: обзор и интерпретация международного опыта
Цыганков Д.Б., Кузнецова Е.С. (ГУ-ВШЭ)
Новая система утверждения глав регионов России выводит на первый план проблему мониторинга и конечной оценки эффективности их работы, что должно влиять на решение, номинировать ли их на следующий срок/выбрать другую кандидатуру или даже отозвать в ходе данного срока полномочий.
С нашей точки зрения, в ближайшие год-полтора необходимо выстроить систему прозрачных и общедоступных индикаторов результативности в регионах, а подготовку – возложить на Счетную палату РФ, которая до сих пор концентрировалась на проверке целевого использования средств, но не на эффективности их использования и не на дальнесрочных (побочных) последствиях проводимых политик/программ.
Если обратиться к зарубежному опыту, то типичная западная Счетная Палата или Аудиторский Офис (названия отличаются в разных странах) совмещает в себе помимо функций финансового контроля, и контроль над реализацией тех или иных политик и программ, т.н. «Performance Audit». И если раньше большинство Аудиторских Офисов было нацелено на проведение финансовых оценок, то сегодня все большее их количество начинают проводить оценки программ и политик.
Для начала необходимо определить, что именно понимается под оценкой программ и политик в терминах Аудиторских Офисов. Аудит проводимых мероприятий включает в себя следующие аспекты: постановку целей программы, промежуточных и конечных; оценку эффективности и результативности проекта, анализ надежности и адекватности результатов программы, мониторинг, соответствие расходов выделенным бюджетным средствам, а также законность проводимых мероприятий. Предметом оценки выступают государственные программы или проекты индивидуальных агентств, получающих бюджетные средства. Распространена практика оценки проектов, проводимых внебюджетными фондами и государственными торгово-промышленными предприятиями. В случае с анализом государственных грантов, и других видов поддержки в функцию надзорных инстанций входит детальное рассмотрение, как расхода бюджетных средств, так и соответствие результатов целям и задачам программы.
С чем связано обращение западных Аудиторских офисов к использованию оценивания программ и политик в рамках их деятельности? Так, Датский Аудиторский Офис в своем отчете «Mission Impossible?» на данный вопрос отвечает следующим образом. «Аудит не должен сводиться лишь к тому, что мы привыкли понимать под ним. Аудит является частью системы, нацеленной на выявление отклонений от эффективных стандартов и принципов законности, анализ результативности, действенности и экономичности проводимых мероприятий» (International Seminar on Effective Performance Auditing, Гаага, май 2002).
Логичным кажется обращение западных исследователей к следующим вопросам: что должно являться конечным результатом оценок? Должны ли отчеты Аудиторских Офисов влиять на процедуры и проекты государственного сектора, и если да, то, каким образом? Как самим аудиторам достичь наилучших результатов оценок? Рассмотрим эти вопросы подробнее.
Планирование оценки
При планировании оценки той или иной программы или политики основной акцент делается обычно на ее существенность, рискованность и актуальность. Рассматриваются как финансовые, так и нефинансовые аспекты проекта. Если речь идет о дорогостоящих программах, оценки проводятся практически непрерывно, т.е. с очень небольшими интервалами. Чаще всего под оценку Аудиторских Офисов подпадают как раз такие программы, требующие больших материальных затрат, помимо этого часто проводится оценка политик, представляющих особую важность для общественности.
В большинстве западных Аудиторских Офисов такого рода оценки проводятся ежегодно, в странах Северной Европы распространена практика проведения «тотальных» оценок раз в три года, рассматривающих наиболее важные аспекты проведенных политик. Планирование программы оценки сводится к рассмотрению следующих составляющих: финансовый анализ, предыдущие отчеты (если проводились), организация – структура и сложность, политическая и общественная осведомленность о проблеме, ее актуальность, изучение финансового аудита по данной тематике. В предварительной оценке анализируются методология, основные вопросы и ожидаемые эффекты. Только после этого Аудиторский Офис приступает к более детальному рассмотрению программы.
Проведение оценки
В качестве яркого примера схемы проведения оценки программ и политик рассмотрим деятельность адиторского офиса одного из американских штатов – Minnesota Office of the Legislative Auditor. Как видно из названия, офис имеет законодательную ориентацию и был изначально нацелен на проведение финансового аудита. С течением времени он стало заниматься оценкой программ и политик. Рассмотрим процесс проведения такой оценки.
Первым шагом является выбор тематики проводимой оценки. Это происходит согласно следующим критериям: потенциал изменения в области проводимой оценки, государственный контроль, финансовые обязательства, своевременность проекта. Техническими критериями являются выполнимость исследования, применимость, возможности персонала. После выбора темы проводится круглый стол с присутствием представителей законодательной и исполнительной власти, на котором обсуждаются цели программы и элементы ее анализа.
Непосредственный процесс проведения оценки включает в себя широкий спектр экономических и социологических методов, как качественных, так и количественных. По завершению оценки отчет предлагается вниманию агентства или министерства, ответственному за проведение программы или политики. Проводится обсуждение и подготовка финального отчета. При проведении оценки до финального отчета все документы являются закрытыми. После завершения оценки отчет публикуется.
Публичность аудиторских исследований
Что касается публичности аудиторских исследований, здесь представляется необходимым привести опыт Финляндии. Копии каждого аудиторского отчета посылаются в соответствующие министерства или агентства, другим заинтересованным лицам, обязательно в Министерство Финансов, Парламентскую Комиссию по аудиту, Министерство Юстиции. Помимо этого, отчеты распространяются по важнейшим государственным библиотекам и новостным агентствам. Пресс-релизы отчетов доступны на Интернет-странице Аудиторского Офиса (готовые отчеты в печатном виде можно заказать по электронной почте).
Кроме того, по каждому аудиту проводятся повторные оценки, обычно в период 1-2 лет, для анализа мер, предпринятых после окончания программы. Такие исследования оценивают помимо прочего эффективность самих аудиторов.
Завершение оценки
Рассмотрим датскую схему согласования отчета. Готовый отчет Главы Аудиторского Офиса предлагается на рассмотрение т.н. Бюджетного Комитета, который, внося свои поправки, готовит отчет для Министерств, ответственных за проведение данной программы. После серии согласований отчет направляется на рассмотрение Парламента. Отдельное внимание уделяется самооценке Счетной Палаты собственной деятельности.
Каким образом описанный опыт мог бы быть применен в России? Пока система отбора кандидатур замкнута на Администрацию Президента и полпредства, что несет опасность формирования бесконтрольной и непрозрачной системы отбора высших чиновных кадров. Пока в России не сформировался аналог французской Национальной Административной Школы, сам диплом которой является пропуском на верхние этажи власти, и аппарат, и региональные элиты, и гражданское общество должны иметь четкие представления – какие успехи в государственном управлении явились основанием для назначения на пост главы региона. Счетная Палата является органом, формируемым парламентом, в теории свободна от региональных предпочтений полпредств, и поэтому ей следует придать функции «политического» оценивания и соответственно расширить число аудиторов и их ресурсную базу.
Другие работы по теме:
Россия мертвых душ. Изображение поместного дворянства в поэме
Россия "мертвых душ". Изображение поместного дворянства в поэме Автор: Гоголь Н.В. Структура произведения позволила автору изобразить жизнь в ее исторической конкретности и соединить повествовательный элемент с элементом лирическим. Первая глава – это экспозиция, автор в общих чертах знакомит читателей с особенностями жизни губернского города, показывая общность ее с жизнью других городов России; с городскими сановниками, губернатором, вице-губернатором, прокурором; с помещиками: Маниловым, Ноздревым, Собакевичем.
Если б я был губернатором ...
Какие они? Методист городского отдела образования Анна Ашотовна Багдасарян предложила мне прочитать сочинения старшеклассников на тему «Если бы я был губернатором...» Когда прочитала, поняла:
Поэма Некрасова Княгиня Трубецкая
Автор: Некрасов Н.А. В поэме Некрасова “Княгиня Трубецкая” описывается встреча княгини Трубецкой с иркутским губернатором. Княжна, последовавшая за ссыльным мужем декабристом в Сибирь, встречается в Иркутске с губернатором, которому был дан приказ любыми средствами отговорить её от поездки на каторгу.
Доминион
Доми́нион (англ. dominion, от лат. dominium — владение) — фактически независимое государство в составе Британской империи (ныне — в составе Британского Содружества), признающее главой государства британского монарха, представленного в доминионе генерал-губернатором.
Водрёй, Филипп де Риго де
Введение 1 Происхождение 2 Генерал губернатор Новой Франции 3 Потомки Список литературы Введение Филипп де Риго де Водрёй ( фр. Philippe de Rigaud de Vaudreuil )- (c. 1643 – 10 октября 1725) французский политический деятель, губернатор Новой Франции с 1703-1725.
Губернаторство Бессарабия
Не следует путать с Бессарабской губернией. Губерна́торство Бессара́бия [1] — административно-территориальная единица, образованная румынскими властями на территории оккупированной Молдавской ССР и Аккерманской области во время Второй мировой войны. Главный город — Кишинёв. Губернатором Бессарабии стал К.
Хамданиды
(араб. حمدانيون) — шиитская[1] арабская династия правившая в северном Ираке (Аль-Джазире) и Сирии с 890 по 1004 год н. э. Они утверждали, что были потомками древних Бану Таглиб — племени арабов-христиан из месопотамскго Аниззаха, севернее Аравии.
Уайт, Джон
Джон Уа́йт (англ. John White; ок. 1540, Англия — ок. 1593, Европа) — английский художник и мореплаватель, друг Уолтера Рэли. Один из первых английских колонистов, в 1585 году в составе экспедиции Ричарда Гренвилла отправившихся в Северную Каролину. Некоторое время был губернатором острова Роанок, после чего вернулся в Англию.
Корнеев, Захарий Яковлевич
Введение 1 Биография 2 Труды 3 Галерея Список литературы Введение Захбрий Я́ковлевич Корнйев (1748—1828) — первый гражданский губернатор Минска и Минской губернии [1], впоследствии попечитель Харьковского университета и учебного округа, писатель. Сенатор, действительный статский советник, тайный советник [2]
Осада Нарвы
Введение 1 Предыстория 2 Осада 3 Итоги Осада Нарвы Введение Осада Нарвы (1704) — осада и взятие русскими войсками шведской крепости Нарвы. 1. Предыстория
Суд мостовой
(по-латышски закрепилось аналогичное название «Bruģu tiesa») — специальная судебная инстанция, учреждённая шведским генерал-губернатором Класом Окесоном Тоттом в 1671 году для Рижского уезда.
Кречетников, Михаил Никитич
Введение 1 Семья 2 Биография 3 Награды Введение Михаил Никитич Кречетников (1729 — 9 мая 1793) — выдающийся русский военачальник, генерал-аншеф, герой Екатерининских войн, граф Российской империи.
Территория Невада
(англ. Nevada Territory) — инкорпорированная организованная территория США, существовавшая с 2 марта 1861 года по 31 октября 1864 года. История До создания эта территория была западной частью Территории Юта, известной как «Уошо» (по проживавшему здесь племени Уошо). Если федеральное правительство хотело отделить территорию по политическим мотивам, то местное население желало выделения из-за того, что проживавшие здесь христиане классических направлений находились во враждебных отношениях с проживавшими на остальных землях Территории Юта мормонами.
Гротенгельм, Георгий Евстафьевич
Гротенгельм, Георгий Евстафьевич Георгий (Григорий) Евстафьевич Гротенгельм (швед. Georg Friedrich von Grotenhjelm 1723—1798) — генерал-аншеф, герой русско-турецкой войны 1767—1774 годов, сенатор.
Монтехо, Франсиско де
Франсиско де Монтехо и Альварес (исп. Francisco de Montejo y Alverez, 1479?, Саламанка, Испания — 1553?, Испания). Испанский конкистадор, действовавший в Центральной Америке, сподвижник и соперник Грихальвы, Кортеса и Альварадо. Более всего известен как завоеватель Юкатана. Отличаясь чрезвычайной жестокостью, стал важным персонажем «Чёрной легенды».
Желтухины дворянские роды
Желтухины (дворянские роды) — русские дворянские роды. Третьяк Иванович Желтухин был сыном боярина из города Коломне (1571). Фёдор Фёдорович был при Екатерине II правителем Казанского, Тобольского и Вятского наместничеств, а при Павле I — сенатором. Его сын Пётр, генерал-лейтенант, был киевским генерал-губернатором и председателем молдавского дивана (умер в 1829).
Дюгамель, Осип Осипович
Осип Осипович Дюгамель (1758—1840) — лифляндский губернатор. Родился 2 августа 1758 г. в Варшаве. Вступил в службу сержантом в 1776 г. в Измайловский полк, в 1778 году переведён капитаном в Нарвский пехотный полк, в 1788 г. был в походе против шведов и в 1790 г. секунд-майором переведён в мушкетерский полк, переименованный потом в Санкт-Петербургский гренадерский, в 1792 году был в походе в Польше, взят в плен в 1794 г. и содержался в Варшаве до взятия этого города фельдмаршалом Суворовым.
Джокьякарта султанат
Джокьяка́рта (индон. Kesultanan Yogyakarta, яв. Kasultanan/Keraton Ngayogyakerto Hadiningrat, произносится на яванском joɡjaˈkartɔ) — султанат в Индонезии. С 1950 года входит в состав Индонезии в качестве особого округа.
Временное правительство Эстонии
Временное правительство Эстонии Временное правительство Эстонии (Eesti Ajutine Valitsus) было сформировано 24 февраля 1918 года Комитетом спасения Эстонии, назначенным Земским советом Эстляндии. Временное правительство было возглавлено Константином Пятсом. Юри Вильмс был назначен министром юстиции, Яан Поска — министром иностранных дел, Юхан Кукк — министром финансов, Ян Раамот — министром продовольствия и сельского хозяйства, Андрес Ларка — военным министром.
Дуглас, Густав Отто
Густав Отто Дуглас (Оттон Дуклас) (швед. Gustav Otto Douglas; 23 февраля 1687(16870223), Стокгольм — 2 февраля 1771, Ревель) — шведский военный и российский государственный деятель, участник Великой Северной войны.
Кутузов М.И.
М. И. Кутузов. Князь Михаил Илларионович Голенищев-Кутузов-Смоленский (175-1813). Принадлежал к старинному русскому дворянскому роду, его отец был генералом и сенатором. Окончил Кадетский корпус и уже в 17 лет, получив первый офицерский чин, участвовал в военных действиях в Польше, а затем в русско-турецкой войне 1768-1774гг., в битвах при Ларге и Кагуле.
Маски, Эдмунд
Эдмунд Сикстус Маски (англ. Edmund Sixtus Muskie, 28 марта 1914 — 26 марта 1996) — американский политик-демократ и государственный деятель. Избирался губернатором штата Мэн, сенатором. Занимал пост государственного секретаря США и был кандидатом в вице-президенты США.
Репнин, Аникита Иванович
Аникита Репнин. Гравюра начала XIX века Князь Аники́та Ива́нович Репни́н (1668(1668) — 3 июля (14 июля) 1726, Рига) — русский генерал-фельдмаршал времен Великой Северной войны, отвечал за взятие Риги в 1710 году и был губернатором Лифляндской губернии с 1719 года до самой смерти.
Левальд, Иоганн фон
Иога́нн фон Ле́вальд (нем. Johann von Lehwaldt, также Lehwald, Lewald; 24 июня 1685(16850624), Легитен, недалеко от Лабиау, Восточная Пруссия — 16 ноября 1768,Кёнигсберг) — прусский военный деятель, генерал-фельдмаршал (22 января 1751), в Семилетнюю войну сражавшийся против русских при Гросс-Егерсдорфе.
Клементс, Билл
Уильям Перри «Билл» Клементс, младший (англ. William Perry "Bill" Clements, Jr.; род. 17 апреля 1917, Даллас) — американский политик, государственный деятель и бизнесмен, первый Республиканец ставший губернатором штата Техас со времён «Реконструкции Юга». Он был 42-м и 44-м губернатором Техаса с 1979 по 1983 и с 1987 по 1991 годы.
Аудит системы управления персоналом
Аудит системы управления персоналом Аудит системы управления персоналом представляет собой всестороннее исследование HR-системы на стратегическом, функциональном и линейном уровнях. Основными направлениями исследования являются
Барбадос
Остров общей площадью 431 кв. км в восточной части Карибского бассейна в архипелаге Малых Антильских островов.
Бермудские Острова
Группа из 138 островов в Атлантическом океане к востоку от США общей площадью 58,8 кв. км, заморская территория Великобритании.
Ангилья
Острова Ангуилла и Сомберо общей площадью в 102 кв. км расположены в Карибском море на архипелаге Малые Ангиллы.
Монтсеррат
Относится к категории малых карликовых стран. Самая маленькая карликовая страна Америки .
Бутурлин Александр Борисович
Фельдмаршал; с 1716 по 1720 г. обучался в Морской академии, после чего был взят Петром I в денщики и сопутствовал государю в походах против шведов и персов. Он пользовался доверием Петра и исполнял самые секретные поручения.
Буксгевден Федор Федорович
Граф, русский генерал от инфантерии; в 1764 г. поступил в артиллерийский и инженерный корпус и еще кадетом отправлен в турецкий поход.
Велио Иван Осипович
Барон. Воспитывался в Императорском Александровском лицее. По окончании курса, в 1847 г., поступил на службу в Министерство иностранных дел и состоял секретарем при миссиях в Дрездене и Брюсселе.