Елабужский филиал Института социальных и гуманитарных знаний
Доклад
по земельному праву
на тему : " Государственный мониторинг земель"
Выполнила : студентка 3 курса
юридического факультета
ИСГЗ ЕФ
Новоселова А.Е.
Проверил : Целищев Ю.В
Елабуга 2010
Государственный мониторинг земель. Землеустройство
Мониторинг земель является разновидностью государственных контрольных мероприятий и представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием земельного фонда, являющуюся составной частью мониторинга компонентов окружающей природной среды и выполняющую базовую, связующую роль между другими видами мониторинга природных ресурсов.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" он включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Основными целями мониторинга земель являются:
диагностика состояния земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.
К задачам мониторинга земель относятся:
1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
2) информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Мониторинг охватывает все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования.
В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения методами дистанционного зондирования, лабораторных исследований, фондового анализа за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится оценка состояния землепользования, угодий, полей, участков, процессов, связанных со снижением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горючесмазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
Помимо прочего с помощью мониторинга происходит оценка качества земельных участков, их имущественной ценности.
Все наблюдения подразделяются в зависимости от сроков их проведения на базовые (на момент начала ведения мониторинга), периодические (через год и более) и оперативные (фиксирующие текущие изменения), а в зависимости от территории охвата - на федеральные, региональные и локальные.
Мониторинг земель ведется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования при участии Минсельхоза России, Госстроя России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
По результатам оценки состояния земель комитеты по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами Минприроды России и Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования направляют в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости предложения по мониторингу земель на определенный период. Указанные федеральные органы исполнительной власти обобщают и анализируют материалы мониторинга, государственного земельного кадастра и ежегодно, не позднее 30 апреля, представляют в Правительство РФ Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель РФ.
В последнее время в рамках проводимой административной реформы высказывается мнение о необходимости создания единой службы охраны земель на базе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости*(42). Можно согласиться с данной точкой зрения, так как, учитывая важность сохранения почвы от загрязнения и других негативных воздействий, необходимо, чтобы вопросами охраны земель занималась специализированная служба. Дело в том, что нередко некоторые из вышеперечисленных контролирующих органов просто не в состоянии в силу загруженности другими проблемами эффективно контролировать состояние земель.
Под землеустройством понимают мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.
Земельное законодательство устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.
Главной задачей землеустройства является организация рационального использования земель всех категорий, в том числе и сельскохозяйственного назначения.
Землеустройство включает в себя правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические и технические мероприятия.
Существует два вида землеустройства - территориальное и внутрихозяйственное, каждое из которых решает свои задачи.
Территориальное землеустройство - система мероприятий (действий) по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования и охраны земель, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Территориальное землеустройство распространяется на все земли независимо от целевого назначения, форм собственности и использования.
Внутрихозяйственное землеустройство - система мероприятий (действий) по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лиц, приравненных к ним, в целях обеспечения их традиционного образа жизни. Внутрихозяйственное землеустройство затрагивает сельскохозяйственные земли (в том числе земли, предоставленные для охоты и рыболовства).
Субъектами землеустройства признаются: а) Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти; б) субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти; в) органы местного самоуправления (муниципальные и иные административно-территориальные образования); г) юридические лица (предприятия, учреждения, организации); д) граждане.
Также существуют специальные субъекты землеустройства, к которым относятся: а) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; б) лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Объектами землеустройства являются:
а) территории всех 89 субъектов Российской Федерации (значит, в целом вся территория Российской Федерации);
б) территории всех муниципальных образований Российской Федерации, т.е. территории местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях (т.е. в городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях) и других муниципальных образованиях).
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения;
в) территории иных административно-территориальных образований. К ним относятся прежде всего закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО);
г) территориальные зоны.
Территориальная зона - это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре");
д) земельные участки.
Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами (ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре");
е) части вышеуказанных территорий, зон и участков. Землеустроительная документация представляет собой единую систему взаимосвязанных проектных документов, предусматривающую обязательность учета ранее утвержденной документации более высокого уровня при разработке последующей и служащую основой для организации использования земли. Землеустроительная документация включает федеральные и региональные инвестиционные нормы, схемы землеустройства, проекты территориального и внутрихозяйственного землеустройства.
Землеустроительной документацией признаются документы, полученные в результате проведения мероприятий, направленных на организацию использования земли, учет и оценку земельных ресурсов, составление территориальных и внутрихозяйственных планов. Перечень видов землеустроительной документации приводится в ст. 19 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".
Карта (план) объекта землеустройства - обязательный и необходимый элемент землеустройства, важнейший документ, имеющий графическую форму. В этом документе отображаются местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Карта (план) объекта землеустройства является составной частью землеустроительной документации.
Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются с целью отображения в них описания характерных, отличительных качеств, черт состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.
Закон "О землеустройстве" предусматривает, что порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Государственная экспертиза землеустроительной документации - это установление соответствия этой документации экологическим, экономическим, социальным условиям и требованиям.
Согласно ст. 6 Закона "О землеустройстве" государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям. Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации утверждено постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами.
Землеустройство является обязательным в следующих случаях:
1) при изменении границ объектов землеустройства:
а) территории субъектов Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67 Конституции РФ);
б) территории муниципальных образований.
Изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ (ст. 13 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
в) территории иных административно-территориальных образований.
Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в порядке, установленном ст. 2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. В свою очередь, предложение о создании (об упразднении) ЗАТО вносится Правительством РФ. Им же вносятся предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Таким образом, решение об изменении границ ЗАТО будет приниматься федеральным Правительством по согласованию с правительством субъекта Федерации;
г) изменение границ территориальных зон, земельных участков, а также частей указанных территорий, зон и участков будет осуществляться федеральными специально уполномоченными органами и территориальными органами в области управления лесными, земельными, водными, геологическими ресурсами, охраны окружающей среды и иными органами (Федеральная служба земельного кадастра, Министерство природных ресурсов), а также органами исполнительной власти субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Изменение границ земельных участков возможно также при слиянии двух и более земельных участков (их частей), при купле-продаже части земельного участка, наследовании части земельного участка и при иных комбинационных вариантах;
2) при предоставлении и изъятии земельных участков.
Действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственных целей, несельскохозяйственных нужд, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и жилищного строительства.
Изъятие земель - это прекращение в установленном законом порядке права владения, пользования или права собственности на конкретный земельный участок юридических и физических лиц.
Случаи изъятия земельных участков также установлены действующим земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательством. Приоритетным является земельное законодательство. Общий порядок изъятия и предоставления земельных участков предусмотрен Земельным кодексом РФ.
Остальные случаи, когда землеустройство проводится в обязательном порядке, связаны с охраной земель, проведением природоохранных, землевосстановительных и иных мероприятий, а именно:
определение границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
перераспределение используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии (водная эрозия - процессы разрушения верхних, наиболее плодородных горизонтов почвы талыми или дождевыми водами. Различают линейную (глубинную, овражную) и плоскостную водную эрозию (поверхностную эрозию, смыв почв); ветровая эрозия (дефляция, выдувание - процессы разрушения верхних, наиболее плодородных горизонтов почвы ветром), селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведении мероприятие по восстановлению и консервации земель (консервация земель - временное выведение из использования по прямому назначению деградированных земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, отходами производства сверх допустимой концентрации из-за невозможности их восстановления в ближайшее время), рекультивации нарушенных земель (рекультивация нарушенных земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель), защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания (под заболачиванием понимается изменение водного режима, выражающееся в увеличении периодов длительного переувлажнения, подтопления и затопления почв), вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления части объектов землеустройства могут быть ограничены в использовании.
Основанием для проведения землеустройства являются:
решения федеральных органов государственной власти о проведении землеустройства (Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ);
решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства. Они осуществляют свою деятельность в области проведения землеустройства в тесном взаимодействии с Росземкадастром и его территориальными органами;
договоры о проведении землеустройства. Инициаторами и участниками заключаемых договоров (сторонами договоров) могут быть: а) Правительство РФ; б) правительства субъектов РФ; в) Росземкадастр, его территориальные органы, а также находящиеся в его ведении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации; г) органы местного самоуправления; д) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; е) юридические лица; ж) граждане.
Однако заключение таких договоров возможно только в том случае, если это допускается земельным законодательством, законодательством субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Договоры заключаются в порядке и форме, установленных нормами гражданского законодательства.
Закон "О землеустройстве" предусматривает изучение состояния земель. Цель такого исследования - получение информации о количественном и качественном состоянии земель.
Изучение состояния земель включает в себя следующие виды работ:
1) геодезические и картографические работы - это процесс создания геодезической и картографической продукции, материалов и данных. Собственно геодезия - это область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени. Картография - также область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения (ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии");
2) почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания. Почвенные обследования и изыскания могут включать такие работы, как:
почвенное районирование - разделение территории на части по характеру почвенного покрова;
почвенно-мелиоративное районирование - разделение территории по характеру почвенного покрова, природным и ирригационно-хозяйственным условиям, определяющим направленность почвообразования, приемы мелиоративного воздействия, скорость и характер изменения плодородия почвы под влиянием мелиорации и орошения;
составление почвенно-эрозионной карты - карты, отображающей распределение почвы с учетом степени эродированности;
проведение почвенных съемок - съемка и нанесение на план или карту нужных для изучения почв объектов, почвенных разрезов, прикопок и контуров почвенных разновидностей, определение и нанесение на плановую основу информации, характеризующей качество почв и их границ;
составление карты бонитировки - графическое изображение средневзвешенной балльной оценки почв определенной территории;
3) оценка качества земель - деятельность (процесс) по установлению экологического состояния и свойств конкретных земельных участков для определенных целей, т.е. в данном случае речь идет об экологической и сельскохозяйственной оценке земли. Эколого-сельскохозяйственная оценка может быть взаимоувязана с экономической оценкой земли. При экономической оценке земель (определении цены стоимости земли) используются различные математические (экономические) методы в зависимости от категории земель;
4) инвентаризация земель - учет и оценка земель с выявлением ее принадлежности, описанием ее основных признаков и определением технического состояния.
В соответствии со ст. 15 Закона "О землеустройстве" при проведении землеустройства выполняются следующие виды работ:
образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
межевание объектов землеустройства.
Общий порядок проведения территориального землеустройства будет определен Правительством РФ.
Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объектов землеустройства (ст. 17 Закона "О землеустройстве") представляет собой комплекс работ по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с восстановлением и закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.
Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяются Правительством РФ.
При этом следует заметить, что землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
Споры, возникающие при проведении землеустройства, могут быть классифицированы по основаниям их возникновения и по субъектам, между которыми эти споры возникают (например, споры между субъектами землеустроительных отношений при межевании земель).
По действующему законодательству землеустроительные споры могут разрешаться в административном и судебном порядках.
Споры, возникающие при проведении землеустройства, преимущественно подведомственны и подсудны арбитражным судам. Подведомственность и подсудность споров арбитражным судам установлена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ.