В.К. Поспелов, директор Института международных и экономических отношений
Реформирование экономики России, начатое с переходом к рыночным принципам хозяйствования, предполагает более глубокое изучение мирового опыта преобразования национальной экономики. Как показывает практика, одной из наиболее трудных проблем является проведение реформ в сфере инфраструктуры. Электроэнергетика, будучи в значительной степени естественной монополией и сохраняя монополистические черты даже после осуществления программ дерегулирования и приватизации, представляет собой сложный объект для реформирования.
Специфика этой сферы заключается, в частности, в том, что производство осуществляется на электростанциях различного типа (паро- и газотурбинных, атомных, гидравлических, геотермальных, ветровых и т.п.), а произведенная продукция - электроэнергия - является одинаковой с точки зрения качества в том смысле, что не может стать более "развитой", а может лишь поддерживаться в установленных, технически вполне определенных границах.
Поэтому то, что может оказаться выгодным для компаний при переходе с угля на природный газ, может не быть таковым для владельцев атомных электростанций.
Об этом со всей очевидностью свидетельствует, например, опыт Великобритании, где после начала дерегулирования существенно ослабли позиции компаний-производителей электроэнергии на атомных электростанциях. Снижение в 90-х годах оптовых цен на электроэнергию примерно на 40% обернулось для них почти неразрешимой проблемой. Им даже пришлось обращаться за помощью к правительству, что вызвало резкое недовольство владельцев электростанций других типов [1]. Здесь и далее цифра указывает на источник или примечание в конце материала.
Для потребителей ситуация в электроэнергетике проявляется по меньшей мере с двух сторон. Первой, важнейшей, является величина цен на электроэнергию, т.е. тарифов. С другой стороны, электроэнергетика оказывает неблагоприятное воздействие на экологию, что вызывает негативную реакцию со стороны населения. В рамках данной статьи ограничимся в основном вопросами тарифов.
В государствах - членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) электроэнергия обходится населению гораздо дороже, чем промышленным предприятиям. В конце 90-х годов 1 кВт·ч стоил населению примерно 0,11 долл. США, в то время как промышленным предприятиям - только около 0,07 долл. В отдельных странах, например в Дании, бытовой тариф превысил промышленный в 3 раза [2].
Поэтому в странах с развитой рыночной экономикой, где тарифы для потребителей всех категорий в целом превышают уровень издержек производства, дерегулирование и приватизация были призваны обеспечить более высокий уровень эффективности электроэнергетического производства и, как следствие, привести к снижению тарифов. В ряде случаев это действительно имело место, хотя уменьшение продажных цен для конечных потребителей не всегда в полной мере отражало действительное сокращение издержек производства.
Однако в развивающихся странах и странах с переходной экономикой ситуация в целом обстоит иначе. Характерная особенность заключается в том, что тарифы в ряде случаев устанавливаются ниже затрат на производство, передачу и распределение электроэнергии, и феномен субсидирования потребления явился одной из важнейших составных черт отраслевой и народно-хозяйственной эффективности электроэнергетики.
Уровень тарифов непосредственно влияет на ход инвестиционного процесса. В развивающихся странах, по данным исследований специалистов Всемирного банка, в начале 90-х годов тарифы составили в среднем 0,038 долл. за 1 кВт·ч. Тем самым они оказались ниже уровня, необходимого для обеспечения эффективности работы электроэнергетических предприятий. В целом они были примерно в два раза меньше, чем в странах ОЭСР, и могли обеспечить только половину инвестиционных затрат, требующихся для ввода новых электроэнергетических мощностей [3].
В этой связи вполне объяснима точка зрения специалистов Всемирного энергетического совета, полагающих, что имеется существенная разница в содержании проблемы тарифов в странах с развитой рыночной экономикой и развивающихся странах. В первой группе основной задачей обычно является снижение тарифов до уровня наиболее конкурентоспособных производителей. Развивающиеся же государства, как правило, сталкиваются с необходимостью повышения тарифов для того, чтобы полностью покрыть затраты на доставку электроэнергии потребителям, а кроме того должны принять меры, чтобы обеспечить своевременный сбор платежей за пользование электроэнергией [4].
В развивающихся странах подход к установлению тарифов для домохозяйств и промышленных предприятий неоднозначен. Однако в большинстве случаев тарифы для населения устанавливаются на более низком уровне, чем для промышленности.
Разница в тарифах для населения даже в пределах одной группы стран весьма значительна. Так, в 1999 г. в 26 государствах Латинской Америки тариф для населения составил в среднем около 0,09 долл. США. В то же время в Венесуэле и Эквадоре он равнялся примерно 0,01-0,025 долл., а в Уругвае - 0,15 долл. Таким образом, разница превысила 10 раз [5].
В ряде развивающихся стран Азии тарифы для населения были существенно ниже затрат на производство, передачу и распределение электроэнергии. Так, в Индонезии выработка 1 кВт·ч обходилась примерно в 340 рупий, в то время как тариф составлял в среднем только 220 рупий [6]. В Индии часть электроэнергии потребляется крестьянами бесплатно [7].
В арабских государствах Персидского залива в течение длительного времени осуществлялась политика удешевления электроэнергии для потребителей. Имея огромные запасы сравнительно дешевых энергоресурсов (в виде нефти и природного газа) и получая от их реализации на мировом рынке значительные финансовые поступления, они могли удерживать тарифы на электроэнергию на низком уровне. Так, в начале 90-х годов в Кувейте средняя цена производства 1 кВт·ч была 20 филсов (0,02 кувейтских динара, или 0,068 долл. США), в то время как потребители оплачивали примерно 2 филса, то есть одну десятую часть [8]. Поэтому неудивительно, что в конце минувшего столетия удельный вес сектора электро- и водоснабжения в ВВП Кувейта имел отрицательные значения. Дело, разумеется, не в том, что в этом секторе не создавалась новая стоимость, а в искажении реальной структуры ВВП вследствие определенной политики цен.
В другом нефтеэкспортирующем государстве, Катаре, граждане коренной национальности вообще не платили за электричество и воду. Это правило не распространялось на иностранцев, однако правительственные субсидии в продажной цене составляли, по данным министерства финансов, экономики и торговли Катара, около 40% [9]. Длительное время электроэнергия и пресная вода были бесплатны для жителей Омана. В июле 1999 г. произошло примечательное событие: потребители впервые получили счета за пользование водой и электроэнергией [10].
Вообще же в богатых нефтедобывающих государствах потребление дешевой электроэнергии считалось чем-то само собой разумеющимся. В этом духе было воспитано не одно поколение, поэтому повышение тарифов на электроэнергию вызывает примерно такие же настроения, как и повышение оплаты коммунальных услуг в России.
Низкие тарифы на электроэнергию длительное время существовали в арабских государствах по социальным причинам. Так называемые "социальные тарифы" выполняли важные функции. Во-первых, они обеспечивали поддержку правящему режиму со стороны населения; во-вторых, давали возможность приобщиться к новому, удобному виду энергии слоям общества с низкими доходами. Несомненно, на ранних стадиях электрификации последствия данной политики еще не столь очевидны, однако в дальнейшем они становятся все более отчетливыми.
Поскольку основная часть оборудования для электростанций производится в странах с развитой рыночной экономикой, то обеспечение новых генерирующих мощностей требует все больших затрат на импорт оборудования. Это не может не сказываться определенным образом на государственном бюджете. Как следствие, естественным шагом в данной ситуации становится повышение тарифов, а также привлечение в электроэнергетику частных капиталов.
Однако повышение тарифов чревато осложнением внутриполитической ситуации, и эта опасность не может не учитываться правящим режимом.
Вопрос тарифов становится центральным, когда к строительству и эксплуатации электростанций привлекается иностранный капитал на условиях ВООТ или ВОО (или других подобных схем). Если оплата кредитов осуществляется в иностранной валюте, а тарифы устанавливаются в национальной, то при снижении курса национальной валюты возникают дополнительные проблемы при погашении задолженности по кредитам. Это имело место, в частности, в Египте.
Рост курса доллара США по отношению к египетскому фунту поставил местных электроэнергетиков перед сложной проблемой: как обеспечить экономически обоснованное соотношение между издержками производства и тарифами на электроэнергию, поскольку в издержках существенную долю составляют расходы, связанные с покрытием иностранных кредитов [11].
В связи с этим уместно задать вопрос: что вообще должно отражаться в тарифах на электроэнергию? Имеется точка зрения, что цены на энергию должны отражать полные затраты, включая удаление отходов, контроль над загрязнением и страхование от (возможных) аварий [12]. Полные затраты на производство электроэнергии должны, очевидно, предусматривать и затраты, которые необходимо осуществить при завершении эксплуатации оборудования. Это особенно важно учитывать при строительстве атомных электростанций. А в связи с тем, что в последнее время наметился интерес к возобновлению строительства атомных электростанций, было бы, очевидно, правильным принимать во внимание и эту сторону проблемы.
Поскольку электроэнергетика является инерционной сферой в том смысле, что создание новых мощностей требует достаточно продолжительного времени, а также значительных финансовых ресурсов, то при установлении тарифов принимается во внимание и необходимость ограничить потребление электроэнергии. И весьма распространенным способом ограничения является установление различных тарифов для различных уровней потребления. Превышение некоторого минимального среднего уровня предполагает оплату по более высоким ставкам.
Однако средний уровень потребления в различных странах неодинаков и потому может быть принят лишь как условная величина. При этом, несомненно, будут довольно значительные различия для жилищ с газоснабжением и для жилищ, в которых приготовление пищи осуществляется с помощью электроплит. В странах с жарким климатом этот уровень будет зависеть от того, включается наличие кондиционеров в этот показатель или нет.
Стремление ограничить потребление электроэнергии, под каким бы видом оно ни выступало, имеет некоторые отличия при различных формах собственности предприятий. Так, в СССР, где электроэнергетические предприятия находились в собственности государства, в течение многих лет проводился курс на повышение эффективности использования электроэнергии путем установления соответствующего надзора и контроля. Это было по-своему вполне логично. Относительно низкие тарифы, с одной стороны, и необходимость крупных инвестиций в капиталоемкую сферу, с другой, заставляли государство прибегать к административным мерам воздействия на потребителей. Это лишний раз свидетельствовало о том, что тарифы не выполняли регулирующую функцию.
Одной из причин недостаточного внимания к финансовым проблемам отечественной электроэнергетики, по мнению ряда российских деятелей науки, стал так называемый "тарифный популизм", возникший в период шоковой терапии и продолжающийся до настоящего времени. По их расчетам, при сложившихся ценах на энергетическое топливо средний тариф на электроэнергию для населения России занижен в 2-2,5 раза и должен составлять (без учета льгот) около 0,03 долл. за 1 кВт·ч [13].
В связи с ценовыми диспропорциями оказалось нереальным намерение довести в 1997-2000 гг. уровень тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения, как это было определено постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г.
В Федеральном законе "Об электроэнергетике" (март 2003 г.) в качестве одного из основных принципов государственного регулирования тарифов зафиксирована необходимость достижения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, который позволял бы обеспечивать как доступность этих видов энергии, так и достижение экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала. При этом указанный уровень доходности инвестированного капитала должен быть сопоставим с уровнем доходности капитала, используемого в других отраслях промышленности со сравнимыми показателями предпринимательских рисков.
Однако доведение тарифов до уровня, при котором российские электроэнергетики смогут не только покрывать свои затраты на поставку электроэнергии потребителям, но и обеспечивать нормальный инвестиционный процесс, совсем не означает, что тем самым с повестки дня снимается задача более экономичного использования энергетических ресурсов.
Представляется, что назрела необходимость в более широком исследовании роли тарифов:
а)как источника доходов электроэнергетических предприятий (и государственного бюджета);
б)фактора, стимулирующего энергосбережение;
в)фактора, инициирующего наличие соответствующего персонала, степень подготовленности которого была бы адекватна императивам "экономики знаний".
Список литературы
The Financial Times. 2002. 12 September.
По данным Energy Information Administration (eia.doe.gov).
Review of Electricity Tariffs in Developing Countries during the 1980s. Wash. World Bank, 1990 (www-wds.worldbank.).
Pricing Energy in Developing Countries. L.: World Energy Council, 2001. P. 3.
The Importance of Energy Efficiency for Latin America and the Caribbean // 1st CTI/Industry Joint Seminar on Technology Diffusion in Latin America and the Caribbean. San Salvador. 27-28.03.2000.
The Financial Times. 1999. 16 September. P. 4.
businessweek/magazine/content/01_49/b3760126.htm. 2001. 3 December.
Kuwait. Supplement // The Financial Times. 26.02.1992.
Modern Power Systems. 1998. No. 4. P. 9.
Исаев В.А., Филоник А.О. Султанат Оман. (Очерк общественно-политического и социально-экономического развития)//Институт изучения Израиля и Ближнего Востока. М., 2001. С. 169.
weekly.ahram.eg/2002/584/ec1.htm. (Al-Ahram Weekly Online 2-8 May 2002. Issue No. 584).
Sivard R.L. World Energy Survey. Virginia: World Priorities, 1979. P.5.
Дьяков А.Ф., Платонов В.В. Занижение тарифов на электроэнергию - популистское насилие, разрушающее экономику России//Энергетик. 2002. № 6.