точки
зору. В силу цього розв’язання проблеми правильної органі-
зації дебатів безпосередньо впливає на ефективність роботи
парламенту, в цілому – на його імідж.
У залежності від форм регламентації дебатів парламенти
можна поділити на дві категорії. До першої відносяться ті, де
тривалість виступів депутатів не обмежується (Фінляндії,
Швеції, Сенат США). Другу групу утворюють ті парламенти, де
дебати обмежуються у ?розумних межах?. Звичайно, це біль-
шість парламентів світу. Оскільки найсуттєвішою проблемою є
проблема економії часу, то в парламентській практиці зарубі-
жжя вдаються до двох основних методів. Перший – це обме-
ження кількості і тривалості виступів кожного члена парламен-
ту. Другий – факультативний – встановлення регламенту обго-
ворення окремих питань або контроль за ходом дебатів.
У нижній палаті парламенту Австрії – Національній Ра-
ді, наприклад, час виступів ораторів обмежується, але не
менш, ніж 20 хвилинами. Час для внесення поправок і запе-
332
речень проти них не повинен перевищувати 5 хвилин. Депу-
тати, члени федерального уряду, а також голова і віце-голова
Лічильної палати можуть двічі виступати з питання, що обго-
ворюється. Доповідачі мають право на прикінцеве слово.
Другий метод економії часу, пов’язаний зі зменшенням
тривалості дебатів шляхом застосування спрощеної або скоро-
ченої процедури. Так, у Франції при організації дебатів на пле-
нарних засіданнях палат суворо дотримуються неписаного пра-
вила ?трьох третин?: одна третина часу у виступах призначена
для уряду, друга – для урядової більшості, і остання - для опо-
зиції. Виступи у дебатах обмежуються часом, який надається не
окремому депутату, а його групі (якщо виступає лідер партії –
на парламентському жаргоні його називають ?тенором? – то
група віддає йому весь свій час). Для забезпечення оперативно-
го вирішення питань у Палаті громад Великобританії викорис-
товується певний набір процесуальних засобів: ?закриття деба-
тів?, ?кенгуру?, ?гільйотина?. Закриття дебатів полягає в тому,
що на будь-якій стадії обговорення депутат може внести пропо-
зицію про припинення дебатів. Вона ставиться на голосування і
вважається прийнятою, якщо її підтримують не менше 100 де-
путатів. Кенгуру зводиться до того, що спікер на стадії доповіді
законопроекту визначає, які поправки з числа запропонованих
до білля необхідно винести на обговорення, а які – ні. Гільйоти-
на ж згортає дебати як за часом, так і за змістом білля (на це від-
водиться не більше трьох годин). Іноді усі ці засоби можуть
комбінуватися. Спочатку вноситься пропозиція про гільйотину,
а після - про кенгуру і закриття дебатів 1 .
У конституційному праві зарубіжних країн важливе місце
посідає інститут голосування. Саме шляхом голосування вияв-
ляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповід-
но до демократичних принципів думка більшості має перева-
жаюче значення перед думкою меншості і стає обов’язковою
для всіх. У конституціях і регламентах палат парламентів де-
яких держав (наприклад, ФРН) ця більшість визначається від кі-
лькості обраних членів палати; в інших (Росія) – від конститу-
ційного складу; в Естонії, Македонії, Словенії – від кількості
1 Див.: Георгіна А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та прак-
тики.–Чернівці, 1998.– С.332-337.
333
присутніх на засіданні; а в Ірландії – кваліфікована більшість. З
юридичної точки зору ці вимоги не мають під собою ніякого те-
оретичного обгрунтування, адже сила дії закону не залежить від
того, небагато чи ж більше членів зібрання брали участь у його
прийнятті. Скоріше це має політичний підтекст. Установлення
таких ?жорстких? умов для прийняття ухвал з певних питань
треба розглядати як своєрідні ?конституційні пастки?. Звернемо
увагу і на те, що в конституціях, а здебільшого в законодавстві,
так чи інакше наголос робиться на особистій та обов’язковій
участі депутатів у голосуванні (ст. 79 іспанської, ст. 27 францу-
зької конституцій).
§6. З АКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС . О СОБЛИВОСТІ БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕСУ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
В юридичній літературі існують різні погляди щодо ро-
зуміння самого поняття законодавчий процес. У теорії права
широке трактування поняття законодавчий процес асоціюєть-
ся із загально
соціальним поняттям законотворчість (правотворчість).
У такому розумінні законодавчий процес за своїм змістом
складається з двох частин. Перша – охоплює організаційні
питання законотворчості, не пов’язані з юридично значущи-
ми діями (підготовка проекту нормативного акта, його обго-
ворення у відповідних державних, громадських органах, про-
ведення соціально-правових експериментів, соціологічних
опитувань тощо). До цієї роботи залучаються компетентні
фахівці, дослідницькі центри, групи тиску і т. ін. Усі ці дії
мають підготовчий характер і не породжують правових нас-
лідків. Друга – це офіційне закріплення державної волі в нор-
мах права. На цьому етапі проект нормативного акту перет-
ворюється в правовий акт (закон), який має обов’язковий ха-
рактер. Цей процес здійснюється законодавчим органом – па-
рламентом і главою держави. Порядок діяльності по створен-
334
ню законів і визначається в теорії конституційного права те-
рміном законодавчий процес 1 .
З точки зору юридичної техніки, законодавчий процес
– це сукупність юридично визначених у конституції або в ін-
ших законах послідовних дій парламенту, інших суб’єктів
правотворчості по створенню законів.
Законодавчий процес досить ретельно регламентований і
суворо формалізований у всіх державах світу. Це стосується як
самої процедури, так і форми законодавчих актів. Процедура за-
конодавчої діяльності в основному визначається відповідними
положеннями основних законів (наприклад, у конституціях Іс-
панії, Італії та ?Акті про Риксдаг? Швеції цьому питанню прис-
вячені спеціальні розділи), регламентами палат (парламентів) та
нормами інших нормативних актів. Ці три компоненти й утво-
рюють парламентське процесуальне право. 2 Основними стаді-
ями законодавчого процесу є: внесення законопроекту до пар-
ламенту (здійснення законодавчої ініціативи); обговорення за-
конопроекту на пленарному засіданні палат (парламенту); роз-
гляд законопроекту в парламентських комітетах (комісіях);
прийняття законопроекту палатами (парламентом); підпи-
сання закону главою держави та його офіційне оприлюднення
(санкціонування і промульгація). Це можна розглядати як схе-
му, модель. У США, наприклад, виділяють до 15 основних ста-
дій законодавчого процесу.
Початкова стадія законодавчого процесу – внесення за-
конопроекту до парламенту. Зміст цієї стадії передбачає або
внесення змін до вже існуючого закону, або містить нові про-
позиції – лише перший проект майбутнього закону. За фор-
мою вона прямо пов’язана з правом законодавчої ініціативи.
Теоретично ініціатива видання законів повинна належати ви-
борному органу – парламенту. Це випливає із самої концепції
демократії. Але ще Дж. Ст. Мілль зазначав, що ?закони мо-
жуть бути добре розробленими тільки небагаточисельною
1 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С.212.
2 Див.: Государственное право Германии. – Т.1. – м., 1994. – С. 182.
335
комісією? і що ?вже внаслідок нестачі часу необхідної для
розробки законів, парламент є не здатним до цього? 1 .
У державно–правовій практиці зарубіжних країн знайшли
своє втілення обидва ці аргументи. Порівняльне дослідження
показує, що право внесення законопроектів зазвичай поділяють
між собою парламент і уряд. У більшості країн урядові нале-
жить право вносити законопроекти: вважається, що він технічно
ліпше, ніж окремі члени парламенту підготовлений, щоб склас-
ти його з юридичної точки зору. Там же, де міністри є членами
парламенту, то органу народного представництва належить ви-
няткове право здійснювати законодавчу ініціативу. Тільки чле-
ни законодавчих зборів мають право вносити законопроекти і в
країнах, де існує чіткий розподіл влад.
У Великобританії та інших державах сфери впливу анг-
лійського права відповідне право формально закріплене тіль-
ки за парламентаріями, і навіть члени уряду можуть вносити
законопроекти лише як депутати. У президентських респуб-
ліках, як випливає з принципу жорсткого поділу влад,
суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані тільки
окремі парламентарії. Однак у США, наприклад, для цього
використовуються спеціальні послання президента до голів
палат, в яких містяться і повні тексти законопроектів. Вони
реєструються і передаються до одного з постійних комітетів.
І хоча ні конституція, ні правила процедури не вимагають
обов’язкового розгляду цього законопроекту, проте, за при-
йнятим звичаєм, голова комітету пропонує розглянути його
від власного імені. Подібна процедура існує і на Філіппінах.
Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи у державах
зі змішаною республіканською і парламентарними формами
правління, в яких розподіл влад не такий суворий, не обме-
жується вищеназваними. Так, Конституція Франції відносить
до носіїв права законодавчої ініціативи депутатів і прем’єр-
міністра (ст. 39). У багатьох державах Центральної та Східної
Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР,
цим правом наділені президенти. Правом законодавчої ініціа-
тиви наділені й інші суб’єкти конституційно-правових відно-
1 Див.: Милль Дж. Ст. Представительное правление.–СПб,1897.–С.50-51.
336
син, зокрема: кантони – у Швейцарії, представницькі органи
автономії – у Португалії та Узбекистані; комітети (комісії)
парламентів – у Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщи-
ні та Японії; парламентські фракції – в Естонії та Португалії;
представницькі органи місцевого самоврядування – в Чехії.
Особливістю цієї стадії законодавчого процесу в таких
державах, як Австралія, Білорусь, Іспанія, Італія, Латвія, Лит-
ва, Македонія, Румунія, Словаччина є т. зв. ?народна законо-
давча ініціатива?.
Але чи не найширше коло суб’єктів права законодавчої
ініціативи встановлено на Кубі. Ст. 86 Конституції наділяє
таким правом депутатів парламенту, Державну раду (вищий
постійно діючий орган влади), Раду міністрів, комісії Націо-
нальної асамблеї народної влади, національний комітет Про-
фцентру трудящих Куби, національне керівництво інших ма-
сових громадських організацій, Народний верховний трибу-
нал (з питань правосуддя), Генеральну прокуратуру з питань
її компетенції, а також не менш ніж 10 тис. виборців.
Незважаючи на різноманітність форм законодавчої ініціа-
тиви, фактом сьогодення залишається те, що домінуючу роль у
реалізації цього важливого права належить урядові – т. зв. ?уря-
довій ініціативі?. Так, у Франції у період між 1959 і 1965 рр.,
прийнято 476 законів, ініціатором яких виступав уряд, і тільки 48
законів, ініціатором яких був парламент; співвідношення складає
один до десяти. У Великобританії 95 відсотків усіх законів
приймаються за ініціативою уряду; у Бразилії за період з 1978 по
1982 рр. прийнято 172 закони із 173, внесених урядом і тільки
384 закони за пропозицією парламентаріїв із 1635 внесених де-
путатами; у ФРН більшість законодавчих ініціатив (60 зі 100)
йдуть від Федерального уряду 1 .
Процедура реалізації права законодавчої ініціативи, як
правило, пов’язана з внутрішньою побудовою парламенту. При
двопалатній системі, де палати рівноправні, законопроект може
бути внесений у кожну з них (наприклад, у парламентах Вели-
кобританії та Японії). Це робиться з метою прискорення зако-
нодавчого процесу. Але у більшості держав, у яких конститу-
1 Див.: Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та прак-
тики. – Чернівці, 1998. – С. 388.
337
ційні строки палат є різні, законодавчий процес розпочинається
в нижніх палатах (наприклад, у Нідерландах). Сама процедура
подання законопроектів також досконало розроблена.
Приміром, у парламенті Великобританії внесення публі-
чних і фінансових біллів здійснюється трьома способами: а)
внесення білля за попереднім дозволом палати; б) внесення
білля після попереднього сповіщення; в) внесення білля шля-
хом передавання його з Палати лордів до Палати громад. У
Конгресі США ця процедура доволі проста: в Палаті предста-
вників білль опускається в спеціальну скриню, а в Сенаті акт
внесення супроводжується короткою промовою автора білля.
В Австрії та Норвегії внесення законопроектів до нижньої
палати можливе тільки за посередництвом уряду, який має
право вносити поправки до нього.
Перша стадія не тільки найважливіша, але й вирішальна
у більшості випадків. Від ініціаторів того чи іншого законоп-
роекту в значній мірі залежать сам факт започаткування зако-
ну і його зміст.
Відмінності у парламентських процедурах обговорення і
прийняття законів досить істотні, особливо це стосується по-
слідовності стадій обговорення законопроектів. У будь–
якому разі загальною рисою законодавчого процесу наявність
декількох стадій (?читань?, ?обговорень?, ?голосувань? – це
рівнозначні терміни), які проходить кожний законопроект
при його розгляді у парламенті.
Наступною після внесення законопроекту стадією в анг-
ломовних і багатьох інших країн є т. зв. перше читання,
пов’язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєст-
рований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосу-
вання може бути введений до порядку денного. Черговість же
нерідко залежить від міркувань голови палати, його констру-
ктивної співпраці з лідерами партійних фракцій, урядом.
Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціа-
тора законопроекту визначають його необхідність з точки зо-
ру ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також
оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього
розв’язання поставленої проблеми. Якщо депутати отриму-
ють позитивні відповіді на ці питання, законопроект прийма-
ється у першому читанні і підлягає подальшій розробці.
338
У США, наприклад, у першому читанні вирішується пи-
тання про направлення законопроекту до комітету, у Великоб-
ританії голова палати (спікер) після оголошення найменування
білля сам передає його до профільного комітету, у ФРН ж, на-
впаки: проводяться загальні дебати, в ході яких обговорюються
основні положення законопроектів. У кінці першого читання за-
конопроект передається в один із комітетів Бундестага.
Указаною відмінністю зумовлюються і зміст наступних
стадій законодавчого процесу, але незмінним залишається
правило, при якому розгляд законопроекту має два моменти:
обговорення основних, принципових положень і постатейне
обговорення.
Чергова стадія визначається як друге читання. Вона та-
кож має свої особливості. У разі, якщо розгляд законопроекту
на пленарному засіданні палати передує його направленню до
комітету, друге читання практично є першим публічним об-
говоренням законопроекту після його внесення до палати.
Під час другого читання обговорюються основні, принципові
положення законопроекту. В країнах, які сприйняли ?англій-
ську систему трьох читань?, друге читання закінчується або
схваленням законопроекту і направленням його до комітету,
або відхиленням.
Натомість, якщо ж друге читання проводиться після роз-
гляду законопроекту в комітеті (т. зв. ?французька система
комісій (комітетів)?), то загальна дискусія і постатейне обго-
ворення можуть відбуватися одночасно. Наприклад, Регла-
мент Національної Асамблеї Франції передбачає, що за виня-
тком указаних у ньому випадків, законопроект не може бути
переданий у палату на обговорення у разі, якщо він не став
попередньо предметом доповіді компетентної комісії (ст. 90).
Першим читанням тут є обговорення законопроекту після йо-
го розгляду в комісії. Дебати розпочинаються із заслухову-
вання думки уряду, подання доповіді комісії. У ході першого
читання палата проводить дискусію із законопроекту, а також
його постатейне обговорення і голосування. Потім він пере-
дається до другої палати, і тільки після повернення з неї про-
водиться друге читання. У США, де прийнята ця ж система,
депутати наділені правом внесення поправок до законопроек-
339
ту на цій стадії. У випадку їх схвалення більшістю голосів
вони вносяться до тексту проекту.
Цікаво зазначити, що в деяких країнах передбачена мо-
жливість меншості висловити свою особливу думку про за-
конопроект: у Мексиці та Шрі-Ланці вона може подати свою
окрему доповідь, а в Бразилії та Індії – пропозиції до загаль-
ної доповіді.
Відмінність у методах розгляду проекту на стадії друго-
го читання має принципово важливе значення. В разі переда-
вання законопроекту в комітет (комісію) після його обгово-
рення в палаті з прийнятою нею ухвалою (англійська систе-
ма), таке рішення зобов’язує комітет (комісію): він (вона)
практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект і
законопропонування надходять до комітету (комісії) ще до
його детального розгляду в палаті, то саме комітет (комісія) у
багатьох випадках визначає не тільки їх зміст, але й практич-
но вирішує їхню долю.
Робота над законопроектом у постійному комітеті (комі-
сії) визначається як комітетська стадія. На цій стадії відбу-
вається детальне, постатейне обговорення законопроекту. Ві-
домий фахівець з цієї проблематики М. Амеллєр вказує на
особливу важливу роль комітетів (комісій) на цій стадії. На
його думку, в комітетах (комісіях) при проведенні дебатів
менш за все дотримуються формальних процедур, у більш
повній мірі використовують джерела інформації і проводять-
ся більш ретельні розслідування. Це, по-перше. По-друге,
свобода обговорень дає можливість будь-якому члену коміте-
ту (комісії) висловлювати свою точку зору, запропонувати ві-
дповідні поправки до законопроекту. 1 Мабуть, не випадково у
ряді країн обговорення законопроектів у комітетах вважаєть-
ся основою усього законодавчого процесу. Найбільш типо-
вою в цьому відношенні є роль комітетів у конгресі США.
Тут комітети вивчають законопроекти і вислуховують думки
урядових установ, різних організацій, свідчення експертів,
вирішують питання про те, чи буде зроблена доповідь палаті
з даного законопроекту. Враховуючи те, що на час кожної се-
сії Конгресу надходять у середньому 12 – тис біллів і резолю-
1 Див.: Амеллер М. Парламенты. – М., 1967. – С.276, 280.
340
цій, і що 90 відсотків яких назавжди залишаються в архівах
відповідних комітетів, можна стверджувати, що такі повно-
важення комітетів перетворюють їх у самостійні законодавчі
колегії, рішення яких тільки санкціонуються палатами. Знач-
ними повноваженнями володіють постійні спеціалізовані ко-
місії італійського парламенту, яким палати, згідно зі ст. 72
Конституції, можуть передавати навіть право остаточного за-
твердження законопроектів.
У державах, де загальні дебати щодо законопроекту пе-
редують розгляду в комітетах (комісія), після повернення йо-
го в палату він детально розглядається. Ця стадія має свою
назву – стадія доповіді. Як правило, в Австрії, Індії, Ізраїлі,
Ірландії, Канаді, Новій Зеландії та деяких інших країнах, які
взяли за зразок англійську систему, голови комітетів (комісій)
є одночасно і доповідачами. В Туреччині самі комісії призна-
чають основного доповідача, який робить повідомлення з усіх
питань, що вивчаються. І, навпаки, в Норвегії та ФРН приз-
начаються декілька доповідачів з одного і того ж питання.
Наступною стадією є третє читання, в процесі якого
законопроект ще раз обговорюється і приймається без прин-
ципових змін. На цій стадії можуть пропонуватись поправки,
які на зачіпають суті законопроекту, а тільки редакційного
характеру. В США, наприклад, на цій стадії внесення попра-
вок до тексту взагалі не припускається, однак палата до голо-
сування може повернути законопроект у комітет, члени якого
можуть тільки запропонувати окремі поправки.
Важливість цієї стадії теоретично випливає з того, що
прийняття будь-яких ухвал палатою (парламентом) відбува-
ються шляхом голосування, тобто виявлення думки більшості
з питання, яке обговорюється; згідно з принципами демокра-
тії думка більшості має переважну силу перед думкою мен-
шості і стає обов’язковою для всіх громадян і органів держа-
вної влади.
З точки зору юридичної техніки, процедура цього етапу
дуже проста. Після обговорення статей законопроекту і поп-
равок до них, а також їх проголосування палата переходить
до голосування всього законопроекту в цілому. Останнє голо-
сування в однопалатних парламентах і сприймається як етап
прийняття закону.
341
Конституції, відповідні закони і регламенти палат (парла-
ментів) різних країн у своїх приписах встановили процедурні
правила щодо проведення голосування по законопроекту. Перш
за все вони стосуються питання кворуму і способів голосування:
в Ізраїлі, наприклад, ця більшість вираховується від кількості
присутніх, тобто без кворуму; в Чехії – не менше 3/5 складу ко-
жної палати; в Румунії – більшість із числа присутніх (при кво-
румі більше половини). Особливий порядок встановлюється для
прийняття конституційних, органічних, фінансових, деяких за-
конів із найбільш важливих питань. Для схвалення названих ка-
тегорій законопроектів вимагається т. зв. кваліфікована біль-
шість в 2/3, 3/4, 3/4 від складу палати (парламенту).
У двопалатних парламентах законодавчий процес зав-
жди має ще одну додаткову стадію – досягнення згоди між
двома палатами стосовно законопроекту. Оскільки законоп-
роект стає законом тільки у разі досягнення ідентичного тек-
сту в обох палатах, то законодавство є щоденною справою
кожної з палат, тільки досягнення згоди між ними означає за-
кінчення законодавчого процесу. Законодавство і, в першу
чергу, регламенти палат передбачають відповідний правовий
механізм, який сприяє такому порозумінню. Ця проблема
майже не виникає у країнах, де нижня палата наділена більш
широкими повноваженнями порівняно з верхньою (напри-
клад, в Австрії тільки Національна Рада володіє законодав-
чими повноваженнями). Досить спрощена процедура прийн-
яття узгодженого рішення в парламентах, побудованих на
принципі рівності палат (Ісландія, Норвегія). Нарешті, в Індії
застосовується процедурна форма спільного засідання обох
палат, де остаточна ухвала приймається більшістю голосів
парламентаріїв, які беруть участь у голосуванні.
Одним з методів подолання розбіжностей між рівнопра-
вними палатами в ході законодавчого процесу є метод т. зв.
човника. При такому способі кожна з палат послідовно обго-
ворює законопроект у такому вигляді, в якому він надійшов з
іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законоп-
роект передається з палати в палату доти, доки вони не дося-
гнуть узгодженого рішення. Ця процедура нагадує ?обмін по-
сланнями?. Якщо не досягнуто порозуміння між палатами,
342
законопроект вважається відхиленим. Цей метод використо-
вується в палатах Бельгії, Італії та деяких інших країнах.
Другий метод урегулювання розбіжностей між палатами –
утворення об’єднання комісій (комітетів) на паритетних заса-
дах. При цьому вони можуть мати назви посередницьких, узго-
джувальних, дорадчих. У Франції, наприклад, після двох чи-
тань у кожній палаті (або одного – в термінових випадках).
Прем’єр-міністр може запропонувати палатам створити зміша-
ну паритетну комісію, яка передбачена ст. 45 Конституції. Ко-
місія складається із 7 депутатів і 7 сенаторів. На неї поклада-
ється завдання розробки тексту, що влаштовує і Національну
Асамблею, і Сенат, і уряд. Якщо спроба досягнення компромі-
су не вдалась і змішана паритетна комісія не домоглась згоди
обох палат або якщо досягнутий компроміс не влаштовує уряд,
то останній може просити Національну Асамблею прийняти
остаточне рішення. У Російській Федерації, ФРН, Японії в разі
виникнення розбіжностей щодо змісту тексту законопроекту,
питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Як-
що ж остання не може прийняти рішення по законопроекту або
це рішення не задовольняє нижню палату, остаточно питання
вирішується кваліфікованою у 2/3 більшістю голосів цієї пала-
ти. За таких умов і в Югославії, як правило, приймають текст
законопроекту, схвалений нижньою палатою. Дещо інакше ро-
зглядаються спірні моменти в текстах законопроектів у парла-
менті Румунії. Спочатку вони розглядаються узгоджувальною
комісією, а у випадках їх невдачі – на спільному засіданні па-
лат, де і приймається більшістю членів кожної палати відповід-
не рішення. Але оскільки чисельність складу нижньої палати
переважає кількісний склад сенату, останнє слово залишається
за Палатою депутатів.
Санкціонування і промульгація законопроектів, схвале-
них парламентами, - прикінцева стадія законодавчого проце-
су, має ряд особливостей у різних країнах.
Основні закони Іспанії, Швеції, Японії, зокрема, передба-
чають, що прийняття закону стає остаточним актом його утвер-
дження і набуття чинності, а підпис глави держави має лише
формальне значення. У Великобританії та інших країнах, які
сприйняли вестмінстерську модель організації державної влади,
підписання (санкціонування) закону також не викликає особли-
343
вих проблем, оскільки тут глава держави увіходить до складу
парламенту нарівні з палатами (палатою) парламенту. Тому ця
процедура здійснюється внутрі парламенту.
В інших же країнах дана стадія у вирішальній своїй час-
тині має місце поза парламентом, хоча вищий представниць-
кий орган часом і тут повинен взаємно діяти з главою держа-
ви. У більшості країн діє конституційна вимога, згідно з якою
прийнятий парламентом закон повинен бути направлений на
санкціонування главі держави. Глава держави має право і зо-
бов’язаний перевірити закон на його відповідальність консти-
туції. У більшості держав він має право на відкладальне вето,
і тільки в окремих випадках – на вибіркове вето. З точки зору
юридичної техніки, акт накладання вето полягає в тому, що
глава держави складає послання, в якому викладаються його
заперечення проти законопроекту. Опротестований законоп-
роект разом із посланням направляється главою держави пар-
ламенту, який може: а) прийняти заперечення глави держави,
внести відповідні зміни в законопроект і знову відправити
його для отримання санкції (т. зв. ?капітуляція?); б)відхилити
заперечення глави держави, для чого необхідне повторне
схвалення законопроекту кваліфікованою більшістю голосів.
Відповідно до розд. 7 ст. 1 Конституції США президент
може застосувати право вето на будь – якій білль (законопро-
ект) Конгресу протягом 10 днів з моменту його отримання (не
враховуючи неділь). Утримання від застосування вето рівноз-
начне схваленню законопроекту. У випадку ж як президент
повертає законопроект зі своїм застереженням до тієї палати,
звідки він вийшов, остання переглядає білль. У разі схвалення
двома третинами голосів обома палатами у режимі поіменного
голосування білль стає законом, оскільки підпису президента
Конституція не вимагає. Однак, якщо протягом 10-денного те-
рміну закінчиться сесія Конгресу, то всі не підписані главою
держави законопроекти вважаються відхиленими. Наприклад,
президент США Ф. Рузвельт застосував вето 635 разів.
Вибіркове вето має місце тоді і там, де конституції на-
дають главі держави право опротестовувати лише окремі
статті, схвалюючи при цьому законопроект у цілому. У дер-
жавно-правовій практиці зарубіжних країн зустрічається рід-
ко. Наприклад, ст. 10 Конституції Франції гласить: ?Прези-
344
дент республіки оприлюднює закони протягом 15 днів, які
настають після передавання урядові остаточного прийняття
закону. Він може до закінчення цього строку вимагати від па-
рламенту нового обговорення закону або деяких його статей.
В цьому новому обговоренні не може бути відмовлено?.
Офіційне оприлюднення закону, тобто доведення його до
загального відома, іноді позначається терміном промульга-
ція. Офіційне опублікування закону звичайно здійснюється
главою держави, в установлені строки (наприклад, в Італії
протягом місяця від дня його підписання, у Франції – протя-
гом 15 днів з моменту його передачі урядові). Тексти законів
у будь-якій державі публікуються у спеціальних офіційних
виданнях. З процедурою опублікування законів пов’язане на-
буття ними чинності (як правило, через певний час), хоча не-
рідко закони починають діяти відразу ж після підписання.
Призначення процедури промульгації полягає в тому, щоб
зробити можливим примусове здійснення закону парламенту
в результаті офіційного повідомлення про нього. Що ж до
встановлених строків офіційного набуття чинності законів, то
вони мають не формальний, а практичний характер: це необ-
хідно для того, щоб і правозастосовці, і правокористувачі
змогли вивчити новий закон і пристосувати свою діяльність і
свою поведінку до його вимог.
У більшості держав світу парламент затверджує зміст ос-
новного фінансового закону – бюджету в формі спеціального
закону. А тому законопроект, який передбачає відповідні бю-
джетні прибутки і видатки, проходить у парламенті через ті самі
стадії, що і будь–які інші. Водночас у цілому ряді держав бю-
джет не розглядається як законопроект, хоча він і проходить че-
рез парламент. У Великобританії та більшості інших англомов-
них держав бюджет є своєрідною фінансовою програмою, з
якою у вищому представницькому органі (нижній палаті) ви-
ступає міністр фінансів. Зміст цієї програми складається в осно-
вному з пропозицій щодо оподаткування. В ній також висвіт-
люються загальний стан національної економіки. Урядові про-
позиції щодо податків оформлюються у спеціальному законоп-
роекті про фінанси. Одночасно приймається закон про асигну-
вання, в якому встановлюються витрати кожного з міністерств і
відомств. Розглядові в парламенті законопроектів про фінанси
345
та асигнування передує схвалення Палатою громад резолюцій,
що санкціонують прибутки і видатки 1 .
У США президент звертається з посланням про бюджет до
конгресу, воно обговорюється в палатах, і за результатами цього
обговорення конгрес схвалює спеціальну резолюцію. Остання є
підставою для прийняття фінансових біллів. На подібних заса-
дах здійснюється бюджетна процедура в парламенті Японії. Не
сприймається як закон бюджетний акт в Ісландії, Норвегії, Фін-
ляндії, Швейцарії. Але бюджету в названих країнах надається
форма спеціального урядового акта, що потребує обов’язкового
затвердження в парламенті. Отже, бюджет у будь-якій державі
завжди розглядається і затверджується у парламенті, а готує і
представляє його в усіх випадках уряд.
У спеціальній літературі говориться, що процедура розг-
ляду бюджету у парламенті відрізняється від звичайної про-
цедури розгляду законопроектів у двох відношеннях. По-
перше, це стосується ролі, яка належить комітетам (комісіям),
по-друге, характером дебатів у самій палаті 2 .
У більшості країн перед тим як законопроект про бю-
джет подається до розгляду в палаті, його передають до про-
фільного комітету (комісії), наділеного повноваженнями ви-
рішувати усі фінансові питання. Та оскільки бюджет охоплює
усі сфери державного життя, вважається бажаним отримання
консультації інших комітетів, зацікавлених у виділенні та ро-
зподілі коштів. У Норвегії та Франції, наприклад, спеціальні
комісії мають право доводити до відома палати свою точку
зору у формі окремих доповідей. В Ізраїлі та ФРН, навпаки,
думки і міркування комітетів доводяться до відома фінансо-
вого комітету, який враховує їх у своїй доповіді палаті. Про-
грама розгляду бюджету розробляється фінансовим коміте-
том відповідно до спеціальних правил.
Як процедура підготовки до розгляду, так і сам хід обго-
ворення законопроекту про бюджет мають свої особливості
практично в кожній країні. У ФРН, наприклад, бюджетний
комітет бундестагу обговорює складений урядом річний бю-
1 Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. –
К., 1997. – с. 176 – 177.
2 Див.: Амеллер М. Парламенты. – м., 1987. – С. 412.
346
джет і проект відповідного закону про бюджет. Для цього на
весь період легіслатури призначаються доповідачі, кожний з
яких має справу з одним міністерством та його планами. У
якості підкомітету створюється контрольний комітет, який
працює спільно з Федеральною лічильною палатою. До бю-
джетного комітету передаються не тільки власне бюджетні,
але й інші фінансові законопроекти 1 .
У Російській Федерації складання проекту федерального
бюджету розпочинається не пізніше, ніж за 10 місяців до по-
чатку чергового фінансового року і здійснюється відповідно
до завдань, визначених у Бюджетному посланні Президента
РФ, яке поправляється Федеральним Зборам не пізніше бере-
зня року, що передує черговому фінансовому року. Уряд зо-
бов’язаний внести на розгляд Державної Думи проект феде-
рального бюджету не пізніше 15 серпня поточного року. Для
розгляду і прийняття федерального бюджету встановлюються
чотири читання. Терміни підготовки законопроекту такі: до
першого читання – протягом 30 днів з дня його внесення до
Держдуми Урядом; до другого – 15 днів з дня прийняття у
першому читанні; до третього – 25 днів з дня прийняття зако-
нопроекту у другому читанні; і до четвертого – 15 днів. У
першому читанні Державна Думка розглядає концепцію про-
екту бюджету. У другому читанні Держдума розглядає і за-
тверджує витрати федерального бюджету. На стадіях першо-
го і другого читань можуть бути утворені узгоджувальні ко-
місії з числа парламентаріїв та урядовців. У третьому читанні
нижня палата розглядає і затверджує витрати федерального
бюджету по всіх рівнях класифікації витрат. У четвертому
читанні проект федерального бюджету голосується у цілому,
внесення до нього поправок не допускається. Для підготовки
і розгляду палати цього законопроекту утворені відповідні
комітети в обох палатах 2 .
Кожний член парламенту має можливість виступити з
критикою у ході загального обговорення проекту, сформулю-
вати свою позицію і висловити відповідні претензії. У деяких
державах надано право вирішити питання про збільшення або
1 Див.: Государственное право Германии. –Т.1.– М.:1994.– С.197.
2 Див.: Российская юридическая энциклопедия. – М., 1999. – с. 314-315.
347
скорочення витрат чи про відмову в асигнуваннях, про які
просить уряд (наприклад, США). Водночас парламент у бі-
льшості випадків не вправі змінити запропоновані урядом
статті асигнувань або збільшити суму державних витрат. Для
цього конституції деяких країн (наприклад, ФРН) установ-
люють, що парламент повинен отримати згоду уряду на це
(абз. 1 ст 113). Аналогічна процедура передбачена і Консти-
туцією Вірменії (ст. 75). Нарешті, в Індії депутат може внести
фінансовий законопроект тільки за наявності висновку Кабі-
нету міністрів. Отже, конституційне законодавство намага-
ється обмежити надмірні зазіхання депутатів, які вимагають
надмірні збільшення державних витрат або їх скорочення. І
це правильно, адже питання, пов’язані з бюджетом, – про-
блеми загальної політики у державі. Тут стикаються інтереси
парламентської більшості та опозиції. Тому бюджет насампе-
ред пов’язаний з питанням про довіру урядові.
348
Розділ ХІ
КОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ УРЯДУ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. З АГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА
Поняття уряд може мати троїсте значення. У найширшо-
му розумінні, цей термін означає сукупність політичних ор-
ганів держави, включаючи парламент. У менш широкому
значенні – сукупність органів, які утворюють виконавчу вла-
ду, тобто главу держави і раду міністрів. Нарешті, у вузькому
розумінні, під урядом розуміється тільки та частина вико-
навчої влади, яка утворена з колегії міністрів (рада мініст-
рів), за винятком глави держави 1 .
До цього часу, для позначення поняття уряд у вузькому
розумінні цього слова іноді використовується і слово мініс-
терство, яке використовується і в даний час для позначення
певного центрального спеціалізованого органу (наприклад,
міністерство внутрішніх справ), а також і рада міністрів.
Як відомо, ще Дж. Локк і Ш.Л.Монтеск’є, які обгрунту-
вали концепцію розподілу влад, вважали, що обмежений мо-
нарх, будучи главою держави, одночасно буде здійснювати
виконавчу владу через підлеглих йому міністрів. Саме згідно
з цими уявленнями створювались багато ранніх конституцій у
монархічних державах. Так, Конституція Норвегії 1814 року,
яка чинна до цього часу, містить положення: "Виконавча
влада належить Королю". Конституція Данії 1953 року також
зберегла подібне формулювання. У п. З частини І зафіксова-
но, що "Виконавча влада здійснюється Королем", а в п. 12 ча-
стини Ш сказано: "Король володіє в межах, установлених ни-
нішньою Конституцією, верховною владою з усіх питань Ко-
ролівства і здійснює таку верховну владу через міністрів".
1 Див.: Duvеrger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. – Paris,
1975.Vol. 1. – P. 134-135; Dr?ganu G. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Tratаt elementar.V. II. – Bucure?ti, 2000.– P. 308.
349
У ряді держав проводиться відмінність між урядом, який
засідає під головуванням глави держави, і урядом, який засі-
дає під головуванням прем’єр-міністра. (У Франції, напри-
клад, Конституція 1958 р. у ст. 9 визначає: "Президент Респу-
бліки головує у Раді міністрів". Водночас абзац 1 ст. 21 гово-
рить: "Прем’єр-міністр керує діяльністю Уряду", а в абз. 4 тієї
ж статті встановлено: "У виняткових випадках він може за
спеціальним дорученням заміщати Президента у якості голо-
вуючого на засіданні Ради міністрів із певним порядком ден-
ним"). Аналогічно у Скандинавських державах (Данія, Іслан-
дія, Норвегія) розрізняють Державну раду, в якій головує гла-
ва держави, і Раду міністрів, яка засідає під головуванням
прем’єр-міністра.
Найбільш формалізована відмінність між вузьким і ши-
роким складом уряду проведена у Великобританії та деяких
інших державах – членах Британської Співдружності (напри-
клад, Індія). Так, британський уряд нараховує звичайно бли-
зько 100 членів, які, однак, ніколи не збираються у повному
складі. Як єдиний цілісний британський уряд постає тільки у
випадку колективної відставки. Усі найважливіші питання
тут обговорюються й ухвалюються кабінетом, який об’єднує
прем’єр-міністра і найбільш впливових міністрів (зазвичай 20
або більше осіб). Іноді у межах кабінету виділяється ще вуж-
чий "внутрішній" кабінет (три-шість осіб), до складу якого
прем’єр-міністр і деякі найважливіші міністри, які користу-
ються його необхідною довірою 1 .
У США використовуються терміни "виконавча влада"
(розд. 1 ст. ІІ фіксує положення: "Виконавча влада здійсню-
ється Президентом Сполучених Штатів Америки") і "Уряд
Сполучених Штатів" (ХІІ і ХХІІІ поправки до Конституції
США). В Італії та Португалії на конституційному рівні уряд
визнається вищим органом державної адміністрації.
Незважаючи на використання у конституційному праві рі-
зних держав світу неоднакових понять, термін уряд є нібито
узагальнюючим. Проте, як зазначає професор Сорбонського
1 Див.: Черкасов А.И. Исполнительная власть в зарубежных странах: срав-
нительный анализ // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исс- ледование. Сборник статей и обзоров. – М., 1995. – С. 40-41.
350
університету Ф.Ардан, до цього часу в юридичній науці не дано
точної відповіді на елементарне запитання: що таке уряд? 1 .
У даному контексті важливе звернення до аналізу існу-
ючих у науці поглядів, а також конституційних формулю-
вань, що дозволить запропонувати більш-менш сприйнятне
визначення даного терміну.
В енциклопедичних виданнях і конституційно-правовій
літературі різних країн під терміном "уряд" розуміють, зокре-
ма: "центральний орган держави" 2 ; "вищий колегіальний вико-
навчий орган держави" 3 ; як "орган, який володіє виконавчою
владою у державі" 4 . Проф. В.М.Шаповал таким чином визначає
цей термін: "Уряд … один з вищих органів держави, компетен-
ція якого лише умовно може бути зведена до виконання зако-
нів, здійснення завдань у сфері управління" 5 .
Вразливість деяких із цих дефініцій очевидна. Уряд не
можна визначити як центральний орган держави, оскільки у
країнах із парламентарною формою правління таким є парла-
мент. Не є уряд і вищим колегіальним виконавчим органом
держави, особливо у президентських республіках і в абсолю-
тних монархіях, де глава держави нерідко приймає рішення
одноособово. Не можна кваліфікувати уряд як орган, який
володіє виконавчою владою у державі, в силу того, що у ба-
гатьох державах виконавча влада поділяється між главою
держави і урядом.
Звернемось тепер до конституційних визначень терміну
"уряд". Конституція Португалії у ст. 185 дає чи не найбільш
чітке визначення цього поняття: "Уряд – це орган, який керує
політикою країни, і вищий орган державної адміністрації".
Ст. 108 Конституції Словаччини фіксує таке положення:
"Уряд Словацької Республіки є вищим органом виконавчої
влади". Загальноприйняте позначення уряду в конституцій-
1 Ардан Филипп. Франция: государственная система. – М., 1994. – С. 73.
2 Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. – С.
436.
3 Большой юридический словарь. – М., 1997. – С. 514.
4 Le petit Larautse illustré. Dictionnaire encyclopedique. – P., 1996. – P. 489.
5 Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. – К.,
1997. – С. 180.
351
ному праві більшості держав зводиться до того, що він є ор-
ганом виконавчої влади.
Цікаво, що ще В.Даль тлумачив поняття "уряд" ("прави-
тельство") як "правління або управління, начальствування",
знаходячи коріння цього слова в іншому – "правильний",
"згідно з правилами" 1 .
Підсумовуючи аналіз визначень терміну уряд у науковій
літературі та законодавстві ( насамперед, у конституціях)
можна запропонувати таку дефініцію: уряд – це орган, який
володіє виконавчою владою у державі і здійснює загальне
управління державними справами згідно із законодавством
(згідно із правилами).Така дефініція, на наш погляд, підкрес-
лює одну дуже важливу рису – уряд має діяти не на власний
розсуд, а в існуючому в даній державі правовому полі.
Вивчення в конституційному праві організації політич-
ної влади у державі не може бути детальним стосовно вико-
навчої влади, оскільки остання є об’єктом аналізу адміністра-
тивної науки. Для конституційного права найважливіше зна-
чення має встановлення структури органів виконавчої влади у
державі та конституційних відносин з іншими гілками влади.
У конституціях зарубіжних країн, як правило, встанов-
люються тільки засади правового становища уряду (хоча для
новітніх конституцій характерне намагання до більш розгор-
нутого регулювання даного інституту). Більш докладно ста-
тус останнього визначається спеціальними законами про уряд
(наприклад, у Норвегії – закон про кабінет 1909 р., ФРН – за-
кон про федеральних міністрів у редакції від 27 липня
1971 р., в Італії – закон від 23 серпня 1988 р. № 400, в Росії –
федеральним конституційним законом "Про уряд Російської
Федерації" від 17 грудня 1997 р.), а також різними конвенцій-
ними нормами – у Великобританії тощо. Багато норм загаль-
ного характеру, що містяться в конституції і різних законах
будь-якої держави, конкретизуються в регламенті уряду.
Особливістю президентських і напівпрезидентських респуб-
лік є те, що у правовому регулюванні діяльності уряду значну
роль відіграють акти глави держави (наприклад, король Сау-
1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. – Т. ІІІ. – М.,
1982. – С. 379.
352
дівської Аравії в 1993 р. видав указ, який регулює діяльність
уряду і визначає повноваження міністрів).
Отже, конституційно-правовий статус уряду складаєть-
ся із сукупності норм, які регулюють порядок формування і
повноваження уряду, його структуру, звітність, взаємовідно-
сини його членів як між собою, так і з іншими державними
органами.
§ 2. К ОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ УРЯДУ
В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ
Короткість конституційно-правового нормування не зав-
жди дає уявлення про соціальне призначення та особливу роль
уряду в системі державних органів, про взаємодію між ними, а
також про залежність, яка випливає зі необхідності такої взає-
модії. Тому в теорії та і в законодавстві (у першу чергу, в кон-
ституційному) прийнято визначати правове становище уряду в
залежності від форми правління тієї чи іншої держави.
В президентських республіках, а також у державах, які
поєднують риси абсолютної та дуалістичної монархії, уряд в
основному розглядається як сукупність радників при главі
держави, повноваження яких є похідними від повноважень
останнього. Уряд тут, отже, зазвичай не складає єдиного ко-
легіального органу. Досить показовою у такому ракурсі є те-
рмінологія, що застосовується мексиканським конституцій-
ним правом, де використовується не поняття уряд, а лише те-
рмін "нарада державних секретарів" 1 . У конституціях указа-
них держав, як правило, закріпляється статус президента (або
монарха) в якості і глави держави, і голови уряду. Він тут ві-
діграє вирішальну роль у визначенні програми урядової дія-
льності, у прийнятті важливих рішень (наприклад, за Консти-
туцією Бразилії 1988 р. президент призначає і звільняє феде-
ральних міністрів, здійснює вище керівництво державною
адміністрацією, керує зовнішніми зносинами держави тощо.
1 Див.: Органический закон о Федеральной публичной администрации от
22 декабря 1975 г. // Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. – М., 1986. – С. 218-265.
353
Натомість до функцій міністрів входять тільки управління ві-
дповідними федеральними департаментами під керівництвом
президента, а також виконання законів, декретів і постанов).
Отже, кожен із міністрів вважається лише індивідуально упо-
вноваженим здійснювати політику глави держави у дорученій
йому сфері. А в тих президентських республіках, де запрова-
джена особлива посада прем’єр-міністра (Єгипет), роль уряду
значна, він діє як колегіальний орган, але під керівництвом
президента, а прем’єр-міністр – це в основному "адміністра-
тивний прем’єр", який діє за вказівкою президента, водночас
він має і деякі власні конституційні повноваження.
Президентська модель уряду (або як кабінет глави дер-
жави) передбачає створення системи, при якій обидві "гілки
влади" – законодавча й виконавча – діють незалежно, але ма-
ють можливість зрівноважувати одна одну. "Система стриму-
вань і противаг" виходить із передбачення про рівність пар-
ламенту та уряду в системі вищих органів держави. Насправді
ж реальна державно-правова практика відрізняється від зако-
нодавчих приписів. І хоча відносна самостійність парламенту
у президентських республіках більш значна, ніж у парламе-
нтських країнах, уряди тим часом посідають центральне ста-
новище і відіграють вирішальну роль як в управлінні, так і в
процесі законотворчості.
У державах з парламентарними формами правління уряди
займають стосовно парламенту ще більш сильні позиції, ніж у
президентських республіках. І хоча тут уряд несе політичну ві-
дповідальність перед парламентом, формується парламентсь-
ким шляхом і зобов’язаний піти у відставку у випадку вислов-
лювання йому вотуму недовіри, усе ж не слід забувати, що
уряд складається з лідерів правлячої партії, а це означає, що
парламентська більшість у своїй поведінці пов’язана партійною
дисципліною. Остання фактично контролює і спрямовує діяль-
ність парламенту (наприклад, у даний час – лейбористський
уряд Великобританії). У ФРН також федеральний уряд, незва-
жаючи на те, що знаходиться в залежності від довіри Бундеста-
гу, усе ж, виходячи з покладених на нього функцій, є самостій-
ним вищим федеральним органом, який не може бути
пов’язаний директивами іншого органу, зокрема парламенту.
Так, він сам визначає свій регламент, який, звичайно, потребує
354
схвалення федерального президента (ст. 65 Основного закону
ФРН). Цікаво і те, що Основний закон у ст. 63 покладає відпо-
відальність за утворення уряду насамперед на Бундестаг і Фе-
дерального канцлера, а не на Федерального президента, і, отже,
гарантується більш надійна взаємодія парламенту й уряду. А
ст. 67 виключає відставку федерального уряду за допомогою
такої парламентської більшості, яка ще не готова стати урядо-
вою більшістю. Усе це гарантує стабільність уряду, посилює
його самостійність.
Що ж стосується ряду держав із т.зв. змішаною респуб-
ліканською формою правління, зокрема Росії та Франції, то
тут роль і місце уряду, опинилися на стику між Президентом і
Парламентом. Тільки у виняткових випадках уряд розгляда-
ється як основна ланка у механізмі виконавчої влади. Дуже
часто він знаходиться у підпорядкованому становищі щодо
Президента. Зупинимось докладніше на прикладі Франції.
Конституція 1958 р. відводить урядові значну роль і наді-
ляє відповідним чином широкими повноваженнями. Намагаю-
чись зберегти рівновагу, ст. 5 визначає функції Президента, а
ст. 20 встановлює: "Уряд визначає і проводить політику Нації".
Водночас ст. 20 підтверджує розподіл повноважень всередині
самої виконавчої влади. Президенту віддається захист основ-
них інтересів країни; урядові – вирішення поточних проблем і
розробка середньострокових проектів, а також "визначення"
напрямків у політиці на тривалий термін. Насправді, як підкре-
слює Ф.Ардан, мова йде про двовладдя, тобто систему, коли на
чолі стоять дві рівноправні, але спеціалізовані влади, засновані
Конституцією. Тоді, коли одна влада є постійно діючою, пов-
сюдною, розв’язує назрілі соціальні та політичні проблеми су-
спільства, інша влада спостерігає, нагадує про дотримання пра-
вил, а іноді і бере важелі управління у свої руки 1 . Отже, взаємо-
відносини між президентом, урядом і його головою можна ви-
значити як дуалізм виконавчої влади.
Щодо відносин уряду з главою держави, то їх можна ро-
зглядати тільки стосовно до країн із парламентарною формою
правління, оскільки у президентських республіках, як було
показано вище, президент особисто очолює уряд. Перш за все
1 Див.: Ардан Ф. Франция: государственная система. – М., 1994. – С. 85.
355
вкажемо на те, що у парламентських країнах глава держави
здійснює свою конституційну компетенцію тільки через уряд
або з його санкції. Красномовним у цьому відношенні є по-
ложення, що міститься у ст. 35 Конституції Греції, де сказано:
"жоден акт Президента Республіки не має сили і не викону-
ється без контрасигнування відповідного міністра, який од-
ним своїм підписом бере відповідальність на себе…". І далі, у
п. 1 ст. 36 стверджується, що тільки за погодженням із уря-
дом він може представляти державу на міжнародній арені,
оголосити війну, укладати мирні договори, договори про со-
юз, про економічне співробітництво та участь у міжнародних
організаціях тощо.
Аналогічно регламентує ці взаємовідносини між главою
держави й урядом Основний закон ФРН. Перша фраза ст. 58
Основного закону проголошує: "Для дійсності принципів і
розпоряджень Федерального президента необхідне їх контр-
асигнування Федеральним канцлером або компетентним фе-
деральним міністром".
Отже, зміст контрасигнувань має два аспекти. Це полі-
тична залежність Президента від Уряду, з одного боку, і ней-
тралізація будь-яких спроб глави держави здійснити будь-які
дискреційні дії – з іншого.
Якщо ж врахувати і те, що участь глави держави у фор-
муванні уряду має чисто номінальний характер і що він ще у
меншій мірі може здійснити вплив на практичну діяльність
уряду, то можна зробити висновок лише про часткове залу-
чення першого до системи управління державними справами.
У країнах зі змішаною республіканською формою правлін-
ня (наприклад, Росії, Франції) взаємовідносини глави держави
(президента) й уряду, як правило, будуються на принципі діар-
хії, тобто рівності статусу двох вищих посадових осіб.
Досить важливе значення для характеристики правового
становища уряду мають його відносини з політичними партія-
ми. У парламентарних країнах уряд звичайно тісно пов’язаний з
політичними партіями, оскільки він спирається на партійну бі-
льшість у парламенті, яка є основою його існування. Система
парламентської відповідальності створює умови, при яких Уряд
формується тільки з лідерів партії, яка переможе на виборах
(наприклад, у Великобританії та Канаді). У президентських рес-
356
публіках також можуть утворитися однопартійні уряди, адже
міністрами стають, як правило, представники партії, яка пере-
могла на президентських виборах.
Партійні уряди можуть бути і коаліційними (утворюють-
ся там, де жодна політична партія не має абсолютної більшо-
сті в парламенті, як, наприклад, в Італії, країнах Бенілюксу).
В залежності від підтримки уряду з боку парламентських
партій нерідко можуть утворитися й уряди парламентської
меншості (особливо характерними є такі уряди для Данії, Но-
рвегії, Швеції, Індії). Державно-правовій практиці ряду країн
відомо й існування інституту тимчасового уряду. Такий уряд
утворюється, як правило, в умовах зміни режиму, коли скасо-
вується раніше діюча і розробляється нова конституція (у
Франції в 1944 і 1946 рр. і в 1958 р.).
Аналіз конституційних положень та й фактичного стано-
вища уряду в системі державних органів зарубіжних країн за-
свідчують, що уряд посідає центральне місце у цьому механі-
змі. І, хоча такий стан не завжди закріплюється конституція-
ми, уряд є основним інструментом здійснення політики дер-
жави в усіх сферах суспільного життя.
§ 3. П ОРЯДОК ФОРМУВАННЯ І СТРУКТУРА УРЯДУ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Конституції і поточне законодавство, як правило, досить
докладно регулюють ці питання. Чи не найдокладніше вони
регулюються у конституціях, прийнятих після Другої світової
війни (наприклад, у Конституції Іспанії цьому питанню прис-
вячений IV розділ "Про уряд і державне управління"; в Кон-
ституції Португалії відповідний розділ має назву "Уряд").
Залежно від форми правління та ступеня участі парламе-
нту у формуванні уряду в конституційній теорії та практиці
зарубіжних країн застосовують дві основні моделі або два ос-
новних способи формальної процедури: парламентську і по-
запарламентську.
У державах зі змішаною республіканською формою, а
також з парламентарними формами правління застосовується
357
т.зв. парламентський спосіб утворення уряду, суть якого по-
лягає в тому, що орган народного представництва безпосере-
дньо здійснює відповідні процедури, пов’язані з формуван-
ням уряду. У будь-якому разі утворення урядів відбувається
на базі підсумків парламентських виборів до нижньої палати
(однопалатного парламенту). В якості прикладу конституцій-
ного регулювання парламентської моделі формування уряду
наведемо положення ст. 37 Конституції Греції. Згідно з цією
статтею, Президент Республіки призначає Прем’єр-міністра, а
за його пропозицією решту членів Уряду і заступників мініс-
трів – Прем’єр-міністр.
Прем’єр-міністром призначається лідер партії, яка має
абсолютну більшість місць у парламенті. Якщо жодна з пар-
тій не має абсолютної більшості місць у парламенті, прези-
дент Республіки доручає лідерові партії, яка має відносну бі-
льшість місць, вивчити можливість формування Уряду, який
користувався би довірою парламенту. У випадку його невдачі
президент доручає таку ж місію лідеру партії, яка посідає за
кількістю місць друге місце у парламенті, а якщо і ця спроба
не матиме успіху – лідеру третьою за чисельністю місць у па-
рламенті партії. У разі, якщо пробні мандати не дадуть ре-
зультатів, президент скликає лідерів партії і доручає їм фор-
мувати уряд із представників усіх парламентських партій з
метою проведення загальних виборів. У випадку невдачі і цієї
спроби – доручає місію формування Уряду злагоди з цією ж
метою на голову або Державної ради, або Верховного каса-
ційного суду, або Контрольної ради і розпускає парламент.
У ряді країн (ФРН, Японія, Швеція та ін.) конституційні
приписи встановлюють більш складну процедуру, при якій
голова уряду формально обирається парламентом або ниж-
ньою палатою. У ФРН кандидат на посаду канцлера пропону-
ється президентом і вважається обраним, якщо отримав абсо-
лютну більшість голосів. Після цього його формально приз-
начає на посаду сам президент. Членів уряду призначає пре-
зидент за поданням канцлера.
У Швеції обраним вважається кандидат, проти якого не
проголосувала більшість депутатів Риксдагу (Подібне прави-
ло призвело до того, що у жовтні 1978 р. у країні був утворе-
ний уряд, який користувався підтримкою 10% депутатів). Зо-
358
вні майже абсолютної форми набув цей спосіб формування
уряду в Швейцарії, де Федеральна рада (уряд) обирається на
спільному засіданні обох палат парламенту на строк повно-
важень нижньої палати. Характерно, що від одного і того ж
кантону може бути обраний лише один член уряду. Обрання
уряду парламентом практикується і в деяких невеликих дер-
жавах (Ванауту, Тувалу, Соломонові Острови).
Цікаво, що в ряді держав можливе й обрання парламентом
(точніше парламентськими фракціями) окремих міністрів. В Ав-
стралії та Новій Зеландії члени урядів обираються парламентсь-
кою фракцією правлячої партії, а прем'єр-міністру належить
тільки право розподілу портфелів між міністрами.
Однак, перебільшувати значення всіх цих конституційних
процедур не варто. Питання про формування уряду зумовлене
передусім не юридичними чинниками, а реальною розстанов-
кою партійно-політичних сил та їхнім представництвом у пар-
ламенті. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати
доти, доки вона не проголосує проти його пропозиції з прин-
ципово важливого питання або прямо не висловить йому недо-
віру. В сучасних умовах у багатьох державах голова уряду піс-
ля його призначення повинен у встановлений основним зако-
ном строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й
урядову програму, щоб отримати довіру. Відповідне рішення
парламенту (палати) приймають абсолютною більшістю голо-
сів. Така процедура називається інвеститурою уряду. Парла-
ментська інвеститура (затвердження) дається або нижньою па-
латою (Великобританія), або обома палатами окремо (Бельгія,
Італія), іноді на спільному засіданні палат (Румунія).
У президентських республіках застосовується суто поза-
парламентський спосіб формування уряду. В країнах Латин-
ської Америки право президента самостійно і незалежно від
будь-яких органів формувати уряд, як правило, ніяк не обме-
жується. Так, Конституція Коста-Рики у п. 1 ст. 139 надає
главі держави право "вільно призначати і звільняти міністрів
уряду", а в ст. 146 вказує, що "для призначення і звільнення
міністрів досить підпису президента". В США, Нігерії, Еква-
дорі призначення главою держави міністрів вимагає схвален-
ня парламенту (найчастіше верхньої палати). На Філіппінах
же необхідне схвалення спеціального комітету із парламент-
359
ських призначень, до складу якого входять голова сенату і по
12 членів від обох палат, які обираються пропорційно чисе-
льності партійних фракцій.
Завершуючи розгляд порядку формування урядів, не
можна не вказати на особливості процедур, які застосовують-
ся в ряді країн. У Росії, наприклад, голову уряду призначає
президент за згодою Держдуми – нижньої палати парламенту.
Якщо палата тричі відхилить запропоновані їй на розгляд ка-
ндидатури, президент призначає голову уряду сам, розпускає
палату і призначає нові парламентські вибори. Голова уряду у
тижневий строк після призначення подає президентові пропо-
зиції кандидатур на посади членів уряду. З одного боку, та-
кий спосіб формування уряду визначається як позапарламе-
нтський. Проте, з іншого боку, наявність інституту політич-
ної відповідальності уряду перед парламентом, відрізняє його
від способу, який прийнятий у президентських республіках.
Отже, цей спосіб можна визначити як змішаний, який поєд-
нує елементи і парламентського і позапарламентського спо-
собів формування уряду.
Звернемо увагу й на те, що і в наш час демократичних
перетворень в абсолютних монархіях, прикритих конститу-
ційно-парламентською оболонкою, глава держави призначає
членів уряду, звичайно, зі своїх найближчих родичів (Бах-
рейн, Бруней, Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін.). В аб-
солютній монархії Бруней, наприклад, глава держави султан
Хассанал Болкіах обіймає посади прем'єр-міністра та міністра
оборони. На чолі міністерств фінансів і закордонних справ
знаходяться брати султана.
Досить суттєвими є і питання, пов’язані з організацією
самого уряду як колегіального органу. І хоча деякі з них ма-
ють конституційне значення, проте у переважній більшості
випадків в Основних законах про них нічого не сказано. На-
самперед, докладно зупинимось на використанні термінів, які
застосовуються в різних країнах для позначення членів уряду.
До складу уряду поряд з його головою входять державні мі-
ністри, міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, а
також молодші міністри і парламентські секретарі. В одних
країнах державні міністри очолюють найбільш важливі де-
партаменти і в силу цього координують діяльність деяких су-
360
міжних міністерств (Португалія, Франція). Даний ранг тут
вважається більш високим, ніж просто ранг міністра. В інших
же країнах (Великобританія, Індія) він, навпаки, вважається
більш низьким, оскільки державні міністри в них є тільки за-
ступниками голів великих міністерств. У Японії ж державни-
ми називаються взагалі усі члени уряду. В Норвегії Держав-
ний міністр очолює уряд.
Міністри (фр. mіnіstrе, лат. mіnіstеr – слуга) – це родова на-
зва керівників найбільш важливих органів державного управ-
ління, які входять до складу уряду (закордонних справ, торгівлі,
освіти тощо). Вони завжди є членами уряду. Міністри без
портфеля - це посадові особи, члени уряду, які не керують міні-
стерствами, але виконують окремі доручення голови уряду і які
мають право вирішального голосу на засіданнях уряду. Деякі з
них включаються до складу уряду з урахуванням їхньої важли-
вої ролі у правлячій партії. У даний час вони існують у багатьох
країнах, зокрема в Росії. Парламентські секретарі (іноді їх іме-
нують молодшими міністрами) функціонують в основному в
окремих країнах англосаксонського права із парламентарною
формою правління (наприклад, Великобританія). Головним їх-
нім завданням є надання допомоги міністрам, главам департа-
ментів у здійсненні їх парламентських обов'язків. Цікаво, що у
Великобританії діють усі ці чотири категорії міністрів. Нарешті,
в деяких країнах поряд з міністром для керівництва департамен-
том призначається статс-секретар, який виконує або функції
заступника міністра, або відає певною ділянкою роботи всере-
дині даного відомства.
В урядах деяких країн передбачається посади заступни-
ків голови уряду. Так, Основний закон ФРН (п. 1 ст. 69) міс-
тить норму: "федеральний канцлер призначає одного із феде-
ральних міністрів своїм заступником". Голова російського
уряду, згідно з федеральним конституційним законом "Про
уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р., має своїх
заступників. Як правило, в основних законах багатьох держав
нічого не сказано про чисельний склад і структуру уряду. Це
питання регулюється спеціальними законами і актами глави
держави про призначення уряду. Так, ст. 22 японського Зако-
ну про кабінет встановлює, що прем'єр-міністр має право
призначити до 20 державних міністрів. У деяких же латино-
361
американських країнах подібна регламентація суперечить
офіційній доктрині, яка стверджує, що "ніяка конституційна
перешкода не повинна стримувати зростання обсягу і форм
реалізації урядової діяльності". Водночас в окремих країнах
кількісний склад уряду встановлюється в конституціях. Так,
до складу уряду Норвегії повинні входити прем'єр-міністр і
не менш 7 міністрів; Фінляндії – не більше 18 осіб; в Ірландії
– від 7 до 15; в Конго – від 10 до 19 міністрів; у Папуа-Новій
Гвінеї – від 6 до 1/4 складу парламенту (28) та ін.
Внутрішня структура урядів різноманітна, проте її можна
звести до двох основних систем – континентальної та англоса-
ксонської. Континентальна система характеризується тим, що
до складу уряду входять усі керівники центральних відомств із
загальнонаціональною територіальною юрисдикцією (Італія,
Франція, Росія, США та ін.), подібний порядок організації уряду
призводить до збільшення його чисельності. Тому в багатьох
країнах утворюється більш вузький орган (бюро, президія, ра-
да), який складається з державних діячів, які очолюють найваж-
ливіші відомства. Так, у Росії для вирішення оперативних пи-
тань уряд РФ, за пропозицією Голови Уряду РФ, може утворити
Президію Уряду РФ (ст. 29 федерального конституційного за-
кону "Про уряд Російської Федерації").
До континентальної системи відноситься Кабінет США.
Сьогодні він складається із 14 міністрів: державний секретар,
міністр фінансів, міністр оборони, генеральний атторней (керів-
ник міністерства юстиції), міністр внутрішніх справ, міністр
сільського господарства, міністр праці, міністр торгівлі, міністр
освіти, міністр охорони здоров'я та соціального забезпечення,
міністр житлового будівництва і міського розвитку, міністр тра-
нспорту, міністр енергетики, міністр у справах ветеранів. Чле-
нами кабінету є також директор Адміністративно-бюджетного
управління, директор Федерального агентства з надзвичайних
ситуацій, представник США на торгових переговорах, постій-
ний представник США при 00Н. Природно, що членами Кабіне-
ту є Президент і віце-президент – усього 20 осіб.
Англосаксонська система (Австралія, Великобританія, Ка-
нада, Індія, Нова Зеландія та ін.) урядової структури відрізня-
ється двома суттєвими особливостями: по-перше, реально існу-
ючий виконавчий орган державної влади конституцією не пе-
362
редбачений (кабінет існує на основі конституційної угоди). До
цього часу конституційна догма висуває на перший план: у Ве-
ликобританії, Канаді – "таємну раду", а в Австралії та Новій Зе-
ландії – "виконавчу раду". По-друге, до складу уряду у власному
розумінні цього слова, тобто кабінету, входять не всі керівники
центральних виконавчих відомств, а тільки найважливіших з
них. Отже, при англосаксонській системі поняття "уряд" і "кабі-
нет" не збігаються, про що вже йшлося вище.
На сучасному етапі спостерігається тенденція до звуження
складу уряду – чисельний склад коливається від б до 20. Зви-
чайно ж, центральною політичною фігурою, яка володіє величе-
зними повноваженнями, є голова уряду (прем'єр-міністр). Нері-
дко він поєднує в своїх руках функції лідера партії та керівника
найбільш могутнього органу державної влади.
Функціонування уряду як колегіального органу при вирі-
шення політичних проблем і питань управлінського характеру
багато в чому залежить від форми правління і політичного ре-
жиму, розстановки політичних сил, традицій та звичаїв, які
склалися в тій чи іншій державі. У президентських республіках,
а також в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду
проводяться на власний розсуд носія виконавчої влади, без
будь-якої суворо певної періодичності. Основною формою ро-
боти кабінету залишається не стільки колективне обговорення
тих чи інших питань, скільки їх вирішення главою держави од-
ноособово або спільно з тими чи іншими міністрами, радника-
ми, фахівцями. Однак при розгляді питань, які зачіпають інте-
реси багатьох відомств, наприклад, бюджетних, проводяться
наради зацікавлених керівників (нерідко під головуванням глави
держави), в ході яких відпрацьовується проект рішення. Зокре-
ма, у США в таких нарадах беруть участь не тільки члени кабі-
нету, але й керівники виконавчого управління президента, про-
відні чини апарату співробітників Білого дому. Остаточне рі-
шення завжди приймає президент.
У змішаних і парламентарних республіках, а також пар-
ламентарних монархіях основною формою функціонування
уряду (кабінету) є проведення його чергових засідань. У пар-
ламентарних державах такі засідання проводяться звичайно в
період парламентської сесії один (Великобританія, Індія, Іс-
панія, Нідерланди), два (Ірландія, Японія) або навіть три (Но-
363
рвегія) рази на тиждень. В окремих країнах розрізняються рі-
зновиди засідань кабінету. В Швеції, наприклад, основним є
т.зв. "загальне засідання", що проводиться не рідше одного
разу на тиждень під час парламентської сесії. На ньому обго-
ворюються найбільш важливі політичні питання. Другим різ-
новидом засідань кабінету є т.зв. "засідання за обідом". Як
правило, члени уряду обідають разом в їдальні урядового
приміщення, де крім них, не буває відвідувачів. Багато рі-
шень приймаються під час цих неофіційних обідів, після
брифінгу, проведеного тим чи іншим міністром. Існує третій,
ще менш формальний, спосіб прийняття рішень – два або три
міністри обговорюють питання між собою і приходять до
згоди, щоб не забирати час у решти членів кабінету.
Ще однією важливою формою функціонування уряду є
діяльність різних комітетів при голові уряду. Всі вони існу-
ють поза формалізованою структурою уряду, утворюються і
ліквідуються за рішенням прем'єр-міністра. Так, досить роз-
галужена система як постійних (утворюються найчастіше з
головних напрямків діяльності уряду), так і тимчасових комі-
тетів (які утворюються для вирішення окремих питань, що
виникають) кабінету функціонує у Великобританії. Ці коміте-
ти, найважливіший з яких є комітет оборони та заморської
політики, складаються з 6-7 осіб. Ключові комітети очолює,
як правило, особисто прем'єр-міністр. Сьогодні вони із допо-
міжних органів трансформувалися в "самостійні державні ор-
гани зі своєю компетенцією і правом виносити рішення", які
"в принципі мають ту же силу, що і рішення кабінету у пов-
ному складі". Ця система набула розповсюдження і в цілому
ряді інших країн (Індія, Канада, ФРН та ін.). Французьке кон-
ституційне право розрізняє міжміністерські ради і міжмініс-
терські комітети, в межах яких засідають тільки ті члени уря-
ду, які мають безпосереднє відношення до проблеми, що роз-
глядається. Перші засідають під головуванням президента,
другі – під головуванням прем'єр-міністра.
Переважну частину часу засідання уряду звичайно посі-
дають рутинні питання. Дискусія проводиться з питань, з
яких не досягнута попередня згода. На засіданнях заслухову-
ються також інформації з різних аспектів внутрішньої та зов-
нішньої політики. Протокол засідання веде присутній на ньо-
364
му спеціальний чиновник (генеральний секретар уряду у
Франції, секретар кабінету у Великобританії). Протоколи за-
сідань є таємними і не публікуються. Рішення формулюються
головою уряду і не обов'язково ставляться на голосування.
Рішення, що приймаються урядом або від його імені го-
ловою виконавчої влади, можуть розрізнятися за своєю юри-
дичною силою. Акти виконавчої влади мають різні назви в
окремих країнах. У США – це виконавчі накази Президента, у
Великобританії – наказ королеви у раді, у Франції – ордонан-
си і декрети тощо. Усі акти виконавчої влади мають загаль-
нообов'язковий характер, вони діють на всій території країни.
§ 4. К ОНСТИТУЦІЙНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ УРЯДІВ
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Важливе значення для характеристики правового статусу
урядів мають питання їх конституційної відповідальності за
виконання своїх обов’язків. Конституційна відповідальність
настає за порушення не конкретної норми, а загальних вимог
конституційно-правових приписів. Сюди насамперед можна
віднести: 1) позитивну відповідальність уряду перед президе-
нтом країни і (або) парламентом; 2) "негативну відповідаль-
ність" або відповідальність у порядку імпічменту за дії, що
суперечать закону.
Політична відповідальність уряду в країнах з парламен-
тарними та змішаною республіканською формами правління
нерідко називають парламентською відповідальністю,
пов’язуючи це її визначення з тим, що усі відповідні процедури
відбуваються у парламенті. В президентських же республіках
уряд, тобто кабінет при главі держави, несе політичну відпові-
дальність перед президентом, який може відправити у відстав-
ку міністрів при несхваленні їхніх дій. Але у будь-якому разі
вона у певній мірі є правовою відповідальністю у тому розу-
мінні, що вона передбачена правовими нормами (насамперед
конституції та контрольними правами парламенту).
Політична відповідальність уряду як елемент конститу-
ційної відповідальності настає у зв’язку з незадовільною його
365
роботою або окремого міністра. Згідно з самою ідеєю власне
політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої
функції до того часу, доки його діяльність задовольняє пар-
ламент. Конституції визначають, як правило, чи розповсю-
джується парламентська відповідальність на окремих членів
уряду, чи тільки на уряд у цілому.
Конституційній теорії і практиці зарубіжних країн відомі
два різновиди політичної відповідальності уряду – колективна
та індивідуальна. Наприклад, в Іспанії, Казахстані, Росії, Чехії
та Японії та в деяких інших країнах припускається тільки коле-
ктивна відповідальність. У ст. 108 Конституції Іспанії, зокрема,
зафіксовано таке положення: "За свою політичну діяльність
Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депута-
тів". За конституційним же правом ФРН ця відповідальність
має індивідуальний характер, що знайшло свій відбиток у ст.
65 Основного закону: "Федеральний канцлер визначає основні
напрями політики і несе за них відповідальність. У межах цих
основних напрямів кожний федеральний міністр самостійно і
під свою відповідальність веде справи своєї галузі".
Розглянемо докладніше конституційну практику ФРН.
Тут на конституційному рівні (ст. 65 Основного закону) ви-
значають також найважливіші сфери діяльності Федерально-
го канцлера і міністрів, на які розповсюджується їх парламе-
нтська відповідальність – це основні напрями політики (для
канцлера) і відання справ своїх галузей (для міністрів). Від-
повідальність уряду в цілому розповсюджується на всі його
рішення, що приймаються ним як колегіальним органом. Що-
до обов’язку звіту, то він реалізується за допомогою інфор-
мації про стан справ у підзвітній сфері. Для цього використо-
вується право виклику до комітетів Бундестагу, право депу-
татів на запит і право нижньої палати проводити розсліду-
вання (ст. 43, абз. 1). Можливі також публічні дебати у Бун-
дестазі. На практиці конституційно-правовим виходом із кри-
зових ситуацій служать передусім пропозиції з приводу несх-
валення або осуду діяльності канцлера або окремих міністрів.
Особливостями відрізняється практика Великобританії а
також інших англомовних країн, які сприйняли засади бри-
танської конституційної системи. У Великобританії уряд несе
індивідуальну та колективну відповідальність перед парламе-
366
нтом. Найбільш серйозна її форма – це відмова урядові в до-
вірі (у ХХ ст. застосовувалося двічі – в 1924 і 1979 рр.), а та-
кож резолюція осуду (у цьому столітті не застосовувалась).
Питання же довіру в умовах режиму матеріалізму ставиться
самим урядом, як правило, у зручний для нього час з метою
здійснення тиску на парламент і заставити його прийняти
урядовий білль. Якщо ж у довірі буде відмовлено, уряд буде
змушений піти у відставку або запропонувати монарху роз-
пустити Палату громад.
Звичайно, колективна відповідальність міністрів може
поєднуватися з індивідуальною відповідальністю останніх за
доручену їм сферу діяльності. Ця практика характерна для
таких держав, як Гватемала, Греція, Коста-Рика, Колумбія,
Уругвай, Словаччина.
Можливе також притягнення міністрів до судової відпо-
відальності за ініціативою парламенту (Румунія, Фінляндія,
Франція), Розгляд справ може бути віднесений до юрисдикції
верхньої палати (США), конституційного суду (Італія, ФРН)
або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя
– у Франції, Марокко, Габоні; Державний суд – у Фінляндії).
§ 5. К ОМПЕТЕНЦІЯ УРЯДІВ ТА
ЇЇ КОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Більшість конституцій зарубіжних країн, як правило, не
містять розгорнутих положень, які би детально регламенту-
вали компетенцію урядів.
У т.зв. "старих конституціях" регламентацію компетен-
ції уряду зведено до формули "виконавча влада належить
королю". У післявоєнних конституціях, як правило містяться
загальні формулювання. Так, ст. 20 Конституції Франції за-
значає, що "уряд визначає і здійснює політику нації" і що "в
його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та
збройні сили". Досить докладний перелік повноважень уряду
містить Конституція Японії (ст. 73), в якій говориться, що
кабінет сумлінно запроваджує в життя закони, веде державні
справи, керує зовнішньою політикою, складає бюджет і по-
367
дає його на розгляд парламенту тощо. Відносно детально про
компетенцію урядів ідеться в конституціях держав Центра-
льної та Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих
держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Напри-
клад, ст. 35 Конституції Угорщини так визначає компетен-
цію Уряду: а) захищає конституційний порядок, захищає і
гарантує права громадян; б) забезпечує виконання законів;
в) спрямовує і координує діяльність міністерств та інших
установ, які йому безпосередньо підпорядковуються; г) у
співробітництві з міністром внутрішніх справ забезпечує на-
гляд за законністю дій місцевих органів управління через
уповноважених республіки; д) забезпечує підготовку планів
соціально-економічного розвитку та їх виконання ;
е) визначає завдання держави з питань розвитку науки і ку-
льтури та забезпечує умови, необхідні для їх виконання; ви-
значає систему соціального забезпечення та охорони здоро-
в'я і забезпечує необхідні для цього матеріальні ресурси; є)
контролює діяльність Збройних сил, поліції та інших сило-
вих органів; ж) вживає заходів для відвернення катастроф,
що загрожують безпеці життя та власності громадян, для лі-
квідації їх наслідків та підтримання громадського порядку і
безпеки; з) бере участь у формуванні зовнішньої політики;
укладає міжнародні договори від імені уряду; і) виконує всі
обов'язки, встановлені для нього законом; ї) у межах своїх
повноважень видає закони і приймає рішення.
Із цього переліку можна вивести і предмети відання, і
повноваження Уряду Угорської Республіки.
Певне уявлення про способи конституційно-правового
регулювання компетенції уряду у змішаних республіках мо-
жна отримати на прикладі Конституції Намібії 1990. У ст. 40
визначаються такі функції та повноваження:
а) керівництво, координація і нагляд за міністерствами і уря-
довими відомствами, включаючи напівдержавні підприємства;
консультування президента і Національних Зборів щодо бажанос-
ті і доцільності попереднього підзаконного регулювання стано-
вища таких підприємств з точки зору публічного інтересу; б) за-
конодавчу ініціативу; в) надання Національним Зборам проектів
державного бюджету і плану економічного розвитку, а також зві-
тів про їх виконання; в) виконання законів; г) участь у засіданнях і
368
дебатах Національних Зборів; д) створення згідно із законом гос-
подарських організацій, установ і напівдержавних підприємств
від імені держави; е) роз'яснення членам намібійської зовнішньої
та внутрішньоторговельної політики і відносин з іншими держа-
вами, звіти про це Національним зборам; ж) допомога Президенту
в укладенні міжнародних договорів; консультування його з пи-
тань національної оборони і підтримання правопорядку, звіти про
це Національним Зборам; з) видання вказівок, інструкцій та дире-
ктив для виконання законів; і) збереження пильності з тим, щоби
прояви апартеїду, трайболізму та колоніалізму в будь-якій формі
не мали місця у Вільній та незалежній Намібії, яка історично була
жертвою таких проявів.
З наведених прикладів можна зробити висновок, що уря-
ди, як правило, наділені широкою предметною та функціона-
льною компетенцією.
З позицій сучасної державно-правової доктрини, уряд у
будь-якій державі покликаний забезпечити захист існуючого
конституційного порядку, гарантувати права і свободи люди-
ни, захист зовнішніх інтересів держави, на нього покладено
здійснення економічних, соціальних та інших функцій у сфері
державного управління. Для здійснення таких завдань уряд
наділяється необхідними владними правами і прерогативами,
володіє матеріальними і фінансовими ресурсами, в його роз-
порядженні знаходяться розгалужені адміністративний та
військово-поліцейський апарати.
Повноваження у сфері політичного керівництва. Кон-
ституції переважної більшості країн закріплюють за урядами
провідну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої
та зовнішньої політики. Згідно з Основним законом ФРН (ст. 65)
та Конституцією Італії (ст. 95) вироблення основних напрямів і
загальне керівництво політикою віднесене до відання голови
уряду. Подібне формулювання містяться у Конституціях Фран-
ції (ст. 20), Іспанії (ст. 97) та інших країн. Зазначимо в цьому
зв'язку, що навіть у тих країнах, де діяльність уряду в недалеко-
му минулому трактувалась як здійснення виконавчої функції
(наприклад, Великобританія), сучасна конституційно-правова
доктрина помітно змінила свої підходи. Англійські державозна-
вці тепер стверджують, що виконавча функція полягає насампе-
369
ред у пропагуванні загальної політики, її формулюванні та кері-
вництві, її проведенні в життя.
Уряди, як правило, пропонують досить привабливі про-
грами під гаслами "боротьба із безробіттям", "відродження
країни" тощо. Однак у більшості випадків такі програми за-
лишаються на рівні політичної риторики. Вони породжують
тільки деякі політичні, але не правові наслідки та не створю-
ють прав і обов'язків у юридичному розумінні слова.
Повноваження у галузі управління є винятково широкі й
багатоманітні та охоплюють усі основні сфери суспільного жит-
тя. Оскільки уряд є вищим адміністративним органом країни, то
він здійснює функцію загального управління, тобто діяльність,
спрямовану на реалізацію політичних цілей, які висуваються
ним. Передусім уряд узгоджує, координує і спрямовує діяльність
усіх центральних міністерств і відомств. Ця функція здійснюєть-
ся як за допомогою періодичних засідань кабінету, так і за допо-
могою комітетської системи. Не менш важливий засіб – викорис-
тання адміністративного апарату. Уряд у будь-якій країні ком-
плектує і безпосередньо спрямовує діяльність адміністративного
апарату. Саме чиновники є головною ланкою, яка забезпечує по-
слідовність і постійність у діяльності державного механізму. Че-
рез них уряд реалізує свої повноваження в конкретних сферах
управління. Так, у Франції в держапараті зайнято біля 2 млн. лю-
дей (або 1 чиновник на 29 жителів країни), у Великобританії –
біля 1 млн. плюс до цього понад 2 млн. людей в органах місцево-
го управління (співвідношення 1 до 20), в США у федеральних
структурах зайнято близько 3 млн. людей і ще 13 в органах влади
штатів і місцевого управління (1 до 18). Отже, ця професійна бю-
рократія займається конкретною управлінською діяльністю.
Адже відповідно до законодавства та прийнятої доктрини держа-
вні службовці повинні коректно виконувати приписи та накази
уряду і надавати необхідні поради міністрам і начальникам з пи-
тань управління. Прийнято вважати, що вони несуть відповіда-
льність за практичне здійснення урядової політики. Уряд володіє
правом контролю та розслідування їхньої діяльності.
Повноваження в галузі законодавства. Умовно ці пов-
новаження можна поділити на дві групи: перша — це участь
у законодавчому процесі; друга - його власне правотворча ді-
яльність. Участь уряду в законодавчому процесі здійснюють-
370
ся у двох напрямках. По-перше, уряд є головним джерелом
законодавчої ініціативи. Так, парламентська статистика за-
хідноєвропейських країн підтверджує, що понад 90 % зако-
нопроектів, які ветуються парламентом і стають законами
вноситься урядом. З цією метою у США адміністрація вико-
ристовує для цього Програму законодавчої діяльності, яка
викладається Президентом у Посланні про становище країни.
По-друге, уряд здійснює вирішальний вплив на законо-
давчий процес. Для цього в президентських республіках уряд
використовує право відкладального вето і безпосередні кон-
такти з парламентаріями. Водночас у країнах із парламентар-
ною формою правління партійні фракції є головним засобом,
за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес.
Нормовстановлюючу діяльність уряду можна також по-
ділити на дві сфери: 1) власне регламентована влада, коли
видаються різні нормативні акти на основі та на виконання
парламентських законів; 2) делеговане законодавство, коли
уряд видає нормативні акти за уповноваженням парламенту.
В даний час досить розповсюджене явище у багатьох країнах,
зокрема, у Великобританії, Франції, США.
Зовнішньополітичні повноваження. Дискреційний, тобто
на власний розсуд, характер зовнішньополітичних повноважень
уряду досить широкий. Таке становище обґрунтовується консти-
туційно-правовою доктриною, яка використовує при цьому кон-
цепцію зовнішнього суверенітету і зовнішньої влади. Згідно з
першою концепцією, що сформульована в рішеннях Верховного
Суду США, зовнішньополітичні повноваження федерального
уряду є похідними від особливої природи зовнішнього суверені-
тету і здійснюються незалежно від того, закріплені вони в консти-
туції чи ні. Друга концепція, яка виходить із особливої природи
зовнішньої влади, обґрунтовує свободу самостійного прийняття
ухвал уряду при проведенні зовнішньої політики. Це виправдову-
ється особливими умовами її здійснення і передбачає мінімальну
гласність і майже відсутність парламентського контролю. До чис-
ла юридично закріплених повноважень уряду у цій сфері відно-
сяться: а) визначення загальних цілей, шляхів і засобів реалізації
зовнішньої політики, а також давання вказівок і директив дипло-
матичному апарату на проведення міжнародних переговорів;
371
б) часть у ратифікаційному процесі; в) призначення дипломатич-
них представників; г) участь у вирішенні питань війни і миру.
Інші повноваження. Чисто урядовим повноваженням є скла-
дання та виконання бюджету. В країнах із парламентарними фор-
мами правління уряду в разі внутрішніх заворушень або зовнішньої
загрози належить право прийняття надзвичайних заходів. Зауважи-
мо при цьому, що умови застосування урядом надзвичайних повно-
важень детально регламентовані на конституційному рівні (Індія,
ФРН). У багатьох країнах, зокрема у Великобританії та США, діє
спеціальне законодавство про надзвичайний стан.
Певний інтерес викликає питання про посадовий оклад голів
урядів, який становить, зокрема у прем’єр-міністра Сінгапуру –
810 тис. дол. США, а у прем’єр-міністра Японії – 400 тис. дол.
США на рік.
Підсумовуючи сказане, підкреслимо , що визначальна роль
уряду в державному механізмі в цілому забезпечується не тільки
формальними його повноваженнями, які зафіксовані в конститу-
ційному законодавстві, а на практиці нерідко зумовлюється й
тим фактом, що до складу уряду, як правило, входять найбільш
впливові діячі держави. Саме тому уряд зазвичай є реальним
центром політичної активності, своєрідним двигуном, який дає
хід усьому державному механізму.
372
Розділ ХІІ
КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ СУДОВОЇ ВЛАДИ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. П ОНЯТТЯ СУДОВОЇ ВЛАДИ ТА СУДОВОЇ СИСТЕМИ
Суди стали державними установами у далекому мину-
лому, а саме тоді, коли людство відмовилося від самосуду. Та
історично відокремлення судової влади у самостійну сферу
державного регулювання сталося у ХVІІІ ст. Спочатку у пра-
вовій доктрині (зокрема, в теорії розподілу влад, обгрунтова-
ній Дж.Локком і Ш.Монтеск’є), а потім і в конституційних
актах (починаючи з Конституції США 1787 р.) суди звільня-
ються від злиття з органами виконавчої влади. З того часу
стає правомірним використання поняття судової влади.
Судова влада – згідно з теорією розподілу влад самос-
тійна і незалежна сфера публічної влади (поряд із законодав-
чою і виконавчою),яка представляє собою: а) сукупність пов-
новажень щодо здійснення правосуддя;, б) систему держав-
них органів які здійснюють ці повноваження 1 . Її найбільш
суттєвою особливістю є те, що вона, як випливає з наведеної
дефініції, може бути реалізована тільки державними судами,
які входять до складу судової системи відповідної країни.
В юридичній літературі до повноважень, які складають
зміст судової влади, відносять: конституційний контроль; пра-
восуддя; контроль за законністю та обгрунтованістю рішень і
дій державних органів і посадових осіб; участь у забезпеченні
належного виконання вироків та інших судових рішень; розгляд
і провадження матеріалів (справ) про адміністративні порушен-
ня, підвідомчі суди; роз’яснення діючого законодавства з питань
судової практики; участь у формуванні суддівського корпусу і
сприяння органам суддівського товариства 2 .
1 Див.: Большой юридический словарь. – М., 1997. – С. 665-666.
2 Див.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М., 2000. –
С. 566.
373
Теоретично судову владу як вид влади не можна ототож-
нювати із судами, судовою системою. За своїм змістом судова
влада виходить за межі її носіїв – судів системою закладених у
суди можливостей впливати на інші види державної влади, лю-
дину і суспільство в цілому. Але практично судова влада і суд
(судова система) не можуть існувати окремо. Можна погоди-
тись із російським ученим-конституціоналістом Є.І.Колюшіним,
який вбачає теоретичне і практичне значення підкреслювання
нетотожності судової влади і судів (судової системи) насампе-
ред у намаганні забезпечити їх гармонійну єдність, оскільки
справді неефективна судова система паплюжить у підсумку су-
дову владу, а судова влада, відірвана від судової системи, перет-
ворюється у пусте тремтіння повітря 1 .
Судова влада, як гілка державної влади, своїм похо-
дженням зобов’язана народові, який є джерелом будь-якої
державної влади. Тому самостійність і незалежність судової
влади, про яку так часто пишуть у наукових працях і фіксу-
ють у законодавстві, повинна існувати тільки у взаємовідно-
синах із владою законодавчою і виконавчою. Але стосовно
народу судова влада не може бути самостійною. Більше того,
у даному контексті навіть існує об’єктивна необхідність вза-
ємодії трьох видів державної влади як рівноважних, але під-
порядкованих владі народу, покликаних забезпечувати й обе-
рігати владу народу.
Загальновідомо, що кожна гілка влади здійснює свої фу-
нкції за допомогою особливих, властивих тільки їй органів. У
судової влади такими є суди, які складають у своїй сукупнос-
ті судову систему. Її організаційні форми визначені законом і
можуть бути змінені тільки у законодавчому порядку. Вже
перша писана конституція – Конституція США – відобразила
цей момент, зафіксувавши у розд. 1 ст. ІІІ таке положення:
"Судова влада Сполучених Штатів здійснюється Верховним
судом і тими нижчими судами, які будуть час від часу вста-
новлюватися і засновуватися Конгресом". У сучасних демок-
ратичних державах здійснення основних повноважень судо-
вої влади покладається на суди різних категорій (загальної
1 Див.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России:
Курс лекций. – М., 1999. – С. 288.
374
компетенції, спеціалізовані, адміністративні, конституційні),
а також іноді на т.зв. квазісудові органи. Отже, судова сис-
тема – це сукупність усіх судів даної держави, які мають
спільні завдання, пов’язані між собою відносинами щодо
здійснення правосуддя.
Судова влада володіє рисами (ознаками), які відрізняють
її від інших гілок влади. По-перше, вона має конкретний (як
правило, інцидентний) характер. За ініціативою заявника суд
розглядає і розв’язує на основі норм права і від імені держави
конкретні кримінальні, цивільні, адміністративні та інші спо-
ри, а також справи про конституційність і законність актів і
дій державних органів. По-друге, діяльність судової влади ві-
дбувається у межах суворо і детально регламентованої зако-
ном процедури. По-третє, судова влада належить судовій
установі, а здійснюється одноособово суддею або судовою
колегією (суддями; суддями і присяжними; суддями і народ-
ними засідателями тощо). Її кадровий склад – судді – утво-
рюють особливий професійний прошарок, т.зв. суддівський
корпус, який має особливий правовий статус (наприклад, ст.
92 Основного закону ФРН містить таке положення: "Судова
влада доручається суддям"). Інакше кажучи, судді є справж-
німи носіями судової влади.
Чи не найяскравіше передав соціальну роль судової вла-
ди французький дослідник державного ладу США Алексіс де
Токвілль, який у книзі "Демократія в Америці" (1835 р.) пи-
сав: "Усі уряди мають ото й усе дві можливості подолати
опір, який чинять йому громадяни: матеріальні засоби якими
вони самі володіють, і ухвали судів, до чиєї допомоги вони
можуть звертатися... велика мета правосуддя полягає в зміні
ідеї насильства ідеєю права, у встановленні правової перепо-
ни між урядом і силою, яку він використовує" 1 .
У конституційно-правовій літературі часто і небезпід-
ставно вказується, що ніхто, крім судової системи в особі
утворюючих її судів, не може здійснити правосуддя від імені
держави. Крім того, конституційне право багатьох зарубіж-
них держав забороняє навіть створення і діяльність надзви-
чайних судів, у тому числі і в умовах надзвичайного військо-
1 де Токвилль А. Демократия в Америке. – М., 1992. – С. 120.
375
вого стану. З іншого боку, підкреслюється, що ніхто, в тому
числі і держава в особі її органів, не вправі втручатися в дія-
льність судової системи щодо здійснення правосуддя. Усі фі-
зичні та юридичні особи, включаючи і вищі органи влади й
управління держави, зобов’язані беззастережно виконувати
судові ухвали. Відомий латинський афоризм "Fiat justitia,
pereat mundus!", ("Та здійсниться правосуддя, хоча би загинув
світ!") означає, що право повинно застосовуватися судом, не-
зважаючи ні на які політичні та інші наслідки.
Але при всій відносній самостійності судової влади вся
ж її діяльність багато в чому залежить від інших гілок влади, і
передусім від законодавчої. Саме остання визначає компете-
нцію окремих ланок судової системи, статус суддів і цілу ни-
зку інших питань. Підвалиною цієї законодавчої регламента-
ції є конституція. Конституційні засади деталізуються у спе-
ціальних законах (про це мова піде нижче).
Щодо ролі виконавчої гілки влади стосовно судової систе-
ми, то вона менш значна. У самому загальному плані вона зво-
диться до матеріально-технічного забезпечення діяльності судів.
Ця роль дещо більша у тих державах, де на міністерства юстиції
покладені окремі управлінські функції та керівництво прокура-
турою, як це, наприклад, має місце у ФРН, де на міністерство
юстиції земель (їх діяльність координує федеральне міністерст-
во юстиції) покладено призначення більшої частини суддів.
Водночас у другій половині ХХ ст. виявилась тенденція
передавання відповідних функцій до особливих органів суддів-
ського самоврядування, які передбачені багатьма конституціями
новітнього періоду (наприклад, Вища Рада магістратури – в
Італії, Франції; Вища Рада судової влади – у Болгарії; Всеполь-
ська Судова Рада – у Польщі, Рада правосуддя – у Вірменії то-
що). На такі і подібні до них органи суддівського самовряду-
вання покладені завдання формування суддівського корпусу та
кар’єри суддів і прокурорів, їх призначення на посаду, дисцип-
лінарна відповідальність, реорганізації окремих судів, інспекту-
вання судів у необхідних випадках тощо.
У конституційному праві залишаються спірними про-
блеми віднесення до органів судової влади прокуратури і
особливих органів, покликаних вирішити питання про відпо-
відальність глави держави, міністрів і деяких інших посадо-
376
вих осіб (як, наприклад, Висока палата правосуддя і Суд Рес-
публіки – у Франції) 1 .
Не знає однозначного розв’язання проблема віднесення
прокуратури до органів судової влади. Звичайно, тут усе зале-
жить від місця, що посідає прокуратура у системі державних
органів. У більшості держав, як свідчить порівняльний аналіз
судових систем, прокуратура діє під загальним керівництвом
міністра юстиції, утворюючи більш-менш централізовану сис-
тему. Але в ряді держав це система не тільки відповідає судо-
вій системі, але й організаційно пов’язана з нею; прокурори
перебувають і діють при судах. Судді і прокурори у даному
випадку утворюють єдиний професійний корпус, який зветься
магістратурою, і звуться магістратами. При такій системі про-
куратура охоплюється поняттям судової влади. У тих же дер-
жавах (КНР, Угорщина та ін.), де прокуратура є організаційно
відокремленою самостійною системою, вона посідає нібито
проміжне становище між судовою і виконавчою гілками вла-
ди, але нерідко ближче до останньої. У США, наприклад, мі-
ністр юстиції є одночасно Генеральним атторнеєм, але тут
прокуратура має у значній мірі децентралізований характер.
Прикладом першої моделі може служити Франція. В цій
державі при судах першої інстанції перебувають т.зв. респуб-
ліканські прокуратури, при кожному суді другої (апеляційної)
інстанції – Генеральний прокурор із групою помічників, пер-
ший з яких іменується Генеральним адвокатом. При вищій
інстанції перебуває Генеральний прокурор Касаційного Суду
зі своїм апаратом. Прокурори представляють державу в кри-
мінальному та цивільному судочинстві, здійснюють контроль
за діяльністю слідчих органів. Загальне керівництво прокура-
турою здійснює міністр юстицій 2 .
Спірним є і віднесення до судової влади передбачені де-
якими конституціями особливих органів, до компетенції яких
входять притягнення до відповідальності високих посадових
осіб. Проти віднесення цих органів до судової влади можна
1 Див.: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. –
М., 1999. – С. 330-331.
2 Див.: Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. – М.,
1993. – С. 213-218.
377
висувати такий незаперечний аргумент, як обрання їх членів
палатами Парламенту із числа депутатів.
Нарешті, ще одне зауваження методологічного характе-
ру. Як уже було показано вище, суди існують давно і повсю-
дно. Але наявність судів не рівнозначна наявності судової
влади. Для того, щоб вона склалась у відносно самостійну і
незалежну гілку влади, потрібен був значний період розвитку
конституціоналізму й утвердження демократичних форм пра-
вління. Тому у найбільш загальному плані можна стверджу-
вати, що утвердження самостійної судової влади – це резуль-
тат руху країн світу по шляху правової державності.
§ 2. К ОНСТИТУЦІЙНО - ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
СУДОВОЇ ВЛАДИ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Основою законодавчої регламентації судової влади є
конституція. Практично немає такої сучасної конституції, в
якій не було б розділу про цю гілку публічної влади ("Про
судову владу" – конституції Іспанії, Франції, Японії; "Право-
суддя" – Основний закон ФРН; "Суди" – конституція Порту-
галії; "Судочинство" – конституція Угорщини; "Судова сис-
тема" – конституція Македонії тощо), де в стислій формі
встановлено те, що прийнято об'єднати під назвою "консти-
туційні засади судової влади". Сюди входять:
– визначення судової влади як однієї зі складових систе-
ми розподілу влад;
– основні принципи організації та діяльності судової си-
стеми;
– правовий статус суддів;
– судові гарантії прав і законних інтересів громадян.
Ці конституційні засади детально розвинуті в законах про су-
доустрій (наприклад, у ФРН – Закон про судоустрій (у редак-
ції 1975 р.); у Франції –Кодекс судоустрою 1978 р.; в США –
"Судоустрій і судочинство", розд. 28 зводу Законів США; в
Іспанії – "Органічний закон про судову владу" 1981 р. та ін.),
а також у законах про статус суддів (у Франції – "Органічний
378
закон про статус магістратури" 1958 р., у ФРН – "Закон про
суддів" 1961 р. та ін.).
Зрозуміло, що обсяг конституційного регулювання судо-
вої влади у різних державах неоднаковий.
Конституція Франції, наприклад, до розділу про судову
владу включає лише три статті. У ст. 64 йде мова про те, що
Президент Республіки є гарантом незалежності судової влади
і про те, що йому допомагає Вища рада магістратури. В цій та
наступних двох статтях декларуються деякі загальні принци-
пи правосуддя, і зокрема про незмінюваність суддів і про те,
що ніхто не може бути безпідставно позбавлений свободи.
Про судову владу в цій Конституції говориться як про "охо-
ронця особистої свободи, яка забезпечує дотримання цього
принципу згідно з умовами, передбаченими законом" (ст. 66).
Усі інші питання, що стосуються порядку висування канди-
датів на суддівські посади, призначення суддів, їх правового
статусу і структури судової системи, делеговані органічним
законом (Закон про Вищу раду магістратури 1958 р., Закон
про статус магістратури 1958 р., Закон про Високу палату
правосуддя 1959 р., Закон про Конституційну Раду 1958 р.).
Окрім цих законів, організація судів регулюється Кодексом
судоустрою, затвердженого Декретом від 16 березня 1978 р.
Зовсім інакше здійснене конституційне регулювання су-
дів у ФРН. Розділ ІХ Основного закону, під назвою "Право-
суддя" містить досить докладні положення стосовно юрисди-
кції судів і основних принципів здійснення правосуддя суда-
ми, а також правових гарантій громадян. Широко трактується
в Основному законі поняття судової влади. Згідно ст. 92
юрисдикційно влада доручається суддям; вона здійснюється
конституційним судом, федеральними судами і судами зе-
мель. Для здійснення правосуддя в галузі загальної, адмініст-
ративної, фінансової, трудової та соціальної юрисдикції від-
повідно до ст. 95, Федерація заснувала в якості вищих судо-
вих інстанцій: Федеральну судову палату, Федеральний адмі-
ністративний, Федеральний фінансовий, Федеральний трудо-
вий і Федеральний соціальний суди. Крім того, ст. 96 дозво-
лила Федерації заснувати федеральний суд для правового за-
хисту комерційної діяльності, військово-кримінальні суди для
379
Збройних сил, а також суди щодо розгляду у дисциплінарно-
му порядку та розгляду скарг.
Ще одну модель конституційного регулювання судової
влади виявляє Основний закон Іспанії. П. 1 ст. 117 проголо-
шує, що "Судова влада походить від народу і здійснюється
від імені Короля суддями і магістратами, які незалежні, не-
змінювані, відповідальні перед законом і підкоряються тільки
закону". В ньому проголошується принцип єдності судової
влади, яка очолюється Генеральною радою як вищим керів-
ним органом (п. 2 ст. 122) – Вищою судовою інстанцією єди-
ної для всієї Іспанії і для всіх сфер судової діяльності є Вер-
ховний суд (ст. 123). В Іспанії є також Конституційний суд,
який є єдиним верховним тлумачем Конституції для всієї кра-
їни. Конституція у розділі ІХ підкреслює виняткову незалеж-
ність Конституційного суду не тільки від судової влади, але і
від законодавчої та виконавчої влад.
З точки зору конституційної організації судів з-поміж
європейських держав особливе місце посідає Великобританія.
Оскільки тут немає писаної конституції, викладеної у вигляді
єдиного акта, питання організації судів регламентуються За-
конами про судоустрій 1873-1875 рр. і Законом 1971 р. про
суди Англії та Уельсу, в яких установлена чітка судова ієрар-
хія. Усі суди тут поділені на вищі та нижчі судові установи, а
повноваження окремих судових установ регулюються відпо-
відними парламентськими актами. На чолі всієї судової сис-
теми, включаючи суди спеціальної юдмадикції, стоїть Лорд-
канцлер, який входить до складу уряду (є членом Кабінету
міністрів), і одночасно головою Палати лордів Парламенту.
Повноваження, якими він володіє щодо судів, делегуються
йому парламентськими актами.
Із неєвропейських держав доцільно зупинитися на аналі-
зі конституцій США та Японії.
У США, наприклад, конституційне регулювання організа-
ції федеральних судів і судів штатів відрізняється. Так, згідно з
Конституцією США 1787 р., судова влада здійснюється Верхо-
вним судом США і тими нижчими судами, які будуть час від
часу створюватися Конгресом. Через два роки після прийняття
Конституції нижчі федеральні суди були засновані у вигляді
судів двох рівнів: районних судів (суди першої інстанції) та
380
окружних судів (апеляційна інстанція). Щодо судових систем
окремих штатів, то обсяг конституційного регулювання їх ор-
ганізації розв’язується по-різному. В штаті Нью-Йорк Консти-
туція лише коротко окреслює загальну структуру судів. Кон-
ституція же штату Іллінойс, навпаки докладно викладає усно
структуру судів цього штату, їх повноваження, порядок обран-
ня і призначення суддів тощо) 1 .
Конституція Японії 1947 р. присвячує судовій системі VІ
розділ під назвою "Судова влада". Ст. 76 проголошує, що уся
повнота судової влади належить Верховному суду і таким су-
дам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом" (це но-
рма, як бачимо, запозичена з Конституції США). Найважли-
вішими є два положення, які встановлені у цій же статті:
1) жоден адміністративний орган не може здійснювати судо-
ву владу з правом остаточного розв’язання (абз. 2); 2) усі суд-
ді незалежні і діють, додержуючись своєї совісті, при цьому
вони керуються тільки Конституцією і законами (абз. 3). В
Японії створена багаторівнева судова система – суди в пре-
фектурах, апеляційні суди та Верховний суд. Крім того, діють
суди у сімейних справах та суди сумарної юрисдикції. Інакше
кажучи, зовні судова система схожа на аналогічні структури в
інших зарубіжних країнах.
Отже, трактування поняття судової влади та її конституцій-
не регулювання в різних країнах різне. Законодавці розглянутих
держав додержувалися своїх конституційних традицій. І все ж
порівняльний аналіз відповідних положень дає підставу відзна-
чити деякі загальні риси. До них, насамперед, можна віднести:
а) заборона на запровадження надзвичайних судів;
б) в окремих державах (США, Японія та ін.) повнова-
женнями конституційного контролю володіють суди загаль-
ної конституції на чолі з Верховним судом;
в) конституційне регулювання діяльності судів значно
повніше відображене у писаних конституціях.
1 Див.: Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное
и научно-практическое пособие. – М., 1999. – С. 263.
381
§ 3. К ОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ СУДОВОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ
Організація та діяльність суду, як правило, є предметом
не тільки власне законодавчого регулювання, але й конститу-
ційного. В діючих конституціях зарубіжних країн немає вка-
зівок на те, як повинна бути організована судова система, з
яких інстанцій складається її ієрархічна система. Як правило,
вони говорять про верховні суди, які очолюють судову сис-
тему, вказуючи при цьому, що нижчі засновуються законом.
Пояснюється це тим, що час від часу об'єктивно виникає пот-
реба внесення у судові структури тих чи інших змін, нерідко
досить серйозних, не зачіпаючи конституційні тексти.
Виділяють три моделі побудови судової системи.
1. Судова система з внутрішньою спеціалізацією (уні-
версальної юрисдикції), яка діє в КНР, Нідерландах, Швеції,
Японії та інших країнах, є єдиною системою загальних судів,
що розглядають усі основні види судових справ. Вони здійс-
нюють і кримінальне, і цивільне, й адміністративне судочин-
ство, а в деяких державах – і судовий конституційний конт-
роль. Ця модель не виключає існування в країні також окре-
мих спеціалізованих судових органів, наприклад, у справах
неповнолітніх, патентних і податкових судів. Проте останні
тільки доповнюють основну загальну судову систему, а деякі
з них мають швидше квазісудовий характер.
Система загальних судів має ієрархічну триступінчасту
структуру, а в ряді країн – і чотириступінчасту. Основна маса
справ розглядається в судах першої інстанції, які умовно мо-
жна назвати "районними" (в різних країнах вони мають різні
найменування). Наступна інстанція – апеляційні суди, які ро-
зглядають скарги на ухвали судів першої інстанції, які вхо-
дять до судового округу даного апеляційного суду, а також
найбільш складні справи, віднесені законом до їх компетен-
ції. Апеляційний порядок розгляду скарг означає повторний
розгляд справи у повному обсязі. Така форма характерна для
Франції, Індії. Та є ще один варіант оскарження судових ух-
вал – це касаційний порядок, який, зокрема, існує в країнах
колишнього СРСР. Суд розглядає матеріали справи і переві-
ряє їх з точки зору формальної. Там заслуховуються тільки
представники скаржника і думку нейтрального представника
382
державної юстиції. Якщо суд другої інстанції (касаційний
суд) знайде будь-які недоліки в процесі, то він скасовує ухва-
лу нижчестоящого суду і направляє його на повторний розг-
ляд. Нарешті, вищий судовий орган – "верховний суд" (ви-
щий наглядовий орган) перевіряє ухвали нижчестоящих судів
у плані правильності застосування правової норми, проте
іноді він може розглядати особливо важливі справи в якості
першої інстанції.
2. Т. зв. американська модель, яка існує в деяких держа-
вах із федеративним устроєм (наприклад, США). Тут функці-
онують паралельно федеральна судова система і система су-
дів кожного зі штатів. Компетенція цих судів розрізняється в
основному по тому, яка норма – федерального законодавства
або права штату – належить застосуванню в даній справі. На-
приклад, федеральна судова система США має таку структу-
ру: Верховний суд (дев'ять суддів), близько 100 районних су-
дів (їх іменують також окружними) в якості судів першої ін-
станції; 14 апеляційних судів (друга інстанція). Поділ терито-
рії країни на судові округи не збігається з її адміністративно-
територіальним поділом. Такий поділ використовується для
того, щоб зробити суди максимально незалежними від регіо-
нальних влад.
3. Судова система із зовнішньою спеціалізацією характе-
ризується тим, що поряд із системою загальних судів діють
інші самостійні спеціалізовані системи судів. Судова система
країни в цілому нібито складається з декількох автономних пі-
дсистем, кожна зі своєю компетенцією. І хоча за масштабами
діяльності система загальних судів при цьому залишається го-
ловною, проте її компетенція в тій чи іншій мірі є урізаною по-
рівняно з компетенцією загальних судів з судової системи
першої моделі. Як вже зазначалося вище, полісистемність най-
кращим чином представлена у ФРН, в інших же країнах спо-
стерігається, як правило, наявність двох-трьох систем.
Зупинимось докладніше на судовій системі Португалії.
Згідно з Конституцією (ст. 211), у цій державі, крім Консти-
туційного суду існують такі категорії судів: а) Верховний суд
і суди загальної юрисдикції першої та другої інстанцій;
б) Верховний адміністративний суд і решта адміністративних
і фіскальних судів; в) Лічильна палата; г) військові трибуна-
383
ли. Крім того, Конституція передбачає існування морських
судів та арбітражних судів.
Незалежно від форми (моделі) судової системи, усі кон-
ституції демократичних держав містять норми про побудову су-
дів на принципі участі населення у здійсненні правосуддя (на-
приклад, ст. 91 Конституції Австрії містить формулу: "народ
бере участь у здійсненні правосуддя"). Конкретно питання про
участь населення в здійсненні правосуддя зводиться до наявнос-
ті в одних країнах суду присяжних, в інших – інституту судо-
вих засідателів (шефенів), а в третіх – обох названих форм. В
усіх цих випадках у розгляді справ поряд із професійними суд-
дями беруть участь громадяни, як правило, із числа тих, що
проживають на території даного судового округу.
Вкажемо ще на один принцип конституційного значен-
ня, якому повинна відповідати судова система в демократич-
ній державі, – рівності громадян перед законом і судом. Його
треба розуміти як забезпечення доступу громадян до право-
суддя. Основною перешкодою на шляху реалізації цього
принципу є дорожнеча юридичної допомоги, необхідної гро-
мадянам для звернення до суду і самого судового процесу.
Наприклад, на початку 80-х рр. судочинство у більшості аме-
риканських судів коштувало 1,5 тис. дол. на день, а в суді
присяжних – не менше 54 тис. дол. на місяць. Година судово-
го засідання коштує 250 дол., 20-хвилинне засідання щодо
оформлення визнання вини – 75 дол.. щодо розгляду просту-
пку неповнолітнього - не менше 50 дол. Звичайно, вживають-
ся відповідні заходи, покликані пом'якшити цю перешкоду.
Безоплатна правова допомога була розширена у Франції,
ФРН, Великобританії, США. Згідно зі ст. 119 Конституції Іс-
панії "правосуддя здійснюється безоплатно... в усіх випадках
для осіб, які не володіють достатніми засобами для прова-
дження процесу". Але в багатьох випадках неможливо обій-
тися без допомоги адвоката, яка дорого коштує. Отже, про-
блема залишається нерозв’язаною. Як дотепно висловився
один італійський юрист, "Правосуддя служить народові, але
коштує йому дуже дорого".
384
§ 4. К ОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ПРАВОСУДДЯ
Конституції більшості держав у тому чи іншому обсязі
фіксують і принципи, якими суд повинен керуватися при
здійсненні правосуддя, тобто при розгляді конкретних справ.
Зрозуміло, що не лише незначна частина правил, які регламе-
нтують діяльність суду (для повної регламентації існують
процесуальні кодекси). Проте саме ті правила, які зафіксовані
в конституціях, можна назвати основоположними. У цілому
"каталог" цих принципів і гарантій досить великий; і в право-
вих державах усі вони діють, будучи передбачені якщо не
конституціями, то судовим і процесуальним законодавством.
Коротко зупинимося на деяких з них.
1. Гарантія підсудності (ст. 101 Основного закону ФРН
має такий припис: "Ніхто не може бути вилучений із прова-
дження свого законного судді"). Це означає, що кримінальна
або цивільна справа буде розглядатися в суді, який наперед
визначений правовими нормами про підсудність. Забороня-
ється утворення спеціальних судів для розгляду будь-якої
конкретної справи, як і передавання справ із суду до іншого
суду, крім випадків, передбачених законом.
2. Відкритість і гласність правосуддя означає, що судові за-
сідання відкриті для публіки і засобів масової інформації. Так, ст.
209 Конституції Португалії фіксує таке положення: "Судові засі-
дання є відкритими, за винятком випадків, коли сам суд ухвалить
про зворотне у мотивованій постанові з метою захисту гідності
особи і суспільної моралі або забезпечення нормальної діяльності
суду". У будь-якому разі ухвали суду оголошуються публічно.
3. Усний характер процесу (ст. 120 Конституції Іспанії
говорить: "Судовий розгляд є переважно усним, особливо в
кримінальних справах"). Цей принцип надає найбільші мож-
ливості для з'ясування усіх обставин справи, з'ясування пози-
ції всіх учасників процесу.
4. Змагальність. Він означає, що всі сторони в процесі
рівноправні, мають рівні можливості для відстоювання своїх
правових позицій, а хід їх змагальності одного з іншим допо-
магає суду об'єктивно оцінювати всі обставини справи. В си-
лу цього принципу сторони вільні у наданні суду доказів, але
сам суд не вправі спиратися на докази, отримані з порушен-
385
ням закону. Загальновизнано, що не можуть використовува-
тися докази, при отриманні яких допущені приниження гід-
ності особи, тортури і насильства, незаконне вторгнення до
житла, зловживання сімейною таємницею, несанкціоноване
підслуховування телефонних розмов та ін.
5. Право громадян на захист охоплює не тільки судовий
процес, але й усі стадії досудового провадження у справі. Ще
Білль про права 1791 р. у шостій поправці до Конституції
США прописував, що в усіх випадках кримінального перес-
лідування звинувачений має право на допомогу адвоката для
свого захисту. З того часу цей принцип увійшов у більшість
конституційних текстів. У Конституції Італії він відбитий та-
ким чином: "Захист є непорушним правом на будь-якій стадії
і в будь-якому стані процесу".
6. Презумпція невинуватості. Цей принцип означає, що
особа, яка звинувачується у здійсненні злочину, вважається не-
винною, доки її вина не буде доказана у передбаченому законом
порядку і встановлена у вироку суду, який набрав чинності.
7. Ще один принцип діяльності судів випливає з формули:
"усі дії судової влади повинні бути мотивовані" (ст. 111 Кон-
ституції Італії). Ця вимога легко пояснюється: дії правосуддя
настільки відповідальні, настільки значущі для інтересів і до-
лей не тільки окремих людей, але й їхніх колективів, що по-
винні бути багаторазово зважені та всебічно обгрунтовані.
Перелічені вище принципи – загальні та єдині для усіх
судів кожної країни.
§ 5. К ОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС СУДДІВ
Статус суддів та їх конституційне становище визнача-
ється практично в усіх основних законах демократичних і
тих, що обрали цей шлях розвитку державах у формі прого-
лошення ряду принципів.
До їх числа відносяться такі: призначуваність, незміню-
ваність, незалежність суддів, судова несумісність.
Діючі конституції у переважній більшості дотримуються
принципу призначуваності. Зазначимо, що акт призначення –
це аргументоване рішення влад, яке побудоване на юридично
регламентованій процедурі професійного відбору, якому пе-
386
редує спеціальна професійна підготовка і суворі правила про-
ходження ступенів суддівської кар'єри. В Італії та Франції,
зокрема, це проводиться на конституційній основі.
У будь-якому разі процедура формування суддівського
корпусу має два етапи: попередній та безпосередній. На пер-
шому етапі відбувається відбір кандидатів на посади суддів.
Зауважимо, що практично в усіх країнах вимоги, які
пред’являються до професійного рівня і кваліфікації, освіти,
віку, а також моральних якостей претендентів, досить високі.
Конституція Росії (ст. 119), наприклад, фіксує до претендентів
на суддівські посади такі вимоги: наявність громадянства РФ,
вищої юридичної освіти, стажу роботи з юридичної професії
не менше п’яти років, досягнення 25-річного віку. У ФРН зга-
даний закон про суддів передбачає необхідність складання
двох державних іспитів при наявності юридичної освіти та
проходження спеціального судового стажування (п. 1 § 5). Ще
більш високі вимоги ставляться до осіб, які претендують на
зайняття посади у вищих судах. Так, у ФРН для обрання суд-
дею Федерального конституційного суду кандидат має досяг-
ти 40-річного віку, володіти правом бути обраним до Бундес-
тагу, успішно скласти кваліфікаційні іспити. У РФ кандидат на
аналогічну посаду повинен володіти вищою кваліфікацією в
галузі права. Наявність ученої або академічного ступеня поле-
гшує доступ до займання посади судді.
Право й обов’язок проведення відбору кандидатів нале-
жить, як правило, або органу типу магістратури (Іспанія, Іта-
лія, Польща, Румунія, Франція), або міністерству юстиції і
спеціальним кваліфікаційним комісіям (Австрія, Росія, США,
Угорщина, ФРН та ін.), або власне судовим органам (у Вели-
кобританії кандидатів на посаду суддів рекомендує відомство
лорд-канцлера, в Японії судді нижчих судів відбираються
Верховним судом).
Другий етап пов’язаний з процедурами безпосереднього
призначення на посаду або безпосередніх виборів суддів. У бі-
льшості держав розвиненої демократії професійні судді призна-
чаються на посаду. Про те значення, яке надається актові приз-
начення, свідчить той факт, що в багатьох країнах, наприклад, в
Австрії та Франції, цей акт віднесений до компетенції президен-
та. У США федеральні судді призначаються президентом за
387
згодою Сенату. Конституція Польщі встановлює, що судді при-
значаються Президентом за пропозицією Всепольської судової
Ради (ст. 179). У ФРН основна частина федеральних суддів і су-
ддів земель призначаються міністерством юстиції. В Японії су-
дді в основному призначаються урядом, а у Великобританії ми-
рові (непрофесійні) судді призначаються лорд-канцлером.
Досить розповсюдженим залишається і спосіб формуван-
ня суддівського корпусу шляхом виборів (Болгарія, Чехія та ін.).
Крім того, обираються (хоча і різними способами) члени суду
присяжних, шеффени * , судові та народні засідателі, ассізи ** .
Інший важливий конституційний принцип, який визна-
чає становище суддів, є принцип незмінюваності. За загаль-
ним правилом, суддя обіймає свою посаду або довічно, або по
досягненні певного (пенсійного) віку (ст. 87 Конституції Гре-
ції), або до того часу, доки його поведінка є бездоганною (ст.
115 Конституції Литви, ст. 3 Конституції США), або не по-
рушує головних положень Основного закону і конституцій-
ного ладу (п. 1 ст. 98 Основного закону ФРН).
У конституціях і спеціальних законах зарубіжних країн
найчастіше вказується на який термін проводиться призна-
чення. Наприклад, у Грузії та Японії призначення суддів здій-
снюється на 10 років, у Молдавії – спочатку на певний тер-
мін, а потім– безстрокове. В основному ж судді обіймають
свою посаду: в Італії до 70 р., у Великобританії – до 72 р., а
судді вищих інстанцій до 75 р. згідно з принципом незміню-
ваності, особу, яка призначена на судову посаду, не можна
без її згоди не тільки звільнити, але й перевести на іншу по-
саду, за винятком підстав, вказаних в законі.
Підставою для звільнення судді від посади є вирок суду,
який набрав законну чинність (ст. 115 Конституції Литви, ст.
147 Конституції Естонії та ін.). Існує також інститут судової
відставки або "звільнення за власним бажанням" у випадках
небажання виконувати обов’язки судді, досягнення пенсійно-
го віку, за іншими підставами, вказаними в законі (ст. 88
* Шеффени – (від нім. Sch?ffen – засідатель) – особливий вид присяжних у
зарубіжних країнах, які не складають самостівйну колегію, а допомагають судді у вирішенні усіх справ.
** Ассізи (від лат. assisae – засідання) – у ряді країн виїзний суд з присяж-
ними.
388
Конституції Греції, ст. 100 Конституції Казахстану, ст. 97
Основного закону ФРН).
У тій чи іншій формі майже всіма конституціями прого-
лошується принцип незалежності суддів. Це означає, що при
здійсненні своїх повноважень вони керуються тільки законом.
Не припускається можливість втручання в діяльності суддів.
Найбільш розповсюджена конституційна формула: "судді під-
коряються тільки закону" (ст. 101 Конституції Італії, ст. 97 Ос-
новного закону ФРН, ст. 117 Конституції Іспанії та ін.).
У Франції незалежність суддів не проголошується Кон-
ституцією 1958 р., але випливає з доктрини неупередженості
судді, яка відображена в Органічному законі 1958 р. (в редак-
ції 1984 р.) про статус магістратів. Для гарантування незале-
жної (неупередженої) діяльності суддів ст. 11 Органічного
закону встановила, що магістрати користуються особливим
захистом від будь-яких погроз на їх адресу та посягань.
У країнах англосаксонської системи права, в США і Ве-
ликобританії, незалежність суддів забезпечується сукупністю
ряду принципів і положень: неупередженістю суддів, термі-
ном їх перебування на посаді та умовами відставки. Важли-
вою матеріальною гарантією незалежності суддів є високий
рівень отриманої ним службової винагороди.
Ще одним конституційним принципом, який характери-
зує правовий статус судді, є принцип несумісності. Це забо-
рона суддям обіймати одночасно інші державні та громадські
посади. Так, Конституція Греції у ст. 89 забороняє суддям ви-
конувати будь-яку іншу оплачувану роботу, а також займати-
ся будь-якою професійною діяльністю. З цього правила зроб-
лено виняток: судді можуть обиратися членами академій і
професорами вузів. Схожу норму містять ст. 111 Конституції
Білорусі, ст. 86 Конституції Грузії.
Нарешті, судовий імунітет означає, що суддя не може
бути притягнений до дисциплінарної, а тим більше – кримі-
нальної, відповідальності за свої ухвали з конкретних питань.
Суддя у будь-якій державі користується особистою не-
доторканністю: він не може бути підданий обшуку, допиту,
бути затриманим і заарештованим, притягнений до слідства і
до суду, крім як у порядку особливої процедури, передбаче-
ної законом, яка, як правило, досить складна.
389
Розділ ХІІІ
КОНСТИТУЦІЙНІ МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО
УПРАВЛІННЯ ТА CАМОВРЯДУВАННЯ
В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
§ 1. Т ЕОРЕТИЧНІ ТА КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ
МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ ТА САМОВРЯДУВАННЯ
Жодною країною сучасного світу, за винятком декількох
невеликих держав (наприклад, держава-місто Ватикан, Науру,
Тувалу та ін.), неможливо управляти тільки з центру. Практи-
ка розвитку місцевого управління протягом багатьох століть
у цілому підтвердила наявність об’єктивних потреб у ньому з
боку суспільства. Обгрунтовуючи необхідність існування ор-
ганів місцевої влади, французький учений і політичний діяч
ХІХ ст. Ал. де Токвіль писав: "Центральна влада, якою б
освіченою та досвідченою вона не була, не в змозі одна охо-
пити всі подробиці життя великого народу. Вона не може
цього зробити тому, що таке завдання перевищує всі межі
людських можливостей. Коли така влада намагається тільки
лише своїми силами створити і привести в дію незліченну ба-
гатоманітність різних суспільних механізмів, вона повинна
або задовольнитися неповними результатами, або її зусилля
будуть просто даремними". Централізація надає зовнішню
впорядкованість справам суспільства і забезпечує можливість
досягнути деякої одноманітності проявів людської активнос-
ті. Коли ж "виникає необхідність привести у рух глибинні си-
ли суспільства або ж різко прискорити його розвиток,
централізована влада негайно втрачає свою силу". У разі ж
об'єднання індивідуальних сил із громадськими, як це відбу-
вається у межах місцевого самоврядування, часом удається
домогтися того, чого "найконцетрованіша і найактивніша
влада була б не в змозі зробити" 1 .
Світовий досвід переконує, що у більшості зарубіжних
країн управління місцевими справами, як правило, здійсню-
1 Див.: Токвиль Ал. (де) Демократив в Америке. – М., 1994. – С. 86, 89.
390
ється як через призначені з центру органи державної адмініс-
трації на місцях, які виступають у якості периферійної ланки
державного апарату, так і через представницькі органи, які
обираються населенням відповідних адміністративно-
територіальних одиниць. Такі представницькі органи часто
іменуються органами місцевого самоврядування або муніци-
пального управління 1 .
Поєднання державного управління на місцях із місцевим
самоврядуванням зумовлюється цілим комплексом причин
політичного, економічного та юридичного порядку. По-
перше, тенденції децентралізації, уособленої органами місце-
вого самоврядування, природно протистоїть тенденція
централізму, що створює механізм узгодження місцевих інте-
ресів із загальнодержавними. По-друге, можливості форму-
вання місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і збо-
рів досить обмежені (підвищення податків може викликати
незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не виста-
чає для виконання завдань і функцій місцевого самовряду-
вання. Звідси випливає необхідність централізованих асигну-
вань на потреби місцевого самоврядування. А це, зумовлює
контроль центральної влади за муніципальними органами у
даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження са-
мостійності муніципалітетів у галузях, які мають загальноде-
ржавні значення, що пов’язано з необхідністю забезпечити
однакові високі стандарти управління. Нарешті, по-четверте,
законодавче регулювання місцевого самоврядування, що
включає регламентацію компетенції та основ порядку діяль-
ності місцевих органів, породжує потребу адміністративного
контролю за законністю актів місцевого самоврядування 2 .
З цього приводу англійський фахівець Д.М.Хілл у моног-
рафії "Теорія демократії та місцеве управління" зазначає, що мі-
1 У ряді держав муніципальним іменується лише міське управління (на-
приклад, у Великобританії, США). Але у спеціальній літературі термін "муніципальне" застосовується і стосовно інших видів місцевого управлін- ня.
2 Див.: Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной
Европы: конституционные аспекты. – М., 1994. – С. 8.
391
сцева демократія не може існувати автономно від загальнонаці-
ональної демократичної системи і виправдовує своє призначен-
ня лише в якості сукупності самоврядних спільнот. Демократи-
чна система влади охоплює цілий ряд державних і приватних
органів та інститутів, одним з яких є місцеве управління" 1 .
У науковій літературі нерідко підкреслюється, що функ-
ціонування демократичної системи забезпечується розподі-
лом влад по горизонталі (на три гілки влади), а також по вер-
тикалі, що передбачає наявність відносно автономних спіль-
нот, які мають свої органи і компетенцію, місцеве управління,
таким чином, є необхідною демократичною противагою
центральній владі, яке сприяє своєю легітимною діяльністю
обмеженню можливого свавілля з її боку 2 .
Розвиток конституційного інституту місцевого управ-
ління нерозривно пов’язаний з виникненням та еволюцією
місцевого самоврядування як децентралізованої форми
управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого са-
моврядування, формуванням законодавства, що регулює му-
ніципальну діяльність.
Правові основи систем місцевого управління та самов-
рядування більшості європейських країн, а також США, Япо-
нії та ряду інших держав були закладені у ході муніципаль-
них реформ у ХІХ ст., хоча традиції громадського, міського
самоврядування мали своє коріння ще в осередках полісної
демократії античного світу, міських і сільських громадах се-
редньовічної станової держави.
Думка про надання громаді самостійності в управлінні мі-
сцевими справами, забезпечення свободи громадського самов-
рядування від нагляду і втручання з боку центральних влад по-
чала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов'я-
заний з намаганням окремих міських громад, у яких набирав си-
лу торгово-промисловий капітал, вийти з-під юрисдикції земле-
власників, звільнитися від їх впливу, останні природно, намага-
1 Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и
практика. – М., 1998. – С. 6.
2 Див.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М.,
1995. – С. 3.
392
лись не допустити цього. Звідси народилася ідея про примат
громади та її права над державою, оскільки громади сформува-
лись раніше від неї. Пізніше ці ідеї були сформульовані у вчен-
нях Е.Мейєра, О.Лабанда, О.Ресслєра та інших німецьких уче-
них і отримали назву теорії "вільної громади", сутність якої зво-
дилась до того, що громади, за самою природою своєю самос-
тійні, вони не державою створені, а нею тільки визнані, а тому
мають самостійне право управляти своїми власними справами.
Прихильники цієї теорії в поняття самоврядування включали
такі елементи: 1) управління власними справами громади;
2) громади є суб'єктами прав, які їм належать; 3) посадові особи
общинного управління суть органи не держави, а громади. От-
же, діяльність органів самоврядування протиставилась держав-
ному управлінню і, отже, самоврядування є органами не держа-
ви, а "місцевої громади".
Тоді вважалося, що місцеві представницькі органи є "ні-
бито четвертою владою, пов’язаною законом і судовим конт-
ролем, але не підпорядкованої уряду та його органом у центрі
і на місцях" 1 . Цікаво, що Конституція Бельгії 1831 р. навіть
містила спеціальну статтю, присвячену громадському управ-
лінню, і, що дуже важливо, поряд із законодавчою, виконав-
чою і судовою владами визнавала владу четверту – муніципа-
льну: "інтереси, які стосуються винятково громад або провін-
цій, підлягають регулюванню радами громад або провінцій,
згідно із принципами, встановленими Конституцією" (ст. 31,
у редакції 1993 р. – ст. 41).
На зміну теорії вільної громади прийшла суспільна тео-
рія самоврядування (або суспільно-господарська теорія само-
врядування). Прихильники цієї теорії (наприклад, О.Гірке)
зводили сутність самоврядування до завідування господарсь-
кими справами даної самоврядної одиниці 2 .
Однак подібні погляди на місцеве самоврядування проі-
снували недовго. З одного боку, протиставлення громад дер-
1 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистическо-
го государства. – М., 1971. – С. 172.
2 Див.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб, 1909. – Т. 2.
– С. 489.
393
жаві не сприяло її зміцненню, а з іншого – з цієї теорії випли-
вало, що територія держави повинна складатися з територій,
незалежних одна від одної самоврядних громад, чого не від-
бувалося на практиці.
Поступово ідея протиставлення громади державі ущухну-
ла. Місцеве самоврядування стали розглядати як розподіл обо-
в'язків щодо управління державними справами між централь-
ними і місцевими владами. З’являється державницька теорія
самоврядування, основні положення якої розробили видатні
німецькі вчені ХІХ ст. Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Остан-
ній, до речі, першим увів у науковий обіг поняття "самовряду-
вання" (selfgovemment). Згідно з цією теорією, самоврядування –
це одна з форм організації місцевого державного управління.
Усі повноваження у галузі самоврядування дані державою, ма-
ють джерелом державну владу. Тому, за словами Р.Гнейста, са-
моврядування є здійснення місцевими виборними установами
волі держави, місцеві органи є, насамперед, агентами держави;
відтак вже даної місцевості". Відмінною рисою самоврядування
він вважав те, що посади в органах самоврядування є почесними
посадами; вони заміщаються шляхом призначення урядом, але
безоплатні; в безоплатності праці посадових осіб органів самов-
рядування він вбачав гарантію незалежності їх від центральної
адміністрації.
Державницька теорія самоврядування отримала свій роз-
виток у працях російських учених А.Д.Градовського,
М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.
Прихильниками цієї теорії були і радянські вчені. Вони
пов'язували самоврядування з діяльністю Рад. "Будучи орга-
нами державної влади на місцях, – зазначали правознавці, –
Ради є також і місцевими органами влади, тобто самовряду-
ванням по-справжньому". Місцеві ради розглядалися як орга-
ни, які мають "подвійну" природу – органи державної влади
на місцях, які входять в єдину систему Рад, і органи громад-
ського самоврядування населення.
У цілому можна підкреслити, що основні теоретичні по-
ложення про природу і сутність місцевого управління та само-
врядування, висунуті та обгрунтовані у працях Токвіля, Штей-
на, Гнейста та інших учених ХІХ ст., лежать в основі сучасних
394
поглядів на органи місцевого управління та самоврядування, їх
місце в системі демократичного управління суспільством.
На зламі ХХ і ХХІ століть існують різні теорії, що відо-
бражають підпорядкування муніципалітетів державній адмі-
ністрації. Широкого розповсюдження набула концепція дуа-
лізму місцевого управління. Згідно з цією теорією, муніци-
палітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, вихо-
дить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як ін-
струмент державної адміністрації. Водночас муніципалітети
зберігають самостійність у чисто місцевих справах. Так, дат-
ські вчені стверджують, що муніципалітети не є нерегульова-
ною "державою у державі", але виступають у якості місцевих
політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка
вписується у загальну систему держави 1 .
Деякі концепції муніципального управління пов’язані з тео-
рією "держави загального благоденства". В основу однієї з них
– теорії соціального обслуговування покладена теза про здійснен-
ня муніципалітетами одного з основних завдань: надання послуг
своїм мешканцем, організація обслуговування населення 2 . У бага-
тьох державах сприйняли концепцію позаполітичного місцево-
го управління, яка проголошує, що муніципалітети повинні сто-
яти осторонь від політики, бути службовим апаратом, який спеці-
алізується на поданні суспільству певних послуг 3 .
Більш виваженою у даному випадку виглядає позиція
фінських учених, які, підкреслюючи зв’язок місцевого самов-
рядування з державною організацією, водночас фіксують ре-
альне становище: "Між тим, у правовій теорії немає спільної
думки щодо того, як розуміти становище муніципального са-
моврядування у державі. Одні стверджують, що право комун
на самоврядування видано державою у законодавстві, і кому-
ни, отже, не володіють суверенним правом на управління
своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції,
при якій комуна і держава рівноправні та їх існування не за-
лежить одна від одної. Фактом залишається, що традиції міс-
1 Див.: Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 18.
2 Див.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фе-
дерации: Учебник. – М., 1997. – С. 48.
3 Див.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж-
ных стран. – М., 1999. – С. 324.
395
цевого самоврядування старіші від традицій держави. Отже,
недоцільно підкреслювати становище держави як органа,
який дав право на самоврядування, і зображати її як первіс-
ний суб’єкт суспільного правління 1 .
На нашу думку, більш правильними здається підхід, при
якому не протиставляється місцеве самоврядування місцевому
управлінню, а розглядає їх у співвідношенні частини до цілого.
Так, дослідник Х.Ф.Алдерфера закликає не протиставляти такі
питання, як "місцеве самоврядування" та "місцеве державне
управління", "місцеве представницьке управління" і "місцеве
непредставницьке управління", оскільки всі вони входять до
більш широкого поняття – "місцеве управління". Останнє, на
думку вченого, досить всеосяжне і "охоплює всі одиниці управ-
ління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах
і нижче рівня суб’єкта федерації у федеративних державах 2 .
Місцеве управління, як у цьому переконує світовий дос-
від, є досить складним і гнучким механізмом, який може
включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві
представницькі та їх виконавчі органи, що відображає сумі-
щення в інституті місцевого (муніципального) управління са-
моврядних і державницьких засад. У противному прийшлося
би визнати, що у Великобританії та інших державах англоса-
ксонського права, де відсутні представники з центру, немає
місцевого управління,, хоча саме останній термін і викорис-
товується тут як у законодавстві, так і в працях дослідників.
Місцеве управління і самоврядування завжди вважалися
підвалиною демократичного устрою суспільства, і від того,
наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна сис-
тема, багато в чому залежить міцність демократичних інсти-
тутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі.
В ретроспективному плані муніципальна система отримала
новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних
конституцій. Уже тоді робилися спроби відвести їй адекватне
місце у державному механізмі.
1 Див.: Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С.
38.
2 Цит. за: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 23.
396
У даний час, як і в минулому, юридичною базою форму-
вання та діяльності місцевих органів влади у будь-якій дер-
жаві служать конституція та інші правові акти, але при цьому
положення конституції користуються безумовним пріорите-
том перед будь-якими іншими законами. Порівняльний аналіз
текстів основних законів свідчить, що в конституціях пере-
важної більшості держав світу закріплені такі положення, що
стосуються функціонування місцевого управління та самов-
рядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній
системі суспільства; головні принципи організації місцевого
управління та самоврядування; основи адміністративно-
територіального поділу; організаційні форми здійснення міс-
цевого самоврядування та управління, основи їх компетенції,
внутрішньої структури і взаємовідносин; адміністративний
нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні,
судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).
Насамперед, конституції переважної більшості сучасних
держав розглядають інститут місцевого самоврядування як не-
від’ємний елемент політичної системи, важливий принцип її фу-
нкціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя. Напри-
клад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка
Болгарія – єдина держава з місцевим самоврядуванням". А п. 2
ст. 1 встановлює, що вся державна влада походить від народу і
здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені
Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема,
община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни
беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними орга-
ни місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом рефе-
рендуму та загальних зборів населення. Аналогічні положення
містить і Конституція РФ, де в ч. 2 ст. 3 сказано, що народ здійс-
нює владу безпосередньо, а також через органи державної влади
і місцевого самоврядування.
Звичайно, організація та діяльність місцевого управління
та його органів, як державних, так і самоврядних, базується
на ряді принципів, найважливіші з яких закріплені в консти-
туціях. До їх числа відносяться передусім принципи суспіль-
ного і державного ладу, які зафіксовані у початкових розді-
лах основних законів: це – демократизм і народовладдя: ви-
знання, дотримання та захист прав і свобод людини і грома-
397
дянина; суверенітет і цілісність території держави; націо-
нальна рівноправність і право на національну самобутність;
розподілу влад, законність.
Обсяг конституційного регулювання питань місцевого
управління та самоврядування у різних державах неоднаковий.
Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні кон-
ституції можуть регламентувати місцеве управління досить до-
кладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати
про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, за-
лишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд
суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).
Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у
землях, округах і громадах народ повинен мати представницт-
во, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємни-
ми виборами" (п. 1 ст. 28). У Конституції Індії 1950 р. практич-
но до 1992 р. тільки зазначалося, що держава вживає заходи
щодо організації сільських пачаятів (представницьких органів,
утворених на рівні села. – А.Г.) і наділення їх такими повнова-
женнями та владою, які можуть стати необхідними для того,
щоб вони функціонували в якості самоврядної одиниці" (ст.
40). Але у 1992 р. були прийняті 73-я і 74-а поправки до Кон-
ституції, які надали повноцінний конституційний статус відпо-
відно панчаятам і муніципалітетам. Дані поправки закріпили,
зокрема, основні принципи організації та діяльності місцевих
представницьких органів у Індії, головними з яких є регулярне
проведення виборів до цих органів за територіальними округа-
ми (кожні п’ять років). На випадок же дострокового розпуску
місцевого представницького органу нові вибори повинні відбу-
тися протягом шести місяців із моменту розпуску.
У США повна залежність і похідність місцевих органів від
штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею шта-
ту Айова Дж.Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов’язані
своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від
легіслатур штатів" 1 , т.зв. "правило Діллона". Положення, які ре-
гулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх шта-
тів. Але ступінь врегульованості різних аспектів місцевого
управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конститу-
1 Цит. за: Современный буржуазный федерализм. – М., 1978. – С. 26.
398
ції Алабами, Делавєру та Міссісіпі містять невелику кількість
норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях
Аляски, Іллінойса та інших штатів закріплені не тільки основні
принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламе-
нтують внутрішню організацію муніципалітетів 1 .
У Російській Федерації у Конституції 1993 р. дається ха-
рактеристика загальної конституційної моделі російського
місцевого управління, встановлюються можливі форми його
здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування
(розділ VІІІ, ст. 130-133).
Обсяг конституційного регулювання місцевого управ-
ління в унітарних державах також неоднаковий. Так, в Осно-
вних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі
нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції
Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших
країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хор-
ватській – розділ "Устрій місцевого (локального) самовряду-
вання", у болгарській – "місцеве самоврядування і місцева
адміністрація", чеській – "Територіальне самоврядування ",
Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративно-
територіальні одиниці Монголії, їх управління".
Конституції багатьох держав фіксують і ряд специфічних
принципів, які торкаються функціонування місцевих органів
влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199),
Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137), Португалії
1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав про-
голошують принцип автономії як неодмінний атрибут для
управління на місцях. При цьому португальський Основний за-
кон під автономією розуміє демократичну участь громадян в
управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і
захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єд-
ності та солідарності між усіма португальцями. Іспанська кон-
ституція (ст. 2, 138) говорить також про принцип солідарності
між автономними утвореннями як спосіб встановлення справе-
дливої й адекватної рівноваги між різними частинами іспансь-
кої території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює
399
принцип, згідно з яким управління на місцях будується на ос-
нові поєднання самоврядування з державним управлінням.
Звичайно, конституційні положення про місцеве управ-
ління конкретизуються і деталізуються у поточному законо-
давстві. В першу чергу – це спеціальні закони про місцеве
управління (Закон про місцеве управління 1968 р. – у Данії;
Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 року –
в Хорватії). Окремими законами може регламентуватися дія-
льність представників державної адміністрації на місцях (на-
приклад. Закон про префектів 1992 р. – в Албанії).
Місцеве управління і самоврядування регламентується та-
кож законами про статус членів місцевих представницьких ор-
ганів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 року – у Лит-
ві); загальними законами про статус депутатів усіх рівнів (За-
кон про статус народного депутата – в Латвії), а також різними
актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інсти-
тутам, зокрема інституту виборів (Закон про обрання членів
Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991
року – у Болгарії).
Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх
державах відіграють закони, присвячені, зокрема, оподатку-
ванню, державному і місцевим бюджетам (норми таких зако-
нів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом
таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси
1979 р. – у Португалії; Закон про бюджети органів місцевого
самоврядування 1993 р. – в Естонії; Закон про місцеві мита і
податки 1994 р. – у Румунії тощо.
У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформа-
лізованим способом регулювання місцевого управління є ук-
ладання угод між центральним урядом і впливовими асоціа-
ціями місцевого управління. Як зазначає датський юрист
К.Кетшєр, багато питань місцевого оподаткування, фінансів,
позик тощо, регулюються не стільки за допомогою законода-
вчих актів, скільки шляхом внесення відповідних положень
до потрібних угод 1 .
1 Цит. за: Черкасов А.М. Вказана праця. – С. 13.
400
§ 2. С ИСТЕМА ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЯХ
У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ ТА ЇХ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Правову основу місцевого управління та самоврядування
у будь-якій державі, як уже зазначалося, складають конститу-
ційні положення, а також норми поточного законодавства.
Насамперед, практично в усіх національних конституціях за-
фіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого
управління та самоврядування будується відповідно до сис-
теми адміністративно-територіального поділу. Зокрема, та-
кий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст. 137),
Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238), постсоціа-
лістичних країн, де на конституційному рівні закріплена
структура місцевих органів влади.
Важливий конституційний принцип організації місцевої вла-
ди, який декларується у більшості основних законів зарубіжних
країн, – це наявність у самоврядних територіальних колективах
представницьких органів, які обираються на основі загальних і рі-
вних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб фор-
мування місцевих органів самоврядування зафіксований практич-
но в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116
бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського,
ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).
У державно-правовій практиці розрізняють різні типи (моде-
лі) або системи місцевого управління, що зумовлює особливості
правового регулювання цього інституту в різних країнах світу.
На батьківщині класичних муніципальних форм – у Вели-
кобританії – склалася система, що отримала назву англійської.
Подібна система місцевого управління діє в Австралії, Канаді,
Новій Зеландії, США та інших країнах. Характерною рисою ці-
єї системи є відсутність на місцях повноважних представників
уряду, які опікують місцеві виборні органи. Звичайно, це не
означає, що уряд не здійснює ніякого впливу на діяльність ор-
ганів місцевого самоврядування. У Великобританії, наприклад,
міністерство у справах навколишнього середовища здійснює
контроль із загальних питань, які знаходяться у віданні місце-
вих громад. Інші міністерства здійснюють контроль у інших
сферах – у галузі освіти (міністерства освіти), у галузі соціаль-
них послуг (міністерства самоврядування діють у межах своїх
401
повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням пи-
тань із відповідними міністерствами. Уряд здійснює вплив на
здійснення програм місцевих громад, використовуючи фінан-
сові важелі: субвенції, дотації. Іншою характерною рисою сис-
теми є принцип, який утвердився у Великобританії у ХІХ ст.,
згідно за яким муніципальні органи роблять лише те, що їм
прямо дозволив закон. Муніципалітети розглядаються як авто-
номні утворення, що здійснюють владу, покладену на них пар-
ламентом. Це і зумовило ту обставину, що саме парламент,
створюючи приватні та місцеві статути, в яких визначав повно-
важення муніципальних органів та їх взаємовідносини з
центральними органами, і створив правову базу муніципально-
го управління. З 1689 по 1832 р. парламентом було прийнято
понад 200 таких актів, які створили основу для прийняття у
1834 р. Закону про опіку злиденних, що вважається актом, який
заклав підвалини сучасної системи місцевого управління. В
1835 р. актом про муніципальні корпорації встановлений ста-
тус 178 міст Англії та Уельсу. Даний акт передбачав обрання
муніципальних радників, гласність засідань і т.ін. Цими і на-
ступними актами парламентом протягом сторіччя була створе-
на сучасна система британських муніципальних органів 1 .
Зауважимо, що за останні роки у Великобританії здійсню-
ються заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого
самоврядування. Так, згідно з Законом про місцеве самовряду-
вання 1992 р. урядом була створена комісія з місцевих громад з
метою вивчення – по кожному регіону – організації місцевої
влади, а також доцільності запровадження замість дворівневої
системи однорівневих структур 2 .
Певною специфікою відрізняється правове регулювання
місцевого управління в ряді держав, які сприйняли цю систе-
му. У США, наприклад, найважливішим правовим актом,
який визначає правовий статус місцевих органів, є муніципа-
льні хартії; вони існують у 39 штатах. Хартії місцевого само-
врядування дають можливість муніципалітетам самим обира-
1 Див.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. – М.,
1990.
2 Див.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Вказана праця. – С. 50.
402
ти структуру свого управління, забезпечуючи цим плюралізм
форм місцевої демократії.
У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської
Америки та Близького Сходу діє система місцевого управ-
ління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку
модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наяв-
ність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду,
який здійснює контроль за органами місцевого самоврядну-
вання. Крім того, підкреслимо, що в основі правового реглю-
вання компетенції органів місцевого управління покладено
принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборо-
нені законом і не відносяться до компетенції інших органів 1 .
У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися
певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В
Італії, наприклад,ст. 130 Конституції надає право областям здій-
снювати контроль за законністю актів провінцій, комун та ін-
ших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про
устрій місцевих автономій області визначають завдання й осно-
вні напрями планування та розвитку територій, які входять до
них, розподіляють між ними кошти, які надходять від централь-
них влад, тощо. У Франції ж відповідно до законів від 7 січня і
22 липня 1983 р. жоден територіальний колектив не може здійс-
нювати опіку над іншим, крім 3-х окремо визначених питань:
регіон – над департаментом і комуною з питань освіти і культу-
ри; департамент – над комуною із соціальних питань, охорони
здоров'я, шкільного транспорту тощо.
В якості самостійної муніципальної системи в науковій
літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеч-
чини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському
Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він пе-
редбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарі-
вні з представницьким міським органом утворювався колегіа-
льний виконавчий орган – магістрат. Його очолював бурго-
містр, який був одночасно і головою представницького орга-
ну влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самовряду-
вання зобов’язані були розв’язувати місцеві справи не тільки
від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому
1 Див.: Там само. – С. 52.
403
магістрати були включені в систему державного управління.
На початку ХХ ст. здійснювався процес одержавлення гро-
мад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держа-
ва здійснювала керівництво їхньою діяльністю 1 . На сучасно-
му етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах,
містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою право-
вою доктриною, самоврядування означає, що державні за-
вдання вирішуються юридичними особами публічного права.
Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій орга-
нам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними
суб’єктами державного управління: громади й райони вико-
нують покладені на них функції або як інститути самовряду-
вання, або від імені держави за вказівкою державного органу
у межах делегованих ним функцій.
Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та
Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французь-
кою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специ-
фічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про
своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях 2 .
Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" мо-
дель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи
іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продо-
вжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на тере-
нах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено
принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповід-
ній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих орга-
нів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Ку-
би 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи держав-
ної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання
державні функції у відповідних територіальних одиницях. Систе-
ма Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок,
які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі ор-
гани (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю органі-
зації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво
ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної
1 Див.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М.: МГУ, 1982. – С. 15.
2 Див.: Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное
исследование. – М., 1994. – С. 13.
404
лінії та вказівок з основних питань, пов’язаних із реалізацією Ра-
дами політики партії; б) керівництво формуванням представниць-
ких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів,
працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радянських органів
щодо реалізації партійних директив.
Характеризуючи організацію місцевого управління у зару-
біжних країнах, небхідно враховувати, що специфіка муніципа-
льних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого са-
моврядування і державного управління визначаються історични-
ми, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої
країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зок-
рема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома
роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху,
тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і
це заслуговує на особливу увагу, представниками держави мо-
жуть виступати мери (бургомістрри) муніципалітетів. Так, у
Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів кому-
нальної ради, будучи одночасно представником короля і голов-
ним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є го-
ловою виконавчого органу муніципалітету, призначається коро-
лівським указом за рекомедацією королівського комісара у спра-
вах даної провінції після консультації з муніципальною радою.
Первісним осередком місцевого самоврядування у зару-
біжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які
можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони
іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких
країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осе-
редки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іс-
панії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір
яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір,
посад, прихід (парафія)тощо.
Після Другої світової війни у деяких європейських дер-
жавах (Великобританія, ФРН, Скандинавські країни) відбу-
лися реформи місцевого самоврядування, що мали основним
завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед
реформою у 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніци-
палітетів, а в ході реформи вони були перетворені у 275 вели-
ких муніципалітетів. При цьому, як свідчить зарубіжний дос-
від, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття
405
повинні розв’язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням
думки населення відповідних територій.
Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого
управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея
самоврядування призвело до плутання термінів "влада" і "са-
моврядування", необгрунтованого протиставлення понять "дер-
жавне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Від-
бувається, отже, підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве
самоврядування" робиться спроба трактувати органи, які стоять
найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі держа-
вного механізму. У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Єв-
ропейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року зазначаєть-
ся, що однозначно визначити, якими саме питаннями повинні за-
йматися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже насправді біль-
шість проблем, які розв’язуються ними, мають як місцеве, так і за-
гальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих
органів лише суто локальними, другорядними питаннями означало
б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі 1 .
§ 3. П ОРЯДОК ФОРМУВАННЯ , СТРУКТУРА ТА
ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ
Як уже зазначалося, адміністративно-територіальні оди-
ниці є просторовою межею місцевих влад, останні ж утворю-
ються, насамперед, з метою зручності управління. Держави су-
часного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-
Рика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотирила-
нкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п’ятиланкову (Франція) си-
стему адміністративно-територіального поділу. У більшості
постсоціалістичних держав система адміністративно-
територіального поділу є дволанковою і включає такі ступені:
вищий – області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воє-
водства (Польща) і нижчий – громади (Болгарія), комуни (Ру-
мунія), гміни (Польща), села (Угорщина). В Монголії є три
ланки місцевого адміністративно-територіального поділу. Це
вища ланка – аймакі та столиця; середня – сомони та округи у
столиці, і нижча – багі, а у столиці – хорони. Міста залежно від
1 Цит. за: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 33.
406
розмірів і значення прирівнюються до однієї зі ступенів. У ба-
гатьох країнах особливий статус має столиця. В Румунії столи-
ця прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус ко-
муни, або оголошені муніципіями з більш високим статусом 1 .
Представницькі органи створюються не в кожній адмініс-
тративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних орга-
нів немає у французьких кантонах і округах, а також в округах
німецьких земель, у польських воєводствах. Відсутні предста-
вницькі органи на департаментському рівні у Болівії, Коста-
Риці та Гондурасі.
В конституціях унітарних держав, як правило, вказуєть-
ся тільки порядок і спосіб утворення місцевих представниць-
ких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніци-
пальних рад регулюються спеціальними виборчими законами.
У федеративних же державах ведення таких законів покладе-
но на законодавчі органи суб’єктів федерації.
У державах із давніми демократичними традиціями
представницький орган – муніципальна рада обирається шля-
хом загальних прямих виборів населенням відповідної адмі-
ністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої за-
лежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількі-
сний склад муніципальних рад установлений безпосередньо
Конституцією 1988 р. Муніципальні ради у територіальних
одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн.
мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із
населенням від 1 млн. до 5 млн. – від 33 до 41 члена; із насе-
ленням понад 5 млн. жителів – від 42 до 55 членів (п. 1.ІV
ст. 29) 2 . У Франції кількість муніципальних радників регулю-
ється Законом від 19 листопада 1982 р., згідно з яким ради
можуть нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше
100 осіб), до 69 членів (у комунах із населенням понад 300
тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону чисельність муні-
ципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени 3 .
1 Див.: Алебастрова И.А. Муниципальные аспекты в странах Восточной
Европы: конституционные аспекты. – М., 1994. – С. 17.
2 Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988. – Brasilia, 1996. –
P. 27.
3 Див.: Брэбан Г. Французское административное право. – М., 1988. –
С. 103.
407
У Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається
від 9 до 65 членів (лише представницький орган Софії нара-
ховує 101 радник); в Італії – від 15 до 80, у Нідерландах – від
7 до 45, у Латвії – від 7 до 15 (за винятком міської Ради Риги,
що складаються з 60 членів) 1 .
Термін повноважень місцевих представницьких органів
складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Бо-
лівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія); чотири роки
(Данія, Польща, Угорщина, Японія); п’ять років (Бельгія,
Люксембург, Франція).
Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсю-
джена практика призначення членів представницьких органів.
Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає призна-
чення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кі-
лькості членів асамблей. В окремих країнах резервуються мі-
сця для жінок, для представників окремих прошарків насе-
лення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з
представників нижчестоячих муніципальних влад.
Законодавство багатьох держав не встановлює принцип
збереження зарплатні за членами муніципальних органів на
час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу
представницького органу місцевої влади, працюють на безо-
платній основі (ФПН), або отримують винагороду від муні-
ципальних рад (Великобританія, США, Японія) за відвіду-
вання пленарних засідань. У Франції муніципальна рада може
(але не зобов’язана) встановити своїм членам певну плату.
У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні
ради юридично очолюють муніципальний апарат управління.
До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, ви-
дання нормативних актів з питань, віднесених до їх компете-
нції, встановлення місцевих податків, розв’язання питань,
пов’язаних із муніципальною власністю тощо.
Основною організаційно-правовою формою роботи місце-
вих представницьких органів є сесії. У Франції та Японії, на-
приклад, муніципалітети збираються на чергові засідання 4 ра-
зи на рік, в Італії – не менше 2 разів на рік. У Великобританії
муніципальні ради графств збираються на чергові засідання
1 Див.: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 62-63.
408
щоквартально, а інші ради – щомісячно. У США засідання рад
скликаються щотижнево, один раз у два тижні або щомісяця 1 .
Засідання рад мають відкритий характер, але муніципалітет
може прийняти рішення про проведення закритого засідання.
Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії
або комітети – постійні і тимчасові. Вони можуть бути та-
кож галузевими, функціональними і територіальними. Так, у
Великобританії 2/3 рад графств мають до дев’яти комітетів, а
1/3 – понад дев’яти, які практично керують багатьма напрям-
ками муніципальної діяльності 2 .
Важливу роль у муніципальному управлінні належить
виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсяк-
денне управління місцевими справами, реалізацію рішень
представницьких органів. Нерідко при аналізі структури міс-
цевого самоврядування використовується і більш широке по-
няття – виконавчий апарат, який включає в себе власне вико-
навчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, коле-
гіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому ор-
гани спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т.ін.).
При цьому небхідно звернути увагу на таку особливість.
Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох країнах із контине-
нтальною моделлю місцевого управління може виконувати пе-
вні функції державної адміністрації. У даному випадку вико-
навчий орган посідає нібито подвійне становище. З одного бо-
ку, він розглядається як складова частина місцевого самовря-
дування, а з іншого – як низова ланка виконавчої вертикалі, ві-
дповідальна за виконання доручення йому справ (виконання
законів на певній території, забезпечення громадського поряд-
ку і безпеки, реєстрація актів громадського порядку і безпеки,
реєстрація актів громадянського стану видавання різних разо-
вих дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, на-
приклад, мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах 3 .
Державно-правова практика зарубіжних країн виробила
декілька способів формування виконавчих органів на місцях.
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 695.
2 Див.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. –
М., 1984. – С. 331.
3 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 696.
409
Найчастіше місцеві представницькі органи обирають зі сво-
го складу одноособово керівника (Великобританія, США). У
ряді німецьких земель (Рейнланд-Пфольц, Саар) бургомістр
(місцевий виконавчий орган) також обирається місцевою ра-
дою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не
тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й
представником уряду відповідної землі. Обрання одноособо-
вого органа (голови виконавчого апарату) радою характерно
для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет,
Мексика та ін.).
Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого
складу і колегіальні виконавчі органи (в Італії, наприклад, та-
кий орган на рівні областей, провінцій та комун іменується
джунтою). Колегіальний виконавчий орган – магістрат – фо-
рмується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гес-
сен та ін. Він обирається представницьким органом зі свого
складу і включає шість – 12 членів, у тому числі бургомістра 1 .
Для радянської системи місцевого управління також є
характерними колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст.
114 Конституції Куби провінційні та муніципальні асамблеї
народної влади з числа своїх членів обирають виконавчі ко-
мітети. Члени виконавчого комітету обирають голову, засту-
пника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одноча-
сно головою, заступником голови і секретарем асамблеї.
В ряді держав одноособовий виконавчий орган обира-
ється населенням. Так, в Японії населенням обирається: гу-
бернатор – у префектурах; мери – і муніципалітетах і старос-
ти – у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у Бель-
гії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається главою
держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. На-
решті, в управлінні місцевими справами деяких країн (Гана,
Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді племен. За
законом вони не розглядаються як органи самоврядування,
але в повсякденному житті відіграють дуже важливу роль
(розподіл землі громади, пасовища, регулювання сімейних
відносин, сільських спорів і т.ін.).
1 Див.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М., 1982. – С. 47.
410
§ 4. К ОНСТИТУЦІЙНЕ РЕГУЛЮВАННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ
МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ТА ЇХ ВІДНОСИН
З ЦЕНТРАЛЬНОЮ ВЛАДОЮ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Повноваження та функції місцевих органів управління у
сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціа-
льних законах про місцеве управління на самоврядування, а
також у законах, які регулюють різні галузі державного
управління (фінанси, освіта, охорона здоров’я тощо). У дер-
жавах англосаксонського права, зокрема, у Великобританії
важливим джерелом визначень повноважень місцевих органів
є судові прецеденти, які у значній мірі регулюють і конкрети-
зують компетенцію місцевих органів, установлену актами па-
рламенту. В сучасних умовах розповсюдженим явищем стало
регулювання повноважень органів місцевого управління уря-
довими постановами, інструкціями міністерств. Але у са-
мому загальному вигляді вони закріплюються і в конституці-
ях. У федеративних державах, як правило, коло повноважень
місцевих органів регулюється конституційним законодавст-
вом суб’єктів федерації. Звичайно, порядок надання повно-
важень місцевим органам у різних державах є неоднаковим.
Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав
положення, що стосуються регулювання компетенції місце-
вих органів та їх відносин із центральною владою умовно
можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в
яких формуються загальні підходи до регулювання повнова-
жень і функцій органів місцевого управління та самовряду-
вання; 2) конституційні норми, що стосуються питань роз-
поділу компетенції між центральними органами держави й
органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємо-
відносин місцевих органів із центральною владою.
Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних
держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню
справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані
питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управлін-
ня закріплюються в окремих статтях основного тексту консти-
туції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з
одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих ор-
ганів влади, а з іншого – представляють собою конституційний
411
наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися орга-
ни держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.
Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють
загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів
влади. Так, Конституція Греції у п. 3 ст. 101 фіксує таку нор-
му – принцип: "Периферійні (тобто місцеві – А.Г.) державні
органи володіють загальною вирішальною компетенцією у
питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціаль-
них функцій, відають загальним напрямком, координацією і
контролем діяльності периферійних органів, як це визначено
законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. По-
вноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і
відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і
муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов’язати органи
провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відан-
ня внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії
(ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя
займаються органи місцевого самоврядування, які діють на
підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті
чи інші обов’язки на місцеве самоврядування можуть бути
покладені лише на підставі закону або за погодженням із міс-
цевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у кон-
ституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини
(ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.
У федеративних державах застосовуються дещо інші пі-
дходи до регулювання компетенції місцевих органів управ-
ління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст пов-
новажень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним
простором, який за законом не наданий іншим державним ор-
ганам" 1 . В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що
"громадам повинно бути надано право регулювати у межах
закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільно-
ти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення
даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантова-
но право займатися усіма місцевими справами, які за законом
не надані іншим органам управління" 2 . Цей принцип у більш
1 Тимофеев Н.С. Указана праця. – С. 60.
2 Тимофеев Н.С. Указана праця. – С. 56.
412
розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель.
Згідно з конституцією землі Гессен "громади є на своїй тери-
торії винятковими володарями усіх повноважень місцевого
публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної
відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання
публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань
покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціаль-
ним приписом закону (п. 1 ст. 137) 1 .
У США, де, як відомо діє принцип "позитивного" регу-
лювання (аналогічно до інших держав англосаксонської сис-
теми права), обсяг повноважень місцевих органів влади вста-
новлюється шляхом їх докладного перерахування у консти-
туціях штатів. Федеральна ж Конституція США обмежилась
тим, що у десятому розділі першої статті встановила обме-
ження прав штатів. Вони були, зокрема, позбавлені права ук-
ладати міжнародні договори, вступати до союзів, викарбову-
вати метод, обкладати митою і податками ввіз і вивіз товарів.
Без згоди Конгресу штати не можуть утримувати у мирний
час війська, вступати у війну, укладати угоди з іншими шта-
тами та іноземними державами.
На відміну від інших федеративних держав, у Канаді в си-
лу особливостей її Конституції, провінції не мають свого окре-
мого Основного закону. Провінційні конституції представля-
ють собою сукупність норм V розділу "Конституційного Акту
1867 р. та конституційних актів про приєднання провінцій до
федерації. Питання місцевого самоврядування регулюються
окремими провінційними законами. Можна стверджувати, що
федеральна Конституція надає провінціям виключні повнова-
ження щодо регулювання проблем місцевого характеру. Так,
пп. 7, 9, 10 ст. 92 Конституційного Акту 1867 р. відносить до їх
виключної компетенції видання законів з питань заснування,
утримання та управління лікарнями, притулками, благодійними
установами і будинками опіки для бідних; щодо видачі патен-
тів на торгівельні заклади, бари, готелі та аукціони з метою
отримання доходів на місцеві потреби.
У цілому можна зробити висновок, що підходи щодо
конституційного регулювання компетенції місцевих органів
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – М., 1996. – С. 706-707.
413
управління у зарубіжних державах спрямовані на вирішення
триєдиного завдання: зберегти даний інститут стосовно
центральної влади, захистити цей інститут із принципових
питань, а також забезпечити послідовний та ефективний роз-
виток цього інституту. Аргументом на цю користь може слу-
гувати такий приклад: з 1984 р. Федеральна рада Австрії
отримала абсолютне право вето на зміни компетенції у бік
погіршення становища земель 1 .
Компетенція місцевих органів управління та самоврядуван-
ня у зарубіжних державах є досить типовими. Цілком зрозуміло і
те, що в конституціях накреслені тільки їх основні контури.
Так, у Конституції Іспанії її норми розмежовують пред-
мети відання між державою і автономними місцевими спіль-
нотами шляхом виключної сфери кожної з них (ст. 148 і 149).
Зокрема, у переліку предметів відання місцевих органів влади
є 22 пункти (ст. 148). До того ж Конституція передбачає, що
через кожні п’ять років місцева спільнота може розширити
свої повноваження у межах, які не зачіпають виключну ком-
петенцію держави.
На Кубі місцеві асамблеї народної влади наділені чи не
найбільш широкими повноваженнями дія здійснення держав-
них функцій у межах своєї території. Згідно зі ст. 102 Консти-
туції Куби 1976 р., вони керують економічними, виробничи-
ми та обслуговуючими підприємствами, які знаходяться в їх-
ньому підпорядкуванні, а також здійснюють ту діяльність,
яка необхідна для задоволення економічних, культурних,
освітніх потреб населення, і допомагають у виконанні планів,
розташованих на їх території підприємств, що знаходяться в
їх безпосередньому підпорядкуванні. Місцеві асамблеї на-
родної влади відповідно до своїх повноважень і на основі за-
кону беруть участь у підготовці та виконанні плану соціаль-
но-економічного розвитку (ст. 104). До їх повноважень також
входять обрання суддів і призначення керівників адміністра-
тивних управлінь (ст. 105 Конституції). Отже, у класичній
тріаді влади на муніципальному рівні місцеві представницькі
органи місцевої влади посідають лідируюче становище і во-
лодіють практично функціями виконавчої влади.
414
Прикладом конституційного регулювання компетенції
місцевих органів влади у федеративних державах може слу-
жити Основний закон Австрії. Згідно зі ст. 118 Конституції,
сферу компетенції громади складають: а) її владні повнова-
ження і б) повноваження, передані їй Федерацією або землею,
а відповідно до п. 7 ст. 119-а громада з дозволу уряду землі
може передати здійснення окремих повноважень, що відно-
сяться до власної компетенції, будь-якому державному орга-
ну. Цікавим, на наш погляд, є австрійський досвід щодо по-
силення кооперації та координації у взаємовідносинах між
федерацією та землею з питань їх компетенції, зокрема діяль-
ність постійних конференцій членів уряду та керуючою адмі-
ністрацією земель і природних ресурсів 1 .
Щодо регламентації компетенції органів місцевого са-
моврядування у конституціях постсоціалістичних держав, то
вона, за винятком Основного закону Угорщини, визначена
лише у найбільш загальних рисах. Наприклад, у Конституції
Румунії (ст. 120) сказано, що місцеві ради і примари
розв’язують публічні справи міст і комун, а до компетенції
повітових рад входить координація діяльності низових рад і
реалізація публічних служб повітового значення. Конституція
Болгарії фіксує такі положення органів місцевого самовряду-
вання, як право на об’єднання з іншими громадами для вирі-
шення загальних питань (ст. 137), право на власність і самос-
тійний бюджет (ст.ст. 140, 141). Ст. 62 Основного закону
(конституції) Монголії визначає в якості основоположних по-
вноважень територіальних органів самоврядування вирішен-
ня питань соціально-економічного життя та організацію учас-
ті населення у розв’язанні питань, які відносяться до компе-
тенції вищестоящих органів.
Свої особливості має конституційне регулювання цих
питань у державах Латиноамериканського регіону. Згідно зі
ст. 311 Конституції Колумбії 1991 р., муніципії як базові оди-
ниці в адміністративно-територіальному поділі повинні нада-
вати державні послуги, визначені законом, здійснювати необ-
хідно для місцевих потреб будівництво, сприяти розвиткові
своєї території, активізації суспільної участі, поліпшенню со-
1 Див.: Конституции государств Европейского Союза. – М., 1997. – С. 7.
415
ціальних і культурних умов життя своїх мешканців і викону-
вати інші функції, передбачені законом.
Конституційне законодавство багатьох держав у тій чи
іншій формі та у неоднаковому обсязі виділяє і т.зв. "делего-
вану" (доручену) компетенцію місцевих органів. Наприклад,
у ФРН функції місцевого управління поділяються на три ос-
новні групи: добровільні, обов’язкові та делеговані (доруче-
ні). До третьої групи відносяться питання, що не вважаються
безпосередньо місцевими й утворюють т.зв. "делеговану сфе-
ру впливу" 1 . Законодавство Фінляндії також передбачає три
групи функцій управління: добровільні (ті, що відносяться до
загальної сфери діяльності комун), безпосередньо встановле-
ні законом, а також делеговані зверху (т.зв. "агентні") 2 .
Як слушно зазначається у науковій літературі, загальна
тенденція для багатьох сучасних держав полягає у скороченні
власне комунальних справ і розширений обов’язкових і дору-
чених, що відображає всезростаючу інтеграцію місцевих ор-
ганів до державного механізму, їх пристосування до вирі-
шення завдань, які мають загальнодержавне значення. У ФРН
подібні справи у даний час складають 80-90 відсотків від за-
гального обсягу справ, які виконують місцеві органи 3 .
Свої повноваження місцеві органи здійснюють під конт-
ролем центральних влад, які є важливим елементом функціо-
нування всього державного механізму. При цьому у різних
державах взаємовідносини між місцевою та центральною вла-
дами будуються залежно від прийнятої в тій чи іншій країні
моделі. Якщо у США, Нідерландах та Швейцарії відносини ці
будуються на основі концепції (моделі) партнерства, то у та-
ких країнах як Франція, Італія, Португалія, Японія – на т.зв.
"агентській моделі". Перша концепція розглядає відносини мі-
сцевих і центральних влад як відносини партнерів і рівноправ-
них учасників (за аналогією з цивільним правом), які переслі-
дують загальні цілі та які надають необхідні послуги населен-
ню. Подібний підхід передбачає наявність невеликих і компак-
1 Тимофеев Н.С. Указана праця. – С. 58.
2 Див.: Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и
право. – 1992. – № 7. – С. 148.
3 Див.: Сравнительное конституционное право. – С. 707.
416
тних муніципальних одиниць, наділених значною автономією у
різних сферах, включаючи і галузь фінансів. У рамках агентсь-
кої моделі відносини між центральними і місцевими владами
розглядаються як відносини агента і принципала, тобто акцент
робиться на головній ролі центра стосовно місцевого управлін-
ня. Та останнім часом у науковій літературі утверджується но-
ва модель взаємовідносин центральних і місцевих влад, в осно-
ву якої покладена концепція взаємозалежності. Згідно з цією
моделлю, відносини центральних і місцевих органів характери-
зуються як у деякій мірі їхньою незалежністю, так і взаємоза-
лежністю і визначаються реальним владним потенціалом сто-
рін і ресурсами, які знаходяться в їх розпорядженні 1 .
Ці концепції знаходять свій відбиток у текстах основних
законів зарубіжних держав. У конституціях багатьох держав,
прийнятих після Другої світової війни, отримали відображен-
ня різні аспекти інституту адміністративного нагляду (конт-
ролю). Насамперед, зафіксована необхідність законодавчого
регулювання адміністративного нагляду. Зокрема, в Консти-
туції Болгарії сформульована така вимога: "центральні дер-
жавні органи та їх представники місцях здійснюють контроль
за відповідністю актів органів місцевого управління закону
тільки коли це передбачено законом" (ст. 144). Конституція
Греції у п. 5 ст. 102 містить припис про те, що "держава здій-
снює нагляд над органами місцевого самоврядування, не пе-
решкоджаючи їх ініціативі та вільній діяльності". Аналогічні
норми можна зустріти в Конституціях Італії (ст. 125), Порту-
галії (ст. 243) та інших держав.
У конституціях деяких держав перелічуються суб’єкти
здійснення адміністративного нагляду: в Болгарії – це обласні
керуючі; в Румунії та Монголії – префекти, в Угорщині – мі-
ністр внутрішніх справ, який діє через республіканських упов-
новажених.
Звичайно, в конституціях чітко визначається об’єкт і пре-
дмет адміністративного нагляду. Так, згідно зі ст. 144 Консти-
туції Болгарії, центральні державні органи та їх представники
на місцях здійснюють контроль за законністю актів органів мі-
сцевого управління, якщо це передбачено законом. Аналогічну
1 Див.: Черкасов А.И. Вказана праця. – С. 115-117.
417
норму фіксує ст. 122 Конституції Румунії. Розширює предмет
адміністративного нагляду Основний закон Монголії: префект
несе відповідальність за забезпечення на своїй території зако-
нів, рішень уряду і вищестоящих органів (ст. 61.1).
Однак чи не найповніше регулює ці питання Конститу-
ція Іспанії, яка у ст. 153 встановлює, що контроль за діяльніс-
тю органів місцевої влади здійснюється:
а) Конституційним судом – стосовно конституційності
прийнятих ними актів, які мають силу закону;
б) Урядом за поданням Державної ради – щодо здійс-
нення повноважень, делегованих місцевим органом;
в) Органами адміністративної юстиції – стосовно авто-
номного управління та його регламентарних норм;
г) Лічильною палатою – у тому, що стосується економі-
чних і бюджетних питань.
Основною формою впливу представників центральної
влади на органи місцевого управління у межах адміністратив-
ного нагляду є їх право опротестувати у судовому порядку
акти останніх, у випадку, якщо такі акти суперечать закону.
Дія актів місцевого управління у такому випадку призупиня-
ються. Про це сказано, зокрема, у ст. 122 Конституції Румунії.
Особливу сферу контролю центральних органів держави за
місцевим управлінням складає сфера повноважень, делегованих
вищими органами територіальним колективам. Контроль тут
більш жорсткий і переростає в адміністративну опіку. Напри-
клад, п. 5 ст. 111 Конституції Намібії містить припис: "Усі нор-
мативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з пов-
новаженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути
подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визнані
нечинними відповідним рішенням Національних Зборів".
У літературі вказується на розповсюдженість і інших
форм контролю за діяльністю органів місцевого управління.
Зокрема, важливим засобом контролю є видання різних цир-
кулярів, які встановлюють стандарти для місцевих служб.
Дійовим засобом контролю визнається і безпосереднє інспек-
тування діяльності місцевих органів різними чиновниками мі-
ністерств. У Великобританії та Скандинавських країнах кон-
троль за певними сферами діяльності місцевих органів здійс-
нюють омбудсмани, які мають право ставити питання про ві-
418
дповідальність посадових осіб за неправильне здійснення фі-
нансово-бюджетних і деяких інших повноважень 1 .
Значну роль у взаємовідносинах центральних органів
державної влади із місцевими органами відіграє фінансовий
контроль. Конституції деяких держав (ст. 267 уругвайської,
ст. 135 болівійської, ст. 246 еквадорської, ст. 195 колумбійсь-
кої конституції та ін.) фіксують право місцевих органів на
формування своїх бюджетів, визначають його джерела, а та-
кож централізовані дотації держави. Ст. 141 Конституції Бол-
гарії, наприклад, містить припис: "Держава засобами з бю-
джету та іншими способами допомагає нормальній діяльності
громад". Румунська конституція (ст. 138) закріплює норму,
згідно з якою місцеві податки і збори встановлюються місце-
вими радами у межах і при умовах, установлених законом. А
ст. 119 Конституції Італії промовляє, що області користують-
ся фінансовою автономією. При цьому для виконання певних
завдань держава у законодавчому порядку надає окремим об-
ластям спеціальні кошти.
Нарешті, вкажемо на особливу роль судових гарантій що-
до захисту органів місцевого управління. Право на судовий за-
хист передбачається нерідко у текстах конституцій новітнього
періоду. Так, згідно зі ст. 145 Конституції Болгарії місцеві гро-
мади можуть оскаржити у суді акти і дії, якими порушуються
їх права. Такі спори розглядаються загальними або адміністра-
тивними судами. А відповідно до ст.ст. 149 і 150 Конституція
надає право місцевим органам влади порушити у Конституцій-
ному суді спори про компетенцію між органами місцевої влади
і центральними виконавчими органами.
Завершуючи розгляд даного питання, важливо підкрес-
лити, що на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин
місцевих органів із державними органами, ступінь їх реаліза-
ції багато в чому впливає розстановка партійно-політичних
сил на центральному і місцевому рівнях влади, інші фактори.
У цілому ж можна констатувати, що в демократичних держа-
вах створений досить гнучкий і надійний механізм, який в
основному забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади,
який дозволяє враховувати різні місцеві особливості.
1 Див.: Сравнительное конституционное право. – С. 709.
419
Бібліографія
I
1. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. – М:
Прогресс, 1985.
2. Испания. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1982.
3. Италия. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988.
4. Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты.
– М.: Прогресс, 1984.
5. Конституции буржуазных государств Европы. – М.: Изд-во иностран-
ной литературы, 1957.
6. Конституции буржуазных государств: Учеб. пособие / Сост.
В.В.Маклаков. – М.: Юрид. лит., 1982.
7. Конституции государств Европейского Союза / Под ред.Л.А.Окунькова.
– М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
8. Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция,
Германия, Италия, Япония, Канада. – Учеб. пособие. – 2-е изд. – М.:
БЕК, 1987.
9. Конституция Индии (с изм. на 1 мая 1955 г.). – М.: Изд-во иностранной
литературы, 1956.
10. Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С.Головатий. – К.:
Укр. Правн. Фундація. Вид-во "Право", 1996.
11. Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательские
акты. – М.: Прогресс, 1986.
12. Соединенные Штаты Америки. Конституционные законодательные ак-
ты. – М.: Прогресс, 1988.
13. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные
акты. – М.: Прогресс, 1991.
14. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. – М.:
Прогресс, 1989.
15. Швеция. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1983.
16. Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988. – Brasilia. – 1996.
17. The Constution of the Islamic Republic of Iran, 1979.
18. The Constution of the Republic of Turkey. – Ankara, 1995.
II
1. Александров И.А. Монархии Персидского залива: этап модернизации. –
М.: "Дело и Сервис", 2000.
2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник
для вузов. – М.: "ФОРУМ"-ИНФРА-М", 1998.
3. Ардан Ф. Франция: государственная система. – М.: Юрид. лит., 1994.
4. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного
права. – М.: БЕК, 1998
420
5. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистичес-
кого государства. – М.: МГУ, 1971.
6. Баренбойн П.Д. Первая конституция мира. Библейские корни независи-
мости суда. – М.: Белые альвы, 1997.
7. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд
Сьютера. – М.: Белые альвы, 1996.
8. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. – М.: Прогресс,
1986.
9. Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). – М.:
ИЧП ЕАВ, 1994.
10. Богданова Н.А. К новой концепции преподавания конституционного
права // Государство и право. – 1994. – № 7.
11. Богданова Н.А. О значении конституционного права для юридического
образования и практической деятельности юриста (вступительная лек-
ция) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11 Право. – 1995. – № 1.
12. Бромхед П. Эволюция британской конституции. – М.: Юрид. лит., 1978.
13. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. – М.: ИНИОН РАН,
1996.
14. Вайль М.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. – М.: На-
ука, 1970.
15. Васильева Т.А. Реформы государственных институтов в Италии // Госу-
дарство и право. – 1993. – № 3.
16. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. –
М.: Прогресс, 1984.
17. Георгіца А.З. Конституційно-правові інститути зарубіжних країн. – Че-
рнівці: Рута, 1994.
18. Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. –
Чернівці: Рута, 1998.
19. Государственное право Германии. Т. 1-2. – М.: ИГП РАН, 1994.
20. Давид Р., Жоффре Спинози К. Основные правовые системы современ-
ности. – М.: Междунар. отношения, 1996
21. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Фра-
неции. – М.: Прогресс, 1977.
22. Депутат парламента в зарубежных государствах. – М.: Юрид. лит.,
1995.
23. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделе-
ния властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. –
1997. – № 8.
24. Евдокимов В.В. Партии в политической системе буржуазного государс-
тва. – Свердловск, 1990.
25. Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. – М.:
Наука, 1987.
26. Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества.
– М., 1992.
27. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточ-
ной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М.: Изд-во "Зерцало", 1999.
421
28. Игитова И.В. Механизм реализации Европейской конвенции "О защите
прав человека и основных свобод" // Государство и право. – 1997. – № 1.
29. Иностранное конституционное право / Под ред. проф.В.В.Маклакова. –
М.: Юристъ, 1996.
30. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. – М.:
ИНИОН РАН, 1995.
31. Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. – М.:
Юрид. лит., 1983.
32. Кашкин С.Ю. Конституция на переломе цивилизаций: формирование
глобального конституционного идеала // Государство и право. – 1992. –
№ 11.
33. Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития
Индийской республики. – М.: Юрист, 1993.
34. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, су-
щность, тенденции развития. – М.: Юрист, 1993.
35. Керимов А.Д. Закон во Франции: от принятия до промульгирования //
Государство и право. – 1997. – № 7.
36. Ковалев А.М. Современное состояние Конституции V республики во
Франции (проблемы реформы Конституции) // Государство и право. –
1997. – № 7.
37. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный
опыт. – М.: ИГП РАН, 1995.
38. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.:
Юристъ, 1995.
39. Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид
юридической ответственности // Государство и право. – 1997. – № 2.
40. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс
лекций. – М.: Изд-во МГУ, 1999.
41. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник.
В 4-х томах. Тома 1-2. Общая часть. – М.: Изд-во БЕК, 1995.
42. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник.
В 4-х томах. Том 3. Основная часть. Страны Европы. – М.: Изд-во БЕК,
1997.
43. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под
общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. – М.: Изд. группа
НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
44. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В.Лазарев. – М.:
Юристъ, 1999.
45. Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.Е.Козлов. – М.: Изд-во
БЕК, 1996.
46. Конституційне право України / За ред.В.Ф.Погорілка. – К.: Наукова ду-
мка, 1999.
47. Конституційне право України / За ред. В.Я.Тація, В.Ф.Погорілка,
Ю.М.Тодики. – К.: Укр. центр правничих студій, 1999.
48. Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М.: Изд-во
НОРМА, 2000.
422
49. Котелевская И.Я. Современный парламент // Государство и право. –
1997. – № 3.
50. Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции. – М.: Наука, 1993.
51. Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. – М.: Наука,
1980.
52. Крутоголов М.А. Парламент Французской Республики. – М.: Наука,
1988.
53. Крылов Б.С. США :Федерализм, штаты и местное самоуправление. –
М.: Наука, 1968.
54. Лазарев В.В. Конституционный суд в Австрии // Государство и право. –
1993. – № 9.
55. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.: Изд-во
НОРМА, 1998.
56. Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верховно-
го суда США // Государство и право. – 1997. – № 10.
57. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. – М.: Про-
гресс-Универс, 1993.
58. Макаров А.А. Политическая власть в Японии. Механизм функциониро-
вания на современном этапе. – М., 1989.
59. Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развиваю-
щихся странах. – М.: ВЮЗИ, 1988.
60. Маклаков В.В. Парламенты стран – членов Европейского союза. – М.:
ИНИОН РАН, 1994.
61. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения влас-
тей на Западе // Вестник Моск. ун-та. Сер. 2 Право. – 1994. – № 4.
62. Местные органы в политической системе капитализма / Отв. ред.
В.А.Туманов, Г.В.Барабашев. – М.: Наука, 1985.
63. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. Учебник. – М.: Белые альвы, 1999.
64. Мишин А.А. Государственное право США. – М.: Наука, 1976.
65. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механи-
зме США. – М.: Наука, 1984.
66. Михалева И.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. – М.:
Юристъ, 1998.
67. Нечепоренко Г.В. Парламент і парламентаризм: історико-політологічний
огляд процесу становлення: Навчальний посібник. – К., 1997.
68. Осавелюк А.М. Вспомогательніе государственные органы зарубежных
стран: конституционно-правовой аспект. – М.: Юристъ, 1998.
69. Очерки конституционного права иностранных государств. – М.: Спарк,
1999.
70. Парламенты мира / Под ред. А.А.Мишина. – М.: Высшая школа, 1991.
71. Политические партии: история, теория, практика. – М.: ВУЗ, 1993. –
Вып. 1.
72. Полунин Б.Л. Вице-президент США (институционный и фактический
статус). – М.: Наука, 1988.
73. Прело М. Конституционное право Франции. – М.: Мысль, 1987.
423
74. Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы меж-
дународной конференции). – М,: ИГП РАН, 1999.
75. Сахаров И.А. Институт президентства в современном мире. – М.:
Юрид. лит., 1994.
76. Современное буржуазное государственное право. Критические очерки.
Кн 1. Буржуазная наука государственного права. – М.: Наука, 1987.
77. Сравнительное конституционное право / Отв. ред.В.Е.Чиркин. – М.:
Манускрипт, 1996.
78. США: Конституция и права граждан. – М.: Мысль, 1987.
79. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М.: МГУ, 1981.
80. Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред.
Ю.С.Шемшученка. – К.: Парламентське видавництво, 1999.
81. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. – М.: Наука, 1988.
82. Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М., 1950.
83. Федерация в зарубежных странах. – М.: Юрид. лит., 1993.
84. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.
85. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М.: Юрид. лит., 1981.
86. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. –
М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.
87. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введе-
ние в теорию. – М.: ИГП РАН, 1993.
88. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве
// Государство и право. – 1994. – № 1.
89. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ,
1997.
90. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.:
Зерцало, 1998.
91. Шаповал В.М. Конституційні системи зарубіжних країн. Навчальний
посібник. – К.: Вища школа, 1992.
92. Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К.: Основи, 1993.
93. Шаповал В.М. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-
правовий аспект). Навчальний посібник, 1996.
94. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. – К.:
АртЕк Вища школа, 1997.
95. Шаповал В.М. Державний лад країн світу. – К.: Укр. центр правн. Сту-
дій, 1999.
96. Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. – М., 1992.
97. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.:
Юрид. лит., 1995.
98. Юдин Ю.А. Новое законодательство о политических партиях (полити-
ко-правовй анализ) // Государство и право. – 1992. – № 7.
99. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве.
– М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.
100. Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран (курс лек-
ций). – М.: Изд-во "ПРИОР", 1999.
424
III
1. Баламезов Стефан. Част първа / Редактор Боян Баламезов. – Софи-Р,
1993. – 528 с.
2. Баламезов Стефан. Част втора. – Софи-Р, 1993. – 320 с.
3. Баламезов Стефан. Част трета. – Софи-Р, 1993. – 405 с.
4. Burdeau G. Droit constitutionnel et institutions politiques. – Paris, 1959. –
495 p.
5. Burdeau G. Manuel de Droit constitutionnel. – Paris, 1947. – 704 p.
6. Duverger Maurice. Institutions politiques et droit constitutionnel. – Paris,
1960. – 695 p.
7. Dr?ganu Tudor. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Vol. 1. – Bucure?ti:
Lumina Lex, 2000. – 416 p.
8. Dr?ganu Tudor. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Tratat elementar.
Vol 2. – Bucure?ti: Lumina Lex, 2000. – 361 p.
9. Ionescu Cristian. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. Teoria general? a
institu?ilor politice. Vol. 1. – Bucure?ti: Lumina Lex, 1997. – 480 p.
10. Ionescu Cristian. Institu?ii politice ?i drept constitu?ional. – Bucure?ti:
ed.fundatiei "România de Mâеna", 1999. – 356 p.
11. Muraru Ioan. Drept constitu?ional ?i institu?ii politice. – Bucure?ti: ed
ACTAMI, 1998. – 480 p.
IV
1. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина,
В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 790 с.
2. Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. – Изд. 2-
е, перераб. и доп. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 1997. –
1456 с.
3. Российская юридическая энциклопедия. – М.: Издат. Дом ИНФРА-М,
1999. – 1110 с.
4. Le petite Larausse illustré. Dictionnaire encyclopedique. – Paris, 1996. –
1776 p.
5. World directory of Parliaments, Repertoire moundial des Parlements / Inter
425
Зміст
Передмова .......................................................................................................... 3 Розділ І. Конституційне право як галузь права у зарубіжних країнах .................. 5§ 1. Деякі термінологічні уточнення ................................................................. 7 § 2. Виникнення та еволюція конституційного права зарубіжних країн ...... 9 § 3. Предмет і метод конституційного права в зарубіжних країнах ............ 13 § 4. Дефініція конституційного права у зарубіжних країнах ....................... 14 § 5. Система галузі конституційного права у зарубіжних країнах .............. 19 § 6. Конституційно-правові відносини та їх суб’єкти ................................... 25 § 7. Конституційно-правове регулювання ...................................................... 28 § 8. Форми (джерела) конституційного права у зарубіжних країнах .......... 36 Розділ ІІ. Конституційне право як наука і навчальна дисципліна у зарубіжних
країнах ....................................................................................................... 39
§ 1. Предмет науки конституційного права .................................................... 44 § 2. Наука конституційного права в зарубіжних країнах .............................. 49 § 3. Конституційне право зарубіжних країн як навчальна дисципліна ....... 51 Розділ ІІІ Загальна теорія конституції .......................................................................... 62§ 1. Поняття конституційного режиму ............................................................ 68 § 2. Поняття Конституції та основні етапи конституційного розвитку сучасних держав ......................................................................................... 74 § 3. Зміст, форма і структура конституції ....................................................... 81 § 4. Прийняття та зміни конституції в зарубіжних країнах .......................... 90 § 5. Правова охорона конституції .................................................................. 102 Розділ ІV Засади правового становища особи. Конституційні права і свободи громадян у зарубіжних країнах .................................................................. 106 § 1. Основні поняття........................................................................................ 121 § 2. Поняття та конституційно-правове регулювання громадянства в зарубіжних країнах ................................................................................... 126 § 3. Принципи конституційно-правового регулювання статусу людини і
громадянина ............................................................................................... 129
§ 4. Система конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадя-
нина ............................................................................................................. 138
§ 5. Правові гарантії основних прав і свобод людини і громадянина
в зарубіжних країнах ................................................................................ 145
Розділ V Конституційні засади суспільного ладу в зарубіжних країнах ............ 151§ 1. Особливості конституційного регулювання засад суспільного ладу . 160 § 2. Конституційні принципи економічної організації суспільства ........... 173 § 3. Конституційні принципи соціальних відносин у зарубіжних країнах 175
426
§ 4. Конституційні принципи духовного життя суспільства ...................... 181 § 5. Конституційні принципи політичних відносин .................................... 188 § 6. Конституційні принципи організації да діяльності політичних партій
у зарубіжних країнах................................................................................. 192
Розділ VІ Конституційні засади організації державної влади
у зарубіжних країнах ............................................................................. 196
§ 1. Сутність та юридична природа державної влади і державного сувере-
нітету ........................................................................................................ 222
§ 2. Державна влада як інститут конституційного права ............................ 236 § 3. Принцип розподілу влад у конституційному праві зарубіжних країн 248 § 4. Принцип єдності державної влади у конституційному праві
зарубіжних країн ...................................................................................... 250
Розділ VІІ Конституційні інститути форми держави у зарубіжних країнах ......... 259§ 1. Концепція форми держави у конституційному праві........................... 267 § 2. Конституційний інститут форми правління .......................................... 271 § 3. Конституційний інститут форми територіально-політичної
організації держави у зарубіжних країнах .............................................. 280
§ 4. Конституційний інститут політичного режиму
в зарубіжних країнах ................................................................................. 283
Розділ VІІІ Конституційні інститути безпосередньої демократії
в зарубіжних країнах ............................................................................. 300
§ 1. Безпосередня демократія: поняття, юридична природа і форми ........ 307 § 2. Конституційно-правовий інститут виборів ........................................... 312 § 3. Правове регулювання виборчого процесу ............................................. 323 § 4. Виборчі системи у зарубіжних країнах .................................................. 328 § 5. Конституційні інститути референдуму та народної ініціативи .......... 333 Розділ ІХ Конституційний інститут глави держави в зарубіжних країнах ......... 348§ 1. Еволюція інституту глави держави у світі ............................................ 352 § 2. Особливості конституційного статусу глав держав
у сучасному світі ..................................................................................... 356
§ 3. Повноваження та функції глави держави .............................................. 364 Розділ Х Конституційний інститут парламенту в зарубіжних країнах .............. 366§ 1. Загальна характеристика інституту парламенту ................................... 372 § 2. Порядок формування парламентів і статус депутатів
у зарубіжних країнах............................................................................... 377
§ 3. Структура і внутрішня побудова палат парламентів
у зарубіжних країнах............................................................................... 381
427
§ 4. Проблема копетенції та конституційна регламентація
повноважень парламентів....................................................................... 384
§ 5. Порядок роботи парламентів (парламентська процедура)
у зарубіжних країнах............................................................................... 385
§ 6. Законодавчий процес. Особливості бюджетного процесу
у зарубіжних країнах............................................................................... 389
Розділ ХІ Конституційний інститут уряду в зарубіжних країнах ......................... 400§ 1. Загальна характеристика ......................................................................... 405 § 2. Конституційно-правове становище уряду в системі
державних органів .................................................................................... 410
§ 3. Порядок формування і структура уряду в зарубіжних країнах ........... 419 § 4. Конституційна відповідальність урядів у зарубіжних країнах ........... § 5. Компетенція урядів та її конституційно-правове регулювання .......... Розділ ХІІ Конституційні засади судової влади в зарубіжних країнах .................. § 1. Поняття судової влади і судової системи .............................................. § 2. Конституційно-правове регулювання судової влади у зарубіжних кра-
їнах ............................................................................................................
§ 3. Конституційні засади судової організації .............................................. § 4. Конституційні принципи правосуддя .................................................... § 5. Конституційний статус суддів ................................................................ Розділ ХІІІ Конституційні моделі місцевого управління та самоврядування
в зарубіжних країнах ............................................................................
§ 1. Теоретичні та конституційні засади організації місцевого управління
та самоврядування ..................................................................................
§ 2. Система органів управління на місцях у зарубіжних країнах та їх пра-
вове регулювання ....................................................................................
§ 3. Порядок формування, структура та організація роботи органів місце-
вого управління .......................................................................................
§ 4. Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відно-
син з центральною владою у зарубіжних країнах ...............................
Бібліографія ....................................................................................................
Навчальне видання
Георгіца Аурел Зиновійович
Конституційне право зарубіжних країн
Літературний редактор Лупул О.В.
Художнє оформлення Григорчук О.І.
Технічне редагування та макетування Сенько І.Р.
Підписано до друку. Формат 60х84/16.
Папір офсетний. Друк офсетний. Умов. друк. арк. 23,3.
Обл.-вид.арк. 25,0. Зам.
Видавництво ?Рута? Чернівецького національного університету
58012, Чернівці, вул.Коцюбинського, 2.